Mese: Ottobre 2015

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I RISPARMI DELL’UTILIZZO DEL FONDO SALARIO ACCESSORIO FINANZIANO SOLTANTO IL FONDO ANNO SUCCESSIVO E SE PROVENGONO DA RISORSE STABILI – DELIBERA CORTE DEI CONTI BASILICATA N. 110/2014

PREMESSO

– che con nota del 20 novembre 2014 il Sindaco del comune di Tolve, dopo aver premesso che l’indennità di produttività ai dipendenti negli anni 2012, 2013 e 2014 non era stata erogata, ha chiesto «… se al Comune di Tolve può essere estesa la portata di un parere del MEF, dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per gli ordinamenti del Personale e I’analisi dei costi del lavoro pubblico (Ufficio XVI) del 24 Gennaio 2013, rilasciato al Comune di Chioggia (VE) ed avente ad oggetto: “Richiesta parere concernente la portata ed applicazione dell’art.17, comma 5 del CCNL 01.04.1999, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 9, comma 2-bis della Legge n° 122/2010, e quindi di fare in modo che anche per il Comune di Tolve, le risorse stabili relative alla produttività non erogata per gli anni 2012, 2013 e 2014, possano essere riportate nel fondo dell’esercizio successivo (anno 2015) ai sensi dell’art. 17, comma 5, del CCNL 01.04.1999»;

CONSIDERATO

– che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 ha abilitato le Regioni a richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica;

– che, a termini della stessa disposizione, analoghe richieste possono essere formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane;

– che la previsione dell’inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali testimonia la volontà del legislatore di creare a regime un sistema di filtro onde limitare le richieste dei predetti enti, ma non impedisce agli stessi di avanzare direttamente dette istanze;

RITENUTO

– che nell’esercizio della funzione consultiva l’organo magistratuale, in attesa dell’istituzione del Consiglio delle autonomie locali, previsto dal comma aggiunto dall’art. 7 della legge costituzionale n. 3/2001 all’art. 123 della Costituzione, non possa esimersi dal considerare i requisiti di legittimazione dei soggetti che promuovono detta funzione e le condizioni oggettive per l’attivazione della stessa;

– che, sotto il profilo soggettivo, le richieste di parere possano essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come precisato – tra l’altro – dal citato documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004;

– che, sotto il profilo oggettivo, possano rientrare nella funzione consultiva della Sezione richieste di pareri concernenti la materia della contabilità pubblica (intesa quale sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria ed economico-patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici) che richiedano un esame, da un punto di vista astratto (con esclusione di valutazione e pareri su casi specifici), di temi di carattere generale come nei casi: di atti generali; di atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; di soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; di preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendessero adottare.

Anche sulla base di quanto stabilito dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 5/2006 del 17.02.2006) sono da ritenersi inammissibili, pertanto, richieste di pareri in materia di contabilità pubblica che comportino valutazione di casi o atti gestionali specifici che determinerebbero un’ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell’Ente, con un coinvolgimento della magistratura contabile nell’amministrazione attiva certamente incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità (posta anche nell’interesse delle stesse amministrazioni pubbliche) quale organo magistratuale al servizio dello Stato-comunità.

La delibera n. 54/CONTR/10 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, depositata il 17 novembre 2010, ha poi rilevato che in una visione dinamica dell’accezione “contabilità pubblica”, che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, ulteriori materie, che sarebbero altrimenti estranee, possono anche essere attratte nell’orbita dell’attività consultiva. Tale estensione, tuttavia, è limitata “… alle    questioni    che    riflettono problematiche interpretative  inerenti  alle  suddette  statuizioni  recanti  i  menzionati  limiti  e  divieti, strumentali  al  raggiungimento  degli  specifici  obiettivi  di  contenimento  della  spesa  ed idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”;

– che la funzione consultiva non debba, comunque, svolgersi in ordine a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi che possano formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte dei conti o dinanzi ad altro giudice;

– che ulteriore limite è costituito dalla natura necessariamente preventiva della funzione consultiva, traducendosi diversamente la richiesta in una istanza diretta a sottoporre l’atto formalmente già adottato ad un controllo di legittimità per casi non previsti;

RITENUTO

– che, alla luce delle considerazioni e dei principi sopra esposti, nel caso di specie la richiesta sia ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo dal Sindaco;

– che la richiesta appare ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, pur evidenziando che, tuttavia, questa Sezione regionale di controllo, al fine di tutelare l’autonomia decisionale dell’amministrazione e la necessaria posizione di neutralità ed indipendenza della Corte dei conti, non può esprimersi relativamente a specifiche questioni la cui soluzione si presenti, nel contempo, successiva e/o prodromica all’adozione di concreti fatti gestionali relativamente ai quali ogni necessaria valutazione spetta ai competenti organi comunali;

– che, per tali ragioni, questa Magistratura contabile deve, in merito, esprimere il proprio parere limitatamente ai principi generali che interessano le questioni prospettate, spettando la scelta concreta di quale sia la disciplina applicabile e di quali effetti comporti nella gestione contabile ed amministrativa unicamente all’Amministrazione interessata la quale, dalle valutazioni espresse nei pareri della Corte dei conti, può trarre indicazioni nell’ambito della sua autonomia;

tanto premesso, si espongono le seguenti considerazioni.

* * * * *

Il comma 2-bis dell’art. 9 del D.L. n.78/2010 (come recentemente modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), del D.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 e dall’art. 1, comma 456, della L. 27 dicembre 2013, n. 147) stabilisce testualmente che «A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo».

Con la deliberazione n. 51/CONTR/11 le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno evidenziato come si tratti di disposizioni di stretta interpretazione, che non ammettono altre deroghe o esclusioni se non per le sole risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (quali le risorse che affluiscono al fondo che siano state destinate a compensare le attività poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna).

Tali motivazioni giustificano anche l’esclusione dalle suddette riduzioni, individuata dalla circolare RGS-IGOP 15 aprile 2011, n.12, delle  «… risorse derivanti da incarichi aggiuntivi (peraltro già sottoposti a specifiche misure limitative) e dai servizi resi dal personale in conto terzi, attesa la variabilità delle stesse e la correlazione al maggiore impegno richiesto al personale ed alle connesse responsabilità».

Dall’esame delle predette fattispecie risulta confermato, come evidenziato dalla delibera n. 2/SEZAUT/2013/QMIG della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, che «…la ratio della deroga alla richiamata disposizione vincolistica in materia di personale risieda nel favor manifestato dal legislatore verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale, specie se dirette ad incentivare lo svolgimento di incarichi particolari ed aggiuntivi, rispetto alle ordinarie mansioni lavorative, mediante l’impiego di risorse vincolate etero-finanziate ovvero non incidenti sugli equilibri di bilancio degli Enti locali».

Tale ultima deliberazione ha verificato se nel limite complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio siano comprese anche le economie conseguenti ai processi di razionalizzazione e riqualificazione della spesa (art. 16, commi 4 e 5 del D.L. n. 98/2011).

La Sezione delle Autonomie ha, sul punto, tra l’altro evidenziato che “le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle già previste dalla normativa vigente…”, di cui parla l’art. 16, comma 5, del d.l. n. 98/2011, non potrebbero «…dirsi effettivamente “aggiuntive” rispetto a quelle realizzate con l’introduzione del vincolo di spesa sul trattamento accessorio del personale, ove si consentisse di estendere la deroga al comma 2-bis oltre l’ambito di una più efficiente gestione del personale». Se, quindi, «… è chiara l’intenzione del legislatore di ridurre la spesa di personale ponendo un freno alle risorse decentrate, altrettanto evidente è il favor verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale». Conseguentemente, «La sola deroga compatibile con la natura del divieto sarebbe, invece, quella fondata su economie di bilancio che scaturissero direttamente da una ottimizzazione dei fattori produttivi implicante un più efficiente utilizzo del personale».

Sulla scorta delle considerazioni svolte, la deliberazione n. 2/SEZAUT/2013/QMIG ha enucleato il seguente principio di diritto:

“In coerenza con i vincoli delineati dall’art. 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, la possibilità concreta di integrare le risorse finanziarie variabili destinate alla contrattazione decentrata integrativa in deroga al tetto di spesa previsto dal comma 2-bis, è subordinata al conseguimento di effettive economie di spesa risultanti dai processi di attuazione dei Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 16 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in l. 15 luglio 2011, n. 111, quale effetto di specifiche iniziative volte al raggiungimento di puntuali obiettivi di incremento della produttività individuale del personale interno all’Amministrazione da realizzare mediante il diretto coinvolgimento delle unità lavorative in mansioni suppletive rispetto agli ordinari carichi di lavoro”.

Ulteriore, rispetto a quelle sopra evidenziate, è la questione affrontata dal MEF con il citato parere del 24 gennaio 2013, e cioè se, in considerazione di quanto disposto dal sopra citato art. 9, comma 2-bis, «le economie derivanti da risorse stabili da riportare nel fondo dell’esercizio successivo ai sensi dell’articolo 17, comma 5 del Ccnl 1 aprile 1999, possano essere portate in aumento delle risorse degli anni futuri».

Il parere ha, preliminarmente, richiamato il contenuto della circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 16  del 2 maggio 2012, secondo cui «non rilevano, al fine del rispetto del limite 2010, le eventuali risorse non utilizzate del fondo anno precedente e rinviate all’anno successivo (laddove contrattualmente previsto) in quanto le stesse non rappresentano un incremento del fondo ma un mero trasferimento temporale di spesa di somme già certificate». È stato, quindi, concluso che «Le somme di cui trattasi non costituiscono pertanto incremento di spesa da assoggettare al limite di cui al citato art. 9 comma 2bis e quindi non rilevano ai fini dello stesso in quanto esterne alla volontà di calmierazione chiaramente sottesa dal legislatore».

Il parere, poi, con riferimento alla problematica inerente alla possibilità di portare le economie da risorse stabili in aumento delle risorse degli anni futuri (e non del solo fondo del singolo anno successivo al mancato utilizzo) ha chiarito che «le economie derivanti dal mancato integrale utilizzo delle risorse di un certo anno, ancorché di parte stabile, costituiscono una risorsa a carattere variabile: il relativo utilizzo può anche, di fatto, avvenire in più anni o a distanza di tempo rispetto al fondo da cui derivano; trattandosi di risorse variabili ed una tantum, tuttavia, tale utilizzo ne esaurisce l’operatività e non può in alcun modo essere storicizzato».

Al fine del corretto inquadramento dell’istituto di cui all’art. 17, quinto comma, del Ccnl 1.4.1999 il MEF ha quindi formulato le seguenti raccomandazioni:

«a.   sono da considerare allo scopo unicamente le somme definitivamente non utilizzate del Fondo anno precedente come certificato (non possono essere cioè considerate somme definitivamente non utilizzate somme per le quali, per qualsivoglia ragione, anche di contenzioso, l’Amministrazione non abbia certezza giuridica di definitivo mancato utilizzo);

  1. sono da considerare allo scopo unicamente le risorse che emergono da una formale ricognizione amministrativa, certificata dall’organo di controllo, volta a confrontare le poste autorizzate nel Fondo a suo tempo certificato con le somme effettivamente utilizzate in applicazione dello stesso come da scritture contabili dell’Amministrazione;
  2. le somme così determinate vanno depurate delle quote che la normativa espressamente vieta di riportare al Fondo dell’anno successivo (es. i risparmi realizzati a fronte dei primi 10 giorni di malattia del dipendente ex art. 71 L. 133/2008 o i risparmi realizzati in applicazione del citato art. 9 del  DL 78 come la mancata valorizzazione economica delle progressioni utili unicamente a fini giuridici e previdenziali);
  3. le somme così quantificate debbono essere qualificate come risorse a carattere strettamente variabile, con espresso divieto quindi di utilizzare tali importi per programmare impieghi fissi e continuativi».

Si è detto che tali risorse trasportate, ancorché di parte stabile, diventano risorse variabili. In tale ultima categoria, come evidenziato dallo stesso MEF nella circolare n. 25 del 19 luglio 2012, rientrano «… poste che, non avendo carattere di certezza e stabilità nel tempo, non possono essere consolidate e debbono essere espressamente quantificate in occasione della costituzione del Fondo di ciascun anno».

La predetta circolare ha evidenziato che le risorse non utilizzate del Fondo dell’anno precedente «… non coincidono in modo automatico con i cosiddetti residui di bilancio accertati a fine esercizio sui capitoli delle spese accessorie del personale».

Dopo aver ribadito la necessità della formale ricognizione amministrativa di cui si è detto, il MEF ha, sul punto, chiaramente evidenziato che «I risparmi determinati dall’applicazione dell’articolo 9 della Legge n. 122/2010 … non possono essere riutilizzati in qualsivoglia forma né nell’ambito del/dei Fondi riferiti al medesimo anno né in quello/quelli riferiti ad anni successivi».

È stato, quindi,  «…sottolineato che, trattandosi di un mero trasferimento temporale di spesa, le economie riportate al Fondo dell’anno successivo non possono che essere ascritte fra le voci di natura variabile ed una tantum, a prescindere dalla eventuale certezza e stabilità della voce su cui le economie sono state realizzate. Per esemplificare, in presenza di un Fondo pari a 100 e nell’ipotesi di nessuna modifica e di somme integralmente spese, su un periodo di 4 anni si osserverà la spesa 100, 100, 100, 100 (400 in totale). Nell’ipotesi di economie pari a 10 nel secondo anno, ancorché realizzate su voci aventi caratteristiche di certezza e stabilità, il profilo diverrà 100, 90, 110, 100 (400 in totale) e non 100, 90, 110, 110 (410 in totale, nonché a regime, cioè consolidato per gli anni successivi), che porterebbe ad un incremento di spesa palesemente ingiustificato e non legittimo».

Sotto il profilo della valenza di tali economie in sede di valutazione degli eventuali limiti alla crescita del Fondo anno corrente è stato evidenziato «che, trattandosi di somme debitamente autorizzate e certificate, ancorché in un Fondo precedente, ma non spese in quella sede e quindi rinviate al Fondo corrente, queste si qualificano come precisato al punto precedente quale mero trasferimento temporale di spesa. Non costituiscono pertanto spesa aggiuntiva e non partecipano agli aggregati utilizzati per la verifica di eventuali tetti previsti da specifiche normative (compresi quelli imposti dal Decreto Legge n. 78/2010 convertito con Legge n. 122/2010 o vincoli contrattuali)».
In merito alla definizione delle economie di cui sopra si è detto, il MEF, con circolare n. 21 del 26 aprile 2013 ha precisato che non comporta una economia in termini di previsione contrattuale un mero ritardo nella erogazione delle risorse, ad esempio nel caso del pagamento del saldo della produttività oltre il termine della fine dell’anno di riferimento. Ha, quindi, riportato le seguenti ipotesi a titolo esemplificativo:

« … genera economia contrattuale l’accertamento che le poste relative alla produttività collettiva e individuale, una volta terminate tutte le relative procedure, non risultano compiutamente erogate (a causa di valutazioni non ottimali, di cessazione di personale, di mancata realizzazione, in tutto o in parte di specifici progetti ecc.); non genera economie il saldo della produttività erogato di necessità l’anno successivo a quello di riferimento, così come una procedura di progressione economica che si concluda in ritardo, ma che utilizzi in ogni caso risorse del Fondo in esame e rispetti la decorrenza giuridica concordata: ancorché erogate in ritardo tali risorse continuano a valere sul fondo del relativo anno e non costituiscono, quindi, “Risorse non utilizzate provenienti dall’anno precedente”».

Sulla portata e sugli effetti dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 si si è soffermato anche l’ARAN, con il parere n. 0023668 del 30 ottobre 2012, che ha evidenziato quanto segue.

Tale disposizione consente di «incrementare le risorse destinate al finanziamento della contrattazione integrativa di un determinato anno con quelle che, pure destinate alla medesima finalità nell’anno precedente, non sono state utilizzate in tale esercizio finanziario.

Si tratta comunque di un incremento “una tantum”, consentito cioè solo nell’anno successivo a quello in cui le risorse disponibili non sono state utilizzate, e, comunque si traduce in una implementazione delle sole risorse variabili, che, come tali, non possono essere confermate o comunque stabilizzate negli anni successivi».

Relativamente alle risorse variabili, si è ricordato «…che esse sono quelle che gli enti possono prevedere e quantificare, in relazione ad un determinato anno, previa valutazione della propria effettiva capacità di bilancio (nonché dei vincoli del rispetto del patto di stabilità interno e dell’obbligo di riduzione della spesa, per gli enti che vi sono tenuti)». Il parere ha conseguentemente evidenziato che, «in virtù della specifica finalizzazione annuale e della loro natura variabile (sia il loro stanziamento che l’entità delle stesse possono variare da un anno all’altro), le risorse di cui si tratta non possono né essere utilizzate per altri scopi, diversi da quelli prefissati, né, a maggior ragione essere trasportate sull’esercizio successivo in caso di non utilizzo nell’anno di riferimento.

Diversamente ritenendo, esse finirebbero sostanzialmente per “stabilizzarsi” nel tempo, in contrasto con la ratio della previsione del CCNL e con la specifica finalizzazione delle risorse stesse, che è alla base del loro stanziamento annuale».

L’ARAN ha, pertanto, ritenuto che «le risorse di cui si tratta, ove non utilizzate per le specifiche finalità cui sono destinate nell’anno nel quale sono stanziate (per il mancato o solo parziale raggiungimento degli obiettivi stabiliti ed in relazione ai quali si è proceduto all’incremento delle risorse variabili), nello stesso anno diventano economie di bilancio e tornano nella disponibilità dell’ente».

Dopo aver rinviato a quanto contenuto nel predetto parere, la deliberazione n. 280/2013/PAR della Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ha, tra l’altro, precisato che «… i risparmi derivanti dalla parte stabile del salario accessorio potranno sì essere utilizzati, ma limitatamente all’anno successivo alla loro formazione, a titolo di “risorse variabili” e non stabili, poiché, appunto, originano da un risparmio, presumibilmente non ripetibile di anno in anno».

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, con riferimento alle questioni in esame questo Collegio osserva, pertanto, che le risorse destinate al finanziamento delle indennità di produttività devono preliminarmente essere legittimamente appostate nel fondo per la contrattazione integrativa nel rispetto della vigente normativa contabile e contrattuale.

L’allocazione delle risorse all’uopo destinate nel fondo deve, inoltre, avvenire nel rispetto degli esistenti vincoli di finanza pubblica (tra i quali quello previsto dall’art. 9, comma 2bis, del DL n. 78/2010).

Solo qualora, all’esito delle verifiche in ordine alla sussistenza dei necessari presupposti (procedurali e sostanziali) per fondare legittimamente la spettanza di tali emolumenti, risultino delle risorse non distribuite, queste confluiscono nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo per consentirne l’effettivo utilizzo.

Ovviamente tali risorse trasportate non sono nuovamente assoggettate alla verifica di cui al precitato art. 9, comma 2bis, già effettuata nell’esercizio di provenienza, e non sono consolidabili negli esercizi successivi.

Le risorse stabili legittimamente presenti nel fondo dell’anno corrente e non utilizzate potranno, pertanto, essere trasportate nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo nel rispetto della normativa e dei principi  sopra esposti. Si evidenzia, peraltro, che, a norma del secondo periodo  dell’art. 9 comma 2-bis del D.L. n. 78/2010, nella costituzione del fondo dell’esercizio 2015 dovrà procedersi alla decurtazione per un importo pari alle riduzioni operate per effetto di quanto disposto nel primo periodo della stessa norma.

di

TRASFORMAZIONE PART TIME A TEMPO PIENO, AI FINI DEI LIMITI ALLE ASSUNZIONI VALE SOLO IL DIFFERENZIALE TRA I DUE CONTRATTI – DELIBERA CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 272/2015

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Esame nel merito

La possibilità per l’ente locale di convertire a tempo pieno il rapporto di lavoro di un dipendente assunto a tempo parziale incontra, come noto, il limite posto dall’art 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244 del 2007, che stabilisce quanto segue: “per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”. La norma è stata oggetto di plurimi interventi da parte delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva. Nelle ridette deliberazioni la magistratura contabile ha avuto modo di escludere l’applicazione della norma nel caso di un rapporto originariamente stipulato a tempo pieno e, successivamente, trasformato a tempo parziale (cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 679/2001/PAR; SRC Toscana, n. 198/2011/PAR), nonché, dopo iniziali incertezze interpretative, nell’ipotesi del mero incremento orario non giungente al limite del tempo pieno (cfr. SCR Lombardia, deliberazione n. 462/2012/PAR; SRC Liguria, n. 104/2012/PAR; SRC Emilia Romagna n. 8/2012/PAR).

La fattispecie sottoposta ad esame integra, invece, tutti i presupposti previsti dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, trattandosi di assunzione effettuata originariamente a tempo parziale, della quale si prospetta la trasformazione a tempo pieno.

Le assunzioni di personale da parte degli enti locali presuppongono, in primo luogo, l’osservanza di predeterminati tetti di spesa (cfr. artt. 1, commi 557 e 562, legge n. 296 del 2006, e successive modifiche e integrazioni, da ultimo apportate dall’art. 3, comma 5-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014). Sul piano quantitativo, inoltre, sono legate, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, ai risparmi di spesa conseguenti alle cessazioni del personale intervenute nell’esercizio precedente (cfr. art. 3, comma 5, decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014, come recentemente integrato dall’art. 4, comma 3, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 125) e, per quelli non soggetti al patto, al numero delle ridette cessazioni (cfr. art. 1, comma 562, legge n. 296 del 2006).

Con il quesito proposto il comune chiede lumi circa la quantificazione dell’incidenza della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai fini del conteggio dei contingenti assunzionali previsti dall’art. 3, comma 5, del citato decreto-legge n. 90 del 2014. La norma dispone, per quanto interessa in questa sede, che “negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente”. La disciplina attuale in materia di limiti alle assunzioni da parte degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno rimane, pertanto, ancorata a contingenti predeterminati dalla legge, parametrati ai risparmi derivanti dalle cessazioni di personale intervenute nell’esercizio precedente. Di conseguenza, in caso di trasformazione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, che il citato art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007 equipara a nuova assunzione, l’incremento di spesa che l’ente locale sostiene, e sulla cui base deve verificare la capienza nel contingente di assunzioni annuali effettuabili (nel 2015, pari, in via ordinaria, al 60% dei risparmi derivanti dalle cessazioni intervenute nell’anno precedente), è pari alla differenza fra la spesa sostenuta per il rapporto di lavoro a tempo parziale e quella discendente dalla trasformazione del rapporto a tempo pieno.

Nel 2015, tuttavia, gli enti locali devono osservare anche i limiti ed i divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, oggetto dei dubbi interpretativi sollevati dal comune con il secondo quesito.

La norma, in sintesi, dispone che le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, devono destinare le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti ed alla ricollocazione delle unità soprannumerarie di altre pubbliche amministrazioni (in primo luogo, le province) destinatarie di processi di mobilità. Inoltre, sempre le regioni e gli enti locali devono destinare alle finalità di ricollocazione del personale in mobilità anche la restante percentuale dei risparmi derivanti dalle cessazioni del personale di ruolo intervenute negli anni 2014 e 2015 (salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario). Infine, il ridetto comma 424 sanziona con la nullità le assunzioni effettuate in violazione della descritta disciplina.

Sulla questione specifica della sottoposizione alla disciplina limitativa, posta dall’ultima legge di stabilità, della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno si è pronunciata la Circolare n. 1/2015, a firma congiunta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultima, senza esplicitare il percorso motivazionale, ha ritenuto di escludere dalla disciplina vincolistica posta dal comma 424 della legge n. 190/2014 le ridette conversioni (“Sono altresì salvaguardate le esigenze di incremento di part time nel rispetto di quanto previsto dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007”).

La scrivente Sezione regionale, sulla scorta del dettato letterale delle norme in esame (art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007; art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014; art. 1, comma 424, legge n. 190 del 2014), nonché dei pregressi richiamati orientamenti assunti dalle Sezioni regionali di controllo, ha ritenuto di prospettare una diversa interpretazione. Nello specifico, come già sottolineato, l’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007 equipara la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai limiti previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Tali limiti trovano fonte, per gli enti locali, allo stato normativo attuale, negli artt. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014 e 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014, espressamente riferiti a tale tipologia di assunzione. Di conseguenza, anche la conversione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, in virtù dell’assimilazione ad un’assunzione a tempo indeterminato effettuata dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, deve soggiacere ai limiti ed ai divieti posti dal citato comma 424.  La trasformazione dei ridetti rapporti, infatti, impegna quota dei contingenti assunzionali di cui l’ente locale dispone in virtù dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014. Questi ultimi, se impegnati per la finalità prospettata dal comune istante, non possono essere destinati (obiettivo del comma 424) all’assunzione del personale in sovrannumero delle province (e/o a coloro che sono vincitori di concorso, inseriti in graduatorie vigenti). L’utilizzo del contingente messo a disposizione dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, per la trasformazione di un rapporto a tempo parziale potrebbe impedire all’ente locale di raggiungere la percentuale di risparmio necessaria, invece, ad assumere un’unità di personale in sovrannumero.

Tuttavia, la Sezione, con la deliberazione n. 135/QMIG del 27 marzo 2015, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme di una normativa speciale avente efficacia temporale limitata, ha deferito alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, la seguente questione di particolare rilevanza: “se la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, sottoposta alla disciplina limitativa delle assunzioni di personale dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007, sia soggetta, per gli anni 2015 e 2016, anche agli ulteriori limiti e divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014”.

La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, poiché la disciplina della trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non presenterebbe profili ermeneutici direttamente riferibili alla disciplina di cui al citato comma 424, ha concluso per il non luogo a deliberare sul quesito deferito dalla scrivente Sezione di controllo con la deliberazione n. 135/2015/QMIG (in aderenza all’orientamento già espresso nella precedente deliberazione n. 19/QMIG del 4 giugno 2015 in ordine ai dubbi interpretativi sollevati dalle Sezioni regionali di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 26/2015/QMIG, e per la Lombardia, deliberazioni n. 85/2015/QMIG e n. 87/2015/QMIG, con riguardo alla possibilità, per gli enti locali, in costanza della speciale disciplina limitativa alle assunzioni posta dalla legge di stabilità per il 2015, di effettuare assunzioni a tempo determinato o conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000).

La Sezione delle Autonomie, nell’indicata pronuncia nomofilattica, afferma che “l’esame delle questioni è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse al tenore dell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014; altri istituti concernenti altre facoltà assunzionali degli enti interessati, anche se indirettamente rilevanti nell’ambito del lavoro esegetico, restano fuori dal perimetro della questione di massima. La ragione di questa delimitazione dell’ambito esegetico risiede nel fatto che il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli  alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424 della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi”.

La scrivente Sezione regionale di controllo, in conclusione, preso atto del “non luogo a deliberare” sulla questione di massima deferita con la deliberazione n. 135/2015/QMIG, presente nel dispositivo della deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, ritiene, sulla base delle motivazioni sopra esposte, che, in attesa che si concludano le procedure previste dal comma 424 della legge di stabilità per il 2015, gli enti locali non possano procedere alla trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno in quanto fattispecie equiparata, dalla pregressa esaminata normativa, alla disciplina prescritta per le assunzioni a tempo indeterminato.

Link al testo del documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3610-17/09/2015-SRCLOM

di

LE ASSUNZIONI CON I PROVENTI DELLE SANZIONI NON RILEVANO AI FINI DEI LIMITI DI SPESA DEL PERSONALE – DELIBERA CORTE DEI CONTI EMILIA ROMAGNA N. 130/2015

…

Merito

          2.1 Preliminarmente, occorre richiamare il quadro normativo rilevante ai fini del parere.

L’art. 208, (“Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie”), comma 4, d. lgs. n. 285/1992, stabilisce che una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, per le violazioni previste dal codice della strada accertate da operatori degli enti territoriali, sia necessariamente destinata ad alcune finalità, specificamente individuate, connesse al miglioramento della sicurezza stradale. Il successivo comma 5-bis, tra le possibili destinazioni della quota vincolata, ha incluso le “assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato”.

L’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, a seguito della già citata integrazione operata dal d.l. n. 90/2014, prevede che “A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato […] possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […] I limiti […] non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali[1] e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all’art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l’anno 2014, il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale, nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.

Per completezza, occorre ricordare che l’art. 5, comma 3, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 (“Disposizioni urgenti in materia di enti locali”) aveva stabilito che “Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo[2], è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale”. La legge, 6 agosto 2015, n. 125, tuttavia, nel convertire il decreto legge, ha modificato detta disposizione (ora prevista al comma 6 dell’art. 5), aggiungendo il seguente periodo: “Sono fatte salve le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, anche se anteriormente all’entrata in vigore della relativa legge di conversione, per o svolgimento di funzioni di polizia locale, esclusivamente per esigenze di carattere strettamente stagionale e comunque per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, non prorogabili”.

          2.2 Ricostruito il quadro normativo, occorre ricordare le pronunce di questa magistratura contabile maggiormente significative.

Sulla medesima questione oggetto del presente parere si sono già pronunciate la Sezione regionale di controllo per la Toscana e quella per la Lombardia.

La Sezione regionale di controllo per la Toscana, con deliberazione n. 10/2012/PAR del 31 gennaio 2012, ha ritenuto che la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, di cui all’art. 208, comma 5-bis, non rientri nel calcolo del limite alle spese di personale posto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010. Ratio dell’esclusione di questa e di simili analoghe voci dall’aggregato “spese di personale”, ai fini dell’applicazione delle norme che pongono limiti operando un confronto tra le spese sostenute in anni diversi, è da rinvenire nel carattere non ordinario delle poste in questione e nel conseguente intento di eliminare le turbative all’andamento della serie storica.

Nell’affrontare la medesima questione, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 21/2012/PAR del 24 gennaio 2012, ha invece espresso un diverso avviso, ritenendo che gli enti locali debbano “uniformarsi al principio di contenimento della spesa per il lavoro flessibile e, nell’ambito della propria autonomia e delle esigenze funzionali […] programmare il piano delle assunzioni con le forme di lavoro “flessibile” nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta allo stesso titolo per l’anno 2009, anche con riferimento alle assunzioni stagionali disciplinate dall’art. 208 comma 5 bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n.285”. Tra gli argomenti a supporto di tale lettura, è utile ricordare quello secondo il quale l’art. 208, comma 5-bis “non disciplina in forma derogatoria, o speciale, i limiti assunzionali per particolari categorie di lavoratori dipendenti degli enti locali, bensì si limita ad individuare una fonte di finanziamento facoltativo per le assunzioni stagionali e flessibili destinate a servizi connessi con le funzioni di Polizia locale”.

Con deliberazione n. 34/2014/SRCPIE/PAR del 13 febbraio 2014, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha affrontato la diversa problematica relativa all’applicabilità del regime vincolistico posto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. n. 78/2010, ai proventi destinati, ai sensi dell’art. 208 del codice della strada, a finanziare il trattamento accessorio del personale.  La citata Sezione ha ritenuto che non possono escludersi dal tetto di spesa di cui all’art. 9, comma 2-bis, i proventi ex art. 208 del codice della strada destinati a finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente, sulla base di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché di progetti di finanziamento di servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187. La disposizione vincolistica citata, infatti, è “volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata”. Sono, altresì, richiamate le linee guida approvate dalla Sezione delle autonomie per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali, con delibera n. 18/2013, la quale ha espressamente incluso “fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006, le spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento della circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni al codice della strada (restando invece da sottrarre solo le spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazioni al Codice della strada)”.

Nelle ultime linee guida per gli organi di revisione degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie, con delibera n. 13/2015/SEZAUT/INPR (“Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria egli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), le “spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada” sono state ancora una volta incluse tra le componenti da sottrarre, nel calcolo della spesa di personale rilevante ai fini del rispetto della previsione di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006[3].

          2.3 E’ ora possibile rispondere alla richiesta di parere.

A parere di questa Sezione, la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, dev’essere esclusa dal calcolo del limite per il lavoro flessibile previsto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010.

In tal senso depone innanzitutto una ragione sistematica, poiché, secondo le citate linee guida pubblicate dalla Sezione delle autonomie, le spese per il lavoro flessibile finanziato con i proventi per violazioni al codice della strada non devono essere considerate nel calcolo della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006. Sulla base di tale indicazione, sarebbe contraddittorio conteggiare dette spese al fine della verifica del rispetto del limite previsto per il lavoro flessibile.

Come già evidenziato, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, inoltre, ha rilevato che le spese in questione hanno carattere non ordinario e, ove non escluse, darebbero luogo ad un turbamento nel rilievo della serie storica.

La soluzione individuata da questa Sezione è, altresì, rispettosa della finalità, perseguita dal codice della strada, di assicurare il potenziamento della sicurezza stradale, mediante il necessario impiego di una quota dei proventi conseguenti all’accertamento di violazioni al codice della strada; tale obiettivo, disciplinato con una norma speciale, può essere raggiunto utilizzando una serie di strumenti, tra i quali proprio le assunzioni stagionali a progetto. Queste ultime costituiscono uno strumento indispensabile per gli enti locali a spiccata vocazione turistica, consentendo la necessaria flessibilità nell’impiego di personale.

La previsione di cui all’art. 3, comma 9, lett. b), d.l. n. 90/2014, in forza della quale il costo del personale coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi non rileva ai fini del calcolo della spesa per il lavoro flessibile, richiamata dal Sindaco istante, non pare direttamente applicabile al caso in argomento; i proventi da violazioni al codice della strada, infatti, non sembrano costituire un finanziamento specifico. La questione è comunque irrilevante ai fini della resa del presente parere, in quanto la già esposta ragione sistematica appare dirimente.  L’art. 3, comma 9, lett. b), tuttavia, può contribuire a delineare il quadro complessivo, evidenziando la volontà del legislatore di limitare il ricorso al lavoro flessibile solo ove destinato ad avere un impatto sui bilanci degli enti pubblici. Le assunzioni stagionali a progetto di agenti di Polizia locale, invece, quando finanziate con i ricavi conseguenti ad accertate sanzioni al codice della strada, non determinano alcun aggravio di spesa per l’ente locale, il quale è comunque tenuto a destinare il 50 per cento dei proventi de quibus alle finalità individuate dal legislatore.

Il Comune dovrà comunque porre la massima attenzione nel rapportare le assunzioni stagionali oggetto del presente parere alle effettive entrate conseguenti a sanzioni per infrazioni al codice della strada, procedendo a stimarle secondo criteri prudenziali, in mancanza dei quali si determinerebbe un aggravio per il bilancio dell’ente.

[1] Gli enti locali sono stati inclusi tra i destinatari della norma, dall’art. 4, comma 102, lett. b), legge n. 183/2011 (“Legge di stabilità 2012”).

[2] Cioè del personale appartenente ai corpi e ai servizi di polizia provinciale.

[3] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”.