TRASFORMAZIONE PART TIME A TEMPO PIENO, AI FINI DEI LIMITI ALLE ASSUNZIONI VALE SOLO IL DIFFERENZIALE TRA I DUE CONTRATTI – DELIBERA CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 272/2015

aumento part time tempo pieno

Esame nel merito

La possibilità per l’ente locale di convertire a tempo pieno il rapporto di lavoro di un dipendente assunto a tempo parziale incontra, come noto, il limite posto dall’art 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244 del 2007, che stabilisce quanto segue: “per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”. La norma è stata oggetto di plurimi interventi da parte delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva. Nelle ridette deliberazioni la magistratura contabile ha avuto modo di escludere l’applicazione della norma nel caso di un rapporto originariamente stipulato a tempo pieno e, successivamente, trasformato a tempo parziale (cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 679/2001/PAR; SRC Toscana, n. 198/2011/PAR), nonché, dopo iniziali incertezze interpretative, nell’ipotesi del mero incremento orario non giungente al limite del tempo pieno (cfr. SCR Lombardia, deliberazione n. 462/2012/PAR; SRC Liguria, n. 104/2012/PAR; SRC Emilia Romagna n. 8/2012/PAR).

La fattispecie sottoposta ad esame integra, invece, tutti i presupposti previsti dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, trattandosi di assunzione effettuata originariamente a tempo parziale, della quale si prospetta la trasformazione a tempo pieno.

Le assunzioni di personale da parte degli enti locali presuppongono, in primo luogo, l’osservanza di predeterminati tetti di spesa (cfr. artt. 1, commi 557 e 562, legge n. 296 del 2006, e successive modifiche e integrazioni, da ultimo apportate dall’art. 3, comma 5-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014). Sul piano quantitativo, inoltre, sono legate, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, ai risparmi di spesa conseguenti alle cessazioni del personale intervenute nell’esercizio precedente (cfr. art. 3, comma 5, decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014, come recentemente integrato dall’art. 4, comma 3, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 125) e, per quelli non soggetti al patto, al numero delle ridette cessazioni (cfr. art. 1, comma 562, legge n. 296 del 2006).

Con il quesito proposto il comune chiede lumi circa la quantificazione dell’incidenza della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai fini del conteggio dei contingenti assunzionali previsti dall’art. 3, comma 5, del citato decreto-legge n. 90 del 2014. La norma dispone, per quanto interessa in questa sede, che “negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente”. La disciplina attuale in materia di limiti alle assunzioni da parte degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno rimane, pertanto, ancorata a contingenti predeterminati dalla legge, parametrati ai risparmi derivanti dalle cessazioni di personale intervenute nell’esercizio precedente. Di conseguenza, in caso di trasformazione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, che il citato art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007 equipara a nuova assunzione, l’incremento di spesa che l’ente locale sostiene, e sulla cui base deve verificare la capienza nel contingente di assunzioni annuali effettuabili (nel 2015, pari, in via ordinaria, al 60% dei risparmi derivanti dalle cessazioni intervenute nell’anno precedente), è pari alla differenza fra la spesa sostenuta per il rapporto di lavoro a tempo parziale e quella discendente dalla trasformazione del rapporto a tempo pieno.

Nel 2015, tuttavia, gli enti locali devono osservare anche i limiti ed i divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, oggetto dei dubbi interpretativi sollevati dal comune con il secondo quesito.

La norma, in sintesi, dispone che le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, devono destinare le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti ed alla ricollocazione delle unità soprannumerarie di altre pubbliche amministrazioni (in primo luogo, le province) destinatarie di processi di mobilità. Inoltre, sempre le regioni e gli enti locali devono destinare alle finalità di ricollocazione del personale in mobilità anche la restante percentuale dei risparmi derivanti dalle cessazioni del personale di ruolo intervenute negli anni 2014 e 2015 (salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario). Infine, il ridetto comma 424 sanziona con la nullità le assunzioni effettuate in violazione della descritta disciplina.

Sulla questione specifica della sottoposizione alla disciplina limitativa, posta dall’ultima legge di stabilità, della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno si è pronunciata la Circolare n. 1/2015, a firma congiunta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultima, senza esplicitare il percorso motivazionale, ha ritenuto di escludere dalla disciplina vincolistica posta dal comma 424 della legge n. 190/2014 le ridette conversioni (“Sono altresì salvaguardate le esigenze di incremento di part time nel rispetto di quanto previsto dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007”).

La scrivente Sezione regionale, sulla scorta del dettato letterale delle norme in esame (art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007; art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014; art. 1, comma 424, legge n. 190 del 2014), nonché dei pregressi richiamati orientamenti assunti dalle Sezioni regionali di controllo, ha ritenuto di prospettare una diversa interpretazione. Nello specifico, come già sottolineato, l’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007 equipara la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai limiti previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Tali limiti trovano fonte, per gli enti locali, allo stato normativo attuale, negli artt. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014 e 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014, espressamente riferiti a tale tipologia di assunzione. Di conseguenza, anche la conversione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, in virtù dell’assimilazione ad un’assunzione a tempo indeterminato effettuata dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, deve soggiacere ai limiti ed ai divieti posti dal citato comma 424.  La trasformazione dei ridetti rapporti, infatti, impegna quota dei contingenti assunzionali di cui l’ente locale dispone in virtù dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014. Questi ultimi, se impegnati per la finalità prospettata dal comune istante, non possono essere destinati (obiettivo del comma 424) all’assunzione del personale in sovrannumero delle province (e/o a coloro che sono vincitori di concorso, inseriti in graduatorie vigenti). L’utilizzo del contingente messo a disposizione dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, per la trasformazione di un rapporto a tempo parziale potrebbe impedire all’ente locale di raggiungere la percentuale di risparmio necessaria, invece, ad assumere un’unità di personale in sovrannumero.

Tuttavia, la Sezione, con la deliberazione n. 135/QMIG del 27 marzo 2015, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme di una normativa speciale avente efficacia temporale limitata, ha deferito alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, la seguente questione di particolare rilevanza: “se la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, sottoposta alla disciplina limitativa delle assunzioni di personale dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007, sia soggetta, per gli anni 2015 e 2016, anche agli ulteriori limiti e divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014”.

La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, poiché la disciplina della trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non presenterebbe profili ermeneutici direttamente riferibili alla disciplina di cui al citato comma 424, ha concluso per il non luogo a deliberare sul quesito deferito dalla scrivente Sezione di controllo con la deliberazione n. 135/2015/QMIG (in aderenza all’orientamento già espresso nella precedente deliberazione n. 19/QMIG del 4 giugno 2015 in ordine ai dubbi interpretativi sollevati dalle Sezioni regionali di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 26/2015/QMIG, e per la Lombardia, deliberazioni n. 85/2015/QMIG e n. 87/2015/QMIG, con riguardo alla possibilità, per gli enti locali, in costanza della speciale disciplina limitativa alle assunzioni posta dalla legge di stabilità per il 2015, di effettuare assunzioni a tempo determinato o conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000).

La Sezione delle Autonomie, nell’indicata pronuncia nomofilattica, afferma che “l’esame delle questioni è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse al tenore dell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014; altri istituti concernenti altre facoltà assunzionali degli enti interessati, anche se indirettamente rilevanti nell’ambito del lavoro esegetico, restano fuori dal perimetro della questione di massima. La ragione di questa delimitazione dell’ambito esegetico risiede nel fatto che il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli  alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424 della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi”.

La scrivente Sezione regionale di controllo, in conclusione, preso atto del “non luogo a deliberare” sulla questione di massima deferita con la deliberazione n. 135/2015/QMIG, presente nel dispositivo della deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, ritiene, sulla base delle motivazioni sopra esposte, che, in attesa che si concludano le procedure previste dal comma 424 della legge di stabilità per il 2015, gli enti locali non possano procedere alla trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno in quanto fattispecie equiparata, dalla pregressa esaminata normativa, alla disciplina prescritta per le assunzioni a tempo indeterminato.

Link al testo del documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3610-17/09/2015-SRCLOM

LE ASSUNZIONI CON I PROVENTI DELLE SANZIONI NON RILEVANO AI FINI DEI LIMITI DI SPESA DEL PERSONALE – DELIBERA CORTE DEI CONTI EMILIA ROMAGNA N. 130/2015

autovelox assunzioni limiti di spesa

Merito

          2.1 Preliminarmente, occorre richiamare il quadro normativo rilevante ai fini del parere.

L’art. 208, (“Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie”), comma 4, d. lgs. n. 285/1992, stabilisce che una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, per le violazioni previste dal codice della strada accertate da operatori degli enti territoriali, sia necessariamente destinata ad alcune finalità, specificamente individuate, connesse al miglioramento della sicurezza stradale. Il successivo comma 5-bis, tra le possibili destinazioni della quota vincolata, ha incluso le “assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato”.

L’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, a seguito della già citata integrazione operata dal d.l. n. 90/2014, prevede che “A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato […] possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […] I limiti […] non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali[1] e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all’art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l’anno 2014, il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale, nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.

Per completezza, occorre ricordare che l’art. 5, comma 3, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 (“Disposizioni urgenti in materia di enti locali”) aveva stabilito che “Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo[2], è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale”. La legge, 6 agosto 2015, n. 125, tuttavia, nel convertire il decreto legge, ha modificato detta disposizione (ora prevista al comma 6 dell’art. 5), aggiungendo il seguente periodo: “Sono fatte salve le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, anche se anteriormente all’entrata in vigore della relativa legge di conversione, per o svolgimento di funzioni di polizia locale, esclusivamente per esigenze di carattere strettamente stagionale e comunque per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, non prorogabili”.

          2.2 Ricostruito il quadro normativo, occorre ricordare le pronunce di questa magistratura contabile maggiormente significative.

Sulla medesima questione oggetto del presente parere si sono già pronunciate la Sezione regionale di controllo per la Toscana e quella per la Lombardia.

La Sezione regionale di controllo per la Toscana, con deliberazione n. 10/2012/PAR del 31 gennaio 2012, ha ritenuto che la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, di cui all’art. 208, comma 5-bis, non rientri nel calcolo del limite alle spese di personale posto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010. Ratio dell’esclusione di questa e di simili analoghe voci dall’aggregato “spese di personale”, ai fini dell’applicazione delle norme che pongono limiti operando un confronto tra le spese sostenute in anni diversi, è da rinvenire nel carattere non ordinario delle poste in questione e nel conseguente intento di eliminare le turbative all’andamento della serie storica.

Nell’affrontare la medesima questione, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 21/2012/PAR del 24 gennaio 2012, ha invece espresso un diverso avviso, ritenendo che gli enti locali debbano “uniformarsi al principio di contenimento della spesa per il lavoro flessibile e, nell’ambito della propria autonomia e delle esigenze funzionali […] programmare il piano delle assunzioni con le forme di lavoro “flessibile” nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta allo stesso titolo per l’anno 2009, anche con riferimento alle assunzioni stagionali disciplinate dall’art. 208 comma 5 bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n.285”. Tra gli argomenti a supporto di tale lettura, è utile ricordare quello secondo il quale l’art. 208, comma 5-bis “non disciplina in forma derogatoria, o speciale, i limiti assunzionali per particolari categorie di lavoratori dipendenti degli enti locali, bensì si limita ad individuare una fonte di finanziamento facoltativo per le assunzioni stagionali e flessibili destinate a servizi connessi con le funzioni di Polizia locale”.

Con deliberazione n. 34/2014/SRCPIE/PAR del 13 febbraio 2014, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha affrontato la diversa problematica relativa all’applicabilità del regime vincolistico posto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. n. 78/2010, ai proventi destinati, ai sensi dell’art. 208 del codice della strada, a finanziare il trattamento accessorio del personale.  La citata Sezione ha ritenuto che non possono escludersi dal tetto di spesa di cui all’art. 9, comma 2-bis, i proventi ex art. 208 del codice della strada destinati a finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente, sulla base di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché di progetti di finanziamento di servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187. La disposizione vincolistica citata, infatti, è “volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata”. Sono, altresì, richiamate le linee guida approvate dalla Sezione delle autonomie per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali, con delibera n. 18/2013, la quale ha espressamente incluso “fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006, le spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento della circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni al codice della strada (restando invece da sottrarre solo le spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazioni al Codice della strada)”.

Nelle ultime linee guida per gli organi di revisione degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie, con delibera n. 13/2015/SEZAUT/INPR (“Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria egli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), le “spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada” sono state ancora una volta incluse tra le componenti da sottrarre, nel calcolo della spesa di personale rilevante ai fini del rispetto della previsione di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006[3].

          2.3 E’ ora possibile rispondere alla richiesta di parere.

A parere di questa Sezione, la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, dev’essere esclusa dal calcolo del limite per il lavoro flessibile previsto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010.

In tal senso depone innanzitutto una ragione sistematica, poiché, secondo le citate linee guida pubblicate dalla Sezione delle autonomie, le spese per il lavoro flessibile finanziato con i proventi per violazioni al codice della strada non devono essere considerate nel calcolo della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006. Sulla base di tale indicazione, sarebbe contraddittorio conteggiare dette spese al fine della verifica del rispetto del limite previsto per il lavoro flessibile.

Come già evidenziato, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, inoltre, ha rilevato che le spese in questione hanno carattere non ordinario e, ove non escluse, darebbero luogo ad un turbamento nel rilievo della serie storica.

La soluzione individuata da questa Sezione è, altresì, rispettosa della finalità, perseguita dal codice della strada, di assicurare il potenziamento della sicurezza stradale, mediante il necessario impiego di una quota dei proventi conseguenti all’accertamento di violazioni al codice della strada; tale obiettivo, disciplinato con una norma speciale, può essere raggiunto utilizzando una serie di strumenti, tra i quali proprio le assunzioni stagionali a progetto. Queste ultime costituiscono uno strumento indispensabile per gli enti locali a spiccata vocazione turistica, consentendo la necessaria flessibilità nell’impiego di personale.

La previsione di cui all’art. 3, comma 9, lett. b), d.l. n. 90/2014, in forza della quale il costo del personale coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi non rileva ai fini del calcolo della spesa per il lavoro flessibile, richiamata dal Sindaco istante, non pare direttamente applicabile al caso in argomento; i proventi da violazioni al codice della strada, infatti, non sembrano costituire un finanziamento specifico. La questione è comunque irrilevante ai fini della resa del presente parere, in quanto la già esposta ragione sistematica appare dirimente.  L’art. 3, comma 9, lett. b), tuttavia, può contribuire a delineare il quadro complessivo, evidenziando la volontà del legislatore di limitare il ricorso al lavoro flessibile solo ove destinato ad avere un impatto sui bilanci degli enti pubblici. Le assunzioni stagionali a progetto di agenti di Polizia locale, invece, quando finanziate con i ricavi conseguenti ad accertate sanzioni al codice della strada, non determinano alcun aggravio di spesa per l’ente locale, il quale è comunque tenuto a destinare il 50 per cento dei proventi de quibus alle finalità individuate dal legislatore.

Il Comune dovrà comunque porre la massima attenzione nel rapportare le assunzioni stagionali oggetto del presente parere alle effettive entrate conseguenti a sanzioni per infrazioni al codice della strada, procedendo a stimarle secondo criteri prudenziali, in mancanza dei quali si determinerebbe un aggravio per il bilancio dell’ente.

[1] Gli enti locali sono stati inclusi tra i destinatari della norma, dall’art. 4, comma 102, lett. b), legge n. 183/2011 (“Legge di stabilità 2012”).

[2] Cioè del personale appartenente ai corpi e ai servizi di polizia provinciale.

[3] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”.

GLI ACQUISTI CHE NON AVVENGONO TRAMITE CONSIP VANNO MOTIVATI – CIRCOLARE DEL MINISTERO ECONOMIA E FINANZE DEL 25/8/2015

mercato elettronico
Ciò posto, il ricorso da parte delle Amministrazioni statali agli strumenti del Programma può essere schematizzato come segue:
1) ai sensi del citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è configurabile un obbligo generalizzato, in capo alle Amministrazioni dello Stato, di approvvigionarsi facendo ricorso alle convenzioni della Consip, per qualunque categoria merceologica, ove tali convenzioni siano disponibili;
2) ai fini dell’approvvigionamento delle categorie merceologiche di cui al citato articolo 1, comma 7, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile), tutte le Amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione elaborato dall’ISTAT sono, comunque, tenute ad approvvigionarsi attraverso gli strumenti indicati nella citata disposizione (vale a dire “le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali di riferimento ….ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati”); in sintesi, con la disposizione in esame, il legislatore ha esteso, limitatamente alle sette categorie merceologiche ivi indicate, l’ambito
soggettivo di applicazione dell’obbligo generalizzato di acquisto tramite convenzioni Consip già previsto dal sopra citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ricomprendendo tutte le Amministrazioni pubbliche (e non soltanto le Amministrazioni dello Stato, per le quali, quindi, viene riconfermato l’obbligo previsto dalla legge n. 296/2006), nonché le società inserite nel menzionato elenco ISTAT;
3) ai sensi del citato articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e del DM 12 febbraio 2009, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute a ricorrere alla Consip in qualità di stazione appaltante ai fini della conclusione dell’accordo quadro per i servizi di ristorazione collettiva e di trasferte di lavoro;
4) ai sensi del citato articolo 1, comma 158, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e del DM 23 maggio 2013, le Amministrazioni dello Stato procedono alle acquisizioni attraverso strumenti di acquisto informatici propri o messi a disposizione dal Ministero dell’economia e delle finanze per le categorie di beni e servizi informatici indicati nel DM citato;
5) con riferimento agli acquisti di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, aventi ad oggetto una qualunque categoria merceologica, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi facendo ricorso al Mercato elettronico della pubblica amministrazione, ai sensi del menzionato articolo 1, comma 450,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
6) in via di estremo subordine, qualora non sia disponibile alcuno degli strumenti di cui ai numeri precedenti, le Amministrazioni dello Stato hanno la facoltà di avvalersi degli Accordi quadro conclusi dalla Consip di cui all’articolo 2, comma 225, legge 23 dicembre 2009, n. 191, o di un Sistema dinamico di acquisizione, oppure di provvedere all’approvvigionamento espletando autonome procedure di evidenza pubblica.
3. Normativa di chiusura
Appare necessario evidenziare che le disposizioni dell’ultimo periodo del citato articolo 1, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (“La disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”) e del terzo periodo del comma 7 del medesimo articolo (“È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali”), costituiscono delle eccezioni alla regola generale secondo cui le Amministrazioni dello Stato devono, comunque, approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione dalla Consip.
Pertanto, le Amministrazioni destinatarie della presente nota sono tenute, nei casi in cui – ai sensi delle eccezioni richiamate nel periodo precedente – stipulino contratti senza utilizzare gli strumenti di acquisto centralizzati previsti dalla vigente normativa, a fornire ai competenti Uffici di controllo di regolarità amministrativa e contabile adeguata indicazione dei concreti motivi per i quali si è proceduto in deroga agli obblighi sopra richiamati.
In particolare, ai fini della prova dell’osservanza dei benchmark di qualità e prezzo messi a disposizione da Consip, occorrerà operare un raffronto tra fattori di comparazione omogenei (es. tra prezzi della convenzione Consip di durata settennale e prezzi relativi al contratto stipulato al di fuori degli strumenti di acquisto centralizzati di pari durata settennale), tenendo in particolare attenzione, per la verifica dell’omogeneità degli strumenti, le prestazioni contrattuali principali e le
caratteristiche essenziali dell’oggetto delle stesse.
Inoltre, occorre tenere presente che, nei casi in cui non è presente una convenzione stipulata da Consip, il recente disposto dell’articolo 9, comma 7, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, prevede che “nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e anche al fine di potenziare le attività delle centrali di committenza, la predetta Autorità, a partire dal 1° ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul
proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione
stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli”.
In sintesi, la previsione da ultimo citata reca una disposizione di chiusura del sistema, prevedendo che, nei casi in cui non sia presente una convenzione stipulata da Consip, i prezzi di riferimento pubblicati dall’(ex) AVCP (oggi ANAC) sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa.
4. Considerazioni conclusive
La normativa sopra riportata impone alle Amministrazioni dello Stato il ricorso agli strumenti del Programma, dal che discende l’obbligo per le strutture in indirizzo di approvvigionarsi facendo ricorso ai meccanismi di acquisto di cui alle disposizioni suddette.
Inoltre, la normativa in parola comporta l’obbligo, in capo agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, di verificare, nell’esercizio del controllo di regolarità amministrativa e contabile, che i contratti di acquisto di beni e servizi stipulati dai Ministeri siano stati conclusi ricorrendo agli strumenti di approvvigionamento previsti dalle sopra richiamate disposizioni.
D’altra parte, da un punto di vista generale, l’osservanza degli obblighi imposti dalle disposizioni sopra riportate e, quindi, una puntuale attuazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti delle Pubbliche Amministrazioni risultano necessarie per il perseguimento dell’obiettivo della riduzione della spesa pubblica.
Pertanto, si invitano tutte le strutture in indirizzo a voler dare attuazione alla normativa di riferimento nel senso sopra esposto e, con particolare riferimento agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, a voler vigilare, nell’esercizio delle proprie competenze, con la consueta attenzione e sollecitudine, sull’osservanza delle prescrizioni sopra richiamate.

Link al documento: http://www.dag.mef.gov.it/razionalizzazione_acquisti/documenti/circolare_obblighi_acquisto.pdf

NEI CONCORSI ANCHE GLI INCARICHI DI COLLABORAZIONE SONO VALUTABILI – SENTENZA TAR LAZIO N. 11339/2015

contratti collaborazione nei concorsi

N. 05402/2014 REG.RIC.

Il ricorrente, prof. Alessandro Nuvolari, ha partecipato alla procedura di abilitazione scientifica nazionale (ASN) per la seconda fascia di professore universitario indetta con Decreto Direttoriale del MIUR n. 222 del 20 luglio 2012, in relazione al settore concorsuale 13/C1 (“Storia economica”).

L’esito della procedura è stato sfavorevole in quanto la Commissione, nel giudizio collegiale finale, con determinazione assunta a maggioranza dei tre quinti dei propri componenti, mostra di avere ritenuto decisiva la circostanza che delle n. 18 pubblicazioni complessivamente presentate dal candidato, n. 14 sarebbero “non valutabili” in quanto scritte in collaborazione con altri autori e, secondo il criterio predeterminato dalla Commissione (cfr. verbale n. 2 del 9.3.2013), non sarebbe possibile stabilire con certezza l’apporto individuale del candidato.

Delle quattro pubblicazioni ritenute valutabili, due (le nn. 14 e 17) sono state classificate come di livello eccellente e due (le nn. 6 e 8) di livello “accettabile”.

La collocazione editoriale delle riviste in cui risultano pubblicati gli articoli sottoposti al vaglio della Commissione è stata considerata, nella maggior parte dei casi (nove su quattordici), ottima, trattandosi di riviste inserite dall’ANVUR tra quelle di classe A per il settore 13/C1.

Il “curriculum” del prof. Nuvolari presenta, inoltre, diversi elementi rilevanti di qualificazione scientifica secondo le previsioni di cui all’art. 4 D.M. 76 del 2012 (responsabilità scientifica di n. 5 progetti di ricerca; attribuzione di n. 3 incarichi di insegnamento o ricerca presso istituti di ricerca di alta qualificazione; partecipazione a comitati editoriali di riviste di settore; un premio per l’attività scientifica).

Al momento della presentazione della domanda di partecipazione egli superava due mediane delle tre previste e disciplinate dall’art. 6 e dall’Allegato B al D.M. n. 76 del 2012.

Avverso gli atti indicati in epigrafe il medesimo ha quindi proposto ricorso deducendo i seguenti motivi:

I) Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche: difetto istruttorio, contraddittorietà ed illogicità manifeste; violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e dei criteri predeterminati nel verbale n. 1; violazione dell’art. 3 della Legge n. 241 del 1990; contraddittorietà della motivazione:

– il ricorrente contesta in particolare che nel sistema seguito a livello internazionale dagli editori delle riviste scientifiche in materia non si usa in genere delimitare esattamente le parti elaborate dall’uno ovvero dall’altro co-autore ed il lavoro in collaborazione è in genere considerato come la sintesi di un lavoro di ricerca comune (vedi Relazione prodotta sub A e doc. 11 della produzione documentale del 28.5.2014).

– appare contraddittorio censurare la mancata determinazione del contributo individuale, elemento critico che finisce per rivolgersi all’impostazione editoriale delle riviste (in cui sono stati pubblicati i lavori scientifici esibiti dal candidato) le quali non adottano sistematicamente alcun criterio di “delimitazione” dell’apporto individuale e che, ciò nonostante, sono classificate dalla stessa ANVUR come riviste di prestigio nel settore (“classe A”) ;

– il “prestigio delle riviste e/o delle case editrici (con riferimento alle riviste di fascia A e B)” è tra i criteri valutativi espressamente assunti dalla Commissione nel suo verbale n. 1 (criterio n. 8);

– nessun criterio è stato esplicitato preventivamente dalla Commissione allo scopo di definire la modalità con cui “misurare” l’apporto individuale del singolo co-autore nei lavori scientifici in collaborazione, né nella motivazione dei giudizi (collegiale ed individuali) vengono indicate le ragioni che hanno avrebbero indotto la Commissione a ritenere non riconoscibile l’apporto del ricorrente e le opere, di conseguenza, non valutabili;

– contraddittoriamente due commissari (professori Furiò e Giannetti) su tre hanno ritenuto riconoscibile il contributo individuale del prof. Nuvolari nelle 14 pubblicazioni in contestazione;

II) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 D.D. MIUR n. 222 del 20.7.2012; eccesso di potere in tutte le sue forme: il motivo viene proposto per il caso in cui la non valutabilità delle 14 pubblicazioni si ritenga basata sul criterio maggiormente restrittivo di cui al verbale n. 2 del 9.3.2013 (doc. 6 ric.) nella parte in cui prescrive che, con riferimento al punto 10 del verbale precedente, “si intende che i lavori in collaborazione saranno presi in considerazione solo nel caso sia possibile stabilire con certezza l’apporto individuale del candidato”.

Secondo il ricorrente, il criterio maggiormente restrittivo (ed innovativo rispetto a quanto deliberato dalla Commissione nella propria prima riunione) è stato tardivamente adottato, in un momento in cui doveva ormai considerarsi esaurito ogni potere dell’Organo valutativo di determinazione dei criteri, com’è nella logica sottesa all’art. 2, comma 8, D.D. MIUR n. 222 del 2012 (bando) che consente ai candidati di ritirare la domanda di partecipazione, entro gg. 15 dalla pubblicazione sul sito (dell’Università sede della procedura) delle determinazioni della Commissione relative ai criteri adottati. Trattasi di disposizione “di garanzia” a favore del singolo candidato, che conoscendo specificamente i criteri di valutazione che saranno applicati dalla Commissione nominata, può decidere di ritirarsi onde evitare un (probabile) giudizio negativo e la preclusione della sua partecipazione alle procedure di abilitazione, che saranno indette nel biennio successivo.

Il Ministero dell’Università e della Ricerca e l’Anvur si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. 4171 del 10.9.2014 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare del ricorrente, apprezzando favorevolmente il “fumus” del ricorso, e fissato l’udienza di trattazione del merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, del D.lgs. 104/2010.

Alla pubblica udienza del 17 giugno 2015 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Ritiene il Collegio che siano fondati tanto il primo quanto il secondo motivo di ricorso.

Sotto il primo profilo, la palese contraddizione tra quanto ritenuto dai due commissari, che hanno ritenuto riconoscibile l’apporto individuale del candidato e quanto riscontrato dagli altri tre che hanno ritenuto, viceversa, ben 14 opere “non valutabili” (in ragione della ritenuta non riconoscibilità, in esse, dell’apporto del prof. Nuvolari), appare insanabile.

La verificabilità dell’apporto individuale dell’autore (elemento di valutazione contemplato dall’art. 4, comma 2, lett. b), D.M. n. 76 del 2012) non attiene tanto al momento di valutazione del “merito scientifico” (in linea di massima sottratta, com’è noto, al vaglio giurisdizionale) quanto piuttosto al “fatto” della obbiettiva riferibilità dell’opera a colui che se ne dichiara autore.

L’aperta contraddizione tra quanto ritenuto al riguardo dai commissari Furiò e Giannetti (che hanno ritenuto significativo e, quindi, “riconoscibile” l’apporto individuale del candidato in tutte le pubblicazioni proposte) e quanto verificato dagli altri commissari in termini opposti, finisce per essere sintomatica di travisamento dei fatti ovvero, più esattamente, di un incompleto ed incerto accertamento della circostanza (essenziale) delle oggettiva riferibilità delle pubblicazioni all’odierno ricorrente.Si deve pertanto ritenere che il giudizio sia viziato da difetto di istruttoria e connotato da perplessità nella motivazione: quanto appena evidenziato induce infatti a ritenere che la Commissione non abbia raggiunto una adeguato grado di sintesi e, comunque, non abbia adeguatamente esaminato le n. 14 pubblicazioni “contestate” e non abbia quindi motivato in modo coerente il giudizio finale di non idoneità.

Invero, tanto il giudizio finale collegiale quanto il criterio maggiormente selettivo fissato dalla Commissione nel verbale n. 2 del 9.3.2013 (oggetto di gravame) – in cui come visto si decideva che “si intende che i lavori in collaborazione saranno presi in considerazione solo nel caso sia possibile stabilire con certezza l’apporto individuale del candidato” – appaiono porsi in evidente contrasto rispetto ai dettami ed alla prassi seguiti dalla comunità scientifica di riferimento ed all’impostazione editoriale, seguita a livello internazionale dalle primarie riviste scientifiche del settore (in cui sono inseriti molti degli scritti del ricorrente).

E’ risultato infatti che, per entrambe, non è determinante e non si provvede in genere a delimitare con esattezza le porzioni (paragrafi, capitoli ecc.) dell’elaborato riferibili esclusivamente ad uno dei coautori, senza contare che può spesso accadere che l’operazione sia semplicemente impossibile potendo l’elaborato nella sua interezza costituire lo sforzo comune e “inscindibile” dei due o più coautori.

Appare così contraddittoria ed irragionevole l’adozione di un criterio così selettivo e penalizzante quale quello sopra descritto che, in modo tranciante, conduce ad un giudizio di irrilevanza rispetto ad elaborati di elevato, se non eccellente, valore scientifico per la sola circostanza della non chiara delimitazione dell’apporto individuale del singolo coautore, la quale tuttavia non è pretesa né dalle riviste di settore che lo stesso sistema ANVUR classifica di classe A né, più in generale dai principi seguiti dalla comunità scientifica di riferimento.

Il criterio adottato appare altresì generico in quanto non specifica le modalità operative che dovrebbero condurre i commissari a qualificare come più o meno rilevante l’apporto individuale del singolo studioso, nei lavori in collaborazione.

Si deve altresì ritenere che nella specie il criterio “de quo” ed il giudizio che di esso è espressione appaiono ancor più irragionevoli e penalizzanti con riferimento alla specifica posizione curriculare dell’odierno ricorrente da cui emerge:

– che le 14 opere in collaborazione (v. pag. 5 – 7 ric.) sono state scritte per lo più a due ovvero al massimo a tre mani (e, pertanto, non da un numero assai elevato di autori, come spesso accade nell’ambito dei settori scientifici bibliometrici, di cui all’Allegato A al D.M. n. 76 del 2012), sicché l’apporto del prof. Nuvolari non si manifesta come secondario ma è da considerare tendenzialmente come paritetico ed equivalente a quello dell’altro coautore, anche in ragione della indifferenziata considerazione (anche sul piano grafico) che ricevono i nominativi degli autori nei 14 articoli contestati;

– l’elevata collocazione editoriale degli articoli pubblicati in riviste prestigiose; il rilievo degli altri titoli, diversi dalle pubblicazioni, esibiti dal ricorrente e anch’essi rilevanti ex art. 4, comma 4, D.M. n. 76 del 2012; il brillante superamento di due mediane su tre degli indicatori di produttività scientifica di cui all’Allegato B al D.M. n. 76 del 2012.

Così ricostruiti e valutati gli elementi rilevanti della fattispecie, il Collegio ritiene pertanto di aderire pienamente al principio già affermato dal Consiglio di Stato, Sez. VI, nella pronuncia n. 6298 del 10.12.2012, secondo cui “sono le caratteristiche del settore disciplinare e la volontà degli stessi coautori, implicita nella mancata specifica attribuzione di apporti più chiaramente distinguibili, a far ritenere assolutamente equivalente il loro apporto (come evenienza normale) e quindi, giustificato e razionale il criterio di attribuzione paritaria ai coautori dei lavori collettivi” (cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, 8.10.2013, n. 4943; id. 10.12.2012, n. 6298; id. 28.3.2003, n. 1615).

Alla luce di detto principio e di tutto quanto precede appare irragionevole (ed ingiusta) la conclusione opposta a cui è pervenuta la Commissione giudicatrice che ha ritenuto le opere in collaborazione come non valutabili, quindi “non rilevanti”, in virtù della mancanza di una materiale delimitazione dell’apporto individuale del ricorrente, la quale non può esser pretesa per le ragioni sopra ampiamente esposte e non può comportare, di per sé, l’esclusione dello scritto scientifico dal novero delle pubblicazioni valutabili.

Il ricorso merita pertanto di essere accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati in epigrafe.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.Lgs. n. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.

Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

Link al documento: https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy