NON RISPETTO DEL PATTO DI STABILITA’, VIETATE ANCHE LE CONVENZIONI – DELIBERA CORTE DEI CONTI PUGLIA N. 203/2015

non rispetto patto divieto convenzioniFATTO

Il Sindaco del Comune di Cisternino chiede alla Sezione un parere in merito all’interpretazione dell’art 31 comma 26 lett. d) della legge 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) inerente al divieto di assunzione di personale in conseguenza della violazione del patto di stabilità.

In particolare, il Sindaco espone che:

  • l’Ente ha previsto l’assunzione con contratto a tempo determinato (part time a 12 ore settimanali) di un addetto stampa da destinare all’ufficio di staff ex art 90 Tuel: inizialmente, per la durata di sei mesi (1 luglio-31 dicembre 2012, con la programmazione del fabbisogno del personale per il triennio 2012-2014), successivamente, per la durata di due anni (1 gennaio 2013-31 dicembre 2014 con la programmazione per il triennio 2013-2015, confermata per il triennio 2014-2016), infine, per il periodo 1 gennaio 2015- maggio 2016 (fine mandato amministrativo, deliberazione G.C. n. 240 del 30.12.2014 ad integrazione del programma occupazionale 2014-2016);
  • a seguito delle dimissioni del primo addetto stampa, il Responsabile del servizio finanziario, previo avviso pubblico, ha stipulato, in data 29 agosto 2014, un contratto individuale di lavoro fino al 31 dicembre 2014;
  • successivamente, sulla base della citata deliberazione G.C. n. 240/2014, il Responsabile del servizio, dapprima, ha prorogato l’assunzione dello stesso addetto stampa a far data dal 1 gennaio 2015 e fino alla scadenza del mandato del Sindaco (determina n. 1750 del 31 dicembre 2014) e, successivamente, ha sottoscritto la proroga, considerandola quale appendice che integra il contratto sottoscritto il 29 agosto 2014;
  • il Comune ha rispettato ininterrottamente il patto di stabilità per gli anni 2010-2013 e tale risultava anche per l’anno 2014 quando il Responsabile del servizio finanziario ha certificato al M.E.F., in data 26 marzo 2015, il raggiungimento degli obiettivi per l’anno 2014. A seguito dei rilievi mossi da alcuni consiglieri dell’opposizione e della conseguente verifica effettuata dal Revisore dei conti e dal Responsabile del servizio finanziario, è stato comunicato al M.E.F., in data 28.05.2015, il mancato rispetto del patto per l’anno 2014 nella misura di € 298.460,07;

Premesso quanto sopra, il Sindaco chiede se, al fine dell’applicazione del divieto di assunzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) legge 183/2011, occorra dare la rilevanza al momento dell’adozione oppure a quello dell’efficacia dell’atto. Più precisamente, se si ha riguardo al momento dell’adozione e del perfezionamento, gli atti di proroga dell’addetto stampa e di stipula dell’appendice integrativa, essendo stati assunti nell’anno 2014 (31 dicembre 2014), devono ritenersi efficaci nel corso del 2015, anno in cui è intervenuta l’applicazione della sanzione del divieto di assunzione del personale; viceversa, se si attribuisce rilievo al momento dell’efficacia (1 gennaio 2015), gli atti predetti rientrerebbero nell’ambito del divieto per violazione del patto.

Considerato in

DIRITTO

 

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.

In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Cisternino, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto.

Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.

Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.

Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.

Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.

Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.

Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Cisternino rientra nel perimetro della contabilità pubblica, come sopra delineato, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia il patto di stabilità interno e, quindi, involgenti profili di coordinamento della finanza pubblica e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi complessivi di stabilità (cfr. Sezioni Riunite deliberazione n. 16/CONTR/2011 del 11marzo 2011, Corte Cost. sent. n. 130 del 7 luglio 2015).

Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.

Passando al merito della richiesta, l’Ente formula un quesito sull’individuazione del momento rilevante ai fini dell’applicazione della sanzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) l. 183/2011, chiedendo se debba aversi riguardo al momento dell’adozione dell’atto o a quello dell’efficacia del medesimo. La questione, all’evidenza, assume rilevanza in tutti i casi in cui il regolamento contrattuale preveda un termine iniziale di efficacia non solo posteriore alla sottoscrizione, ma ricadente nell’esercizio annuale successivo a quello della sottoscrizione medesima (esercizio in cui, come nel caso di specie, si è verificata la violazione del patto di stabilità): di qui l’esigenza di chiarire se occorra dare rilievo al momento della conclusione o a quello dell’efficacia del negozio.

Come noto, il divieto di assunzione previsto dall’art 31, comma 26, lett. d) legge di stabilità 2012, rientra tra le sanzioni conseguenti alla mancata osservanza del patto (con riferimento alla sanzione di cui alla lett. a, si ricordano le modifiche introdotte, per i comuni che non hanno rispettato il patto nel 2014, dall’art. 1 comma 7 d.l. 78/2015 conv. dalla l. 125/2015) che hanno lo scopo di richiamare l’Ente ad un comportamento di maggior rigore nella gestione dei fondi pubblici, anche mediante una serie di penalizzazioni finanziarie e gestionali (cfr. Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 109/PAR/2015 e n. 151/PAR/2015)

In particolare, questa Sezione ha già sottolineato come le sanzioni o “limitazioni amministrative” a carico degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità interno trovano fondamento e giustificazione nella circostanza che la mancata osservanza dei vincoli costituisce grave irregolarità nella gestione finanziaria ed amministrativa, alla quale è necessario porre rimedio adottando le necessarie misure correttive. In altri termini, il legislatore, introducendo “sanzioni” o “limitazioni amministrative”, ha inteso delineare alcuni meccanismi omogenei ed applicabili in modo indifferenziato a tutti gli enti che sono incorsi nella grave irregolarità finanziaria del mancato rispetto del patto di stabilità interno.

Dette “sanzioni” o “limitazioni amministrative” operano sull’ordinaria attività amministrativa, limitando la potestà degli organi di governo e direzione dell’ente, sia inibendo lo svolgimento di specifiche attività, come il ricorso all’indebitamento ed all’assunzione di personale, sia riducendo il margine di discrezionalità, attraverso, ad es., la limitazione della spesa corrente entro specifici parametri (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 55/PRSP/2015; nello stesso senso, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 32/2015/PRSP e deliberazione 249/2015/PAR).

Le sanzioni in questione, pertanto, si connotano per una duplice valenza: da un lato, afflittiva per l’ente inadempiente e, dall’altro lato, correttiva, in quanto precipuamente finalizzate al rientro entro l’obiettivo programmatico (Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012/PAR, nello stesso senso, Sezioni Riunite, deliberazione n. 53/CONTR/2010 in tema di divieto di mobilità in entrata per gli enti inadempienti al patto di stabilità interno).

Quanto al divieto di assunzione di cui al comma 26 lett. d) del citato art. 31, lo stesso deve essere interpretato, per costante giurisprudenza di questa Corte, nell’accezione più lata, avendo riguardo non tanto alla natura formale dell’atto, quanto alla sostanza del medesimo e deve, di conseguenza, essere inteso come riferito a tutte quelle  fattispecie che realizzano l’obiettivo di incrementare le prestazioni lavorative in favore del comune a cui corrisponde un parallelo incremento di spesa che rende più difficoltoso il rientro negli obiettivi di finanza pubblica (Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 171/PAR/2013, n. 163/PAR/2013, n. 135/PAR/2014 e n. 144/PAR/2014, Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 293/PAR/2012). Di qui l’estensione del divieto non solo all’assunzione di personale in mobilità in entrata (Sezioni Riunite in sede di controllo deliberazione n. 53/CONTR/2010), ma anche all’utilizzo di personale in comando (Sezione Puglia n. 171/2013), nonché al ricorso a convenzioni ex art 14 CCNL 22/01/2004 e per la gestione associata di servizi e funzioni (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 163/2013, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012).

Al divieto in esame, pertanto, deve essere attribuita una portata generale ed onnicomprensiva, tale da ricomprendere ogni fattispecie che consista in un’ulteriore prestazione lavorativa instaurata a vantaggio dell’Ente (cfr., da ultimo, Sezione regionale controllo Campania, deliberazione n. 153 /PAR/2015).

L’opzione interpretativa sopra indicata è stata seguita anche con riferimento all’analogo divieto posto dall’art. 41, comma 2, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014 n. 89, per gli enti che presentano tempi medi di pagamento delle proprie obbligazioni pecuniarie non in linea con l’indicatore legale di riferimento. Stante l’identità di ratio e di tenore letterale, la giurisprudenza delle Sezioni di controllo ha ripercorso la parabola argomentativa sopra richiamata, statuendo che il divieto “precluda non solo l’instaurazione ex novo dei rapporti di lavoro in senso proprio, ai quali fa riferimento il dato testuale della norma, ma più in generale la possibilità di acquisire, con il ricorso a strumenti ed istituti alternativi, quali quello del comando, risorse lavorative con aggravio di spesa a carico del bilancio da parte degli enti” (Sezione controllo Lazio, deliberazioni n. 127/2015/PAR e n. 158/2015/PAR). Accedendo ad una lettura sostanzialistica del divieto in esame, infatti, occorre ricomprendere nello stesso “ogni fattispecie che comporti l’espletamento di prestazioni lavorative a vantaggio dell’ente cui corrisponde, sul piano sinallagmatico, l’assunzione di oneri finanziari da parte dell’Ente beneficiario” (Sezione controllo Lazio deliberazione n. 158/2015/PAR, con riferimento al rinnovo di comando scaduto per l’intera durata di operatività del divieto e di prosecuzione di un comando pendente all’inizio dell’anno di operatività del divieto stesso ed instaurato nell’anno in cui si registrano tempi medi nei pagamenti superiori al limite previsto dalla norma).

Il quadro sopra delineato conduce univocamente verso una soluzione sostanzialistica del quesito formulato (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 109/PAR/2015, ove si osserva, coerentemente, che “l’ente che ha violato il Patto di stabilità non può porre in essere operazioni elusive mediante particolari fattispecie contrattuali”) che si incentri, piuttosto che sul momento della formale adozione dell’atto, su quello della determinazione degli effetti giuridici e-soprattutto- economici,  ossia sul momento in cui si realizza concretamente quell’incremento di spesa che rende più difficoltosa la riconvergenza verso l’obiettivo.

Sotto altro profilo, si osserva che se l’Ente, nel corso dell’esercizio in cui vi sia chiara evidenza che, alla fine dell’esercizio medesimo, il patto non sarà rispettato, è tenuto ad assumere un  comportamento prudente e prudenziale, provvedendo all’autoapplicazione delle sanzioni in modo da non aggravare la propria situazione finanziaria e favorire il rientro dall’obiettivo (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazioni n.133/PRSP/2015 e 151/PAR/2015 e circolare della Ragioneria generale dello Stato del 18 febbraio 2014 n. 6 lett 1.4), a maggior ragione sarà tenuto, avuto riguardo alla sostanza delle fattispecie, ad astenersi dal porre in essere quegli atti che sono destinati a dispiegare i propri effetti nell’anno successivo a quello dell’inadempienza.

Ciò a prescindere anche dalla considerazione che, tenuto conto di tutte le circostanze fattuali, la scissione tra adozione ed efficacia dell’atto (soprattutto laddove i due momenti siano connotati da una scansione cronologica molto ravvicinata, a cavallo di due esercizi) rischia di tradursi in una fattispecie elusiva del patto di stabilità, con tutte le conseguenze previste dalla legge in tema di invalidità dell’atto ed applicazione delle sanzioni (art 31 commi 30 e 31 legge 183/2011).

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3805-08/10/2015-SRCPUG

DIVIETO ASSUNZIONI A QUALSIASI TITOLO PER IL NON RISPETTO TEMPI MEDI PAGAMENTO – DELIBERA CORTE DEI CONTI LAZIO N. 158/2015

Molo al tramonto nell'isola White Sands Island alle Maldive.

Molo al tramonto nell’isola White Sands Island alle Maldive.

Parere sulla richiesta presentata dal Comune di Montopoli di Sabina, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della legge 8 giugno 2003, n. 131, in merito ai seguenti quesiti: 1)se nel calcolo dell’indicatore dei tempi medi di pagamento ex art. 33 del D.Lgs. 14/03/2013, n. 33, debbono essere ricomprese tutte le fatture comunque pagate nel corso dell’anno 2014 a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo; 2)se nel calcolo dell’indicatore di cui sopra debbano essere ricompresi anche i pagamenti effettuati in elazione all’erogazione – avvenuta nel 2014 – della seconda tranche del contributo di cui al D.L. n. 35/2013; 3) se il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale in caso di registrazione di un indice dei tempi medi di pagamento superiore a quanto stabilito dalla legge precluda anche l’utilizzo dei seguenti istituti: a) Utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) Utilizzo di personale mediante il comando; c) Utilizzo di personale di altro ente locale sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni — Enti locali. 4) Se il divieto di assunzione sia da riferirsi esclusivamente all’utilizzo dei tali istituti “ex novo” ovvero debba ritenersi vietata anche la continuazione e/o il rinnovo di quelli già in essere; 5) se il divieto si estenda anche al comando reciproco. Sul quesito n. 1 la Sezione afferma il principio che, fatti salvi i pagamenti effettuati ai sensi dell’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, ai fini del calcolo dei tempi medi di pagamento dell’anno 2014 deve farsi riferimento a tutti i pagamenti avvenuti nel corso di detta annualità, sebbene relativi a richieste ricevute precedentemente, e quindi a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo. Sul quesito n. 2 la Sezione afferma il principio che, con disposizione derogatoria, dettata dall’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, il legislatore ha inteso escludere dal calcolo dei tempi medi di pagamento i pagamenti effettuati dagli enti locali ai quali sono stati erogati, e nei limiti delle erogazioni conseguite: 1) le anticipazioni di liquidità disciplinate dall’art. 1, comma 1 del D.L. 35/2013, come modificato dalla legge di conversione n. 64/2013; 2) le risorse previste dall’art. 32, comma 2, del D.L. 35 del 2013. Sui quesiti n. 3, 4 e 5 la Sezione, allineandosi all’indirizzo espresso da altre Sezioni del controllo (Sez. Lazio, del. n.127/2015/PAR; Sez. Campania, del. n.153/2015/PAR), afferma la portata generale ed omnicomprensiva del divieto di assunzione posto dall’art. 41, comma 2 del D.L. n. 66/2014, ritenendo preclusi, nell’anno di operatività del divieto: a) l’utilizzo di personale di altro ente locale ex art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) il rinnovo del comando scaduto di personale di altro ente; c) l’utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni – Enti locali; d) la prosecuzione del comando in corso qualora sia configurabile la finalità di eludere la portata imperativa della norma; e) il ricorso al comando reciproco allorquando tale operazione non si appalesi neutra dal punto di vista finanziario ma comporti per l’ente ricevente un incremento di spesa rispetto al valore delle prestazioni lavorative rese dal personale di sua appartenenza in favore di altro ente.

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3103-30/07/2015-SRCLAZ

IL RUOLO DI DIRETTORE GENERALE E’ DIVERSO DA QUELLO DI SEGRETARIO – SENTENZA CORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA D’APPELLO N. 490/2015

direttore generale e segretario comunale

FATTO

Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regine Abruzzo ha condannato il signor Nunzio FINAMORE, nella qualità di sindaco pro tempore del Comune di Pescasseroli (AQ), per il danno ingiusto cagionato all’ente locale e quantificato in euro 70.000,00 compresa rivalutazione monetaria, oltre ad interessi legali e spese di giudizio quantificate in euro 455,45.

Risulta dagli atti che, a seguito di denunzia di danno sottoscritta da privato cittadino e datata 16 dicembre 2010, veniva segnalata alla Procura regionale la circostanza che, con decreto sindacale n. 5502 del 4 settembre 2008, il FINAMORE aveva nominato Direttore generale la dott.ssa Antonella Marra, già Segretario del Comune dal 1 settembre 2008, che per tale ragione aveva percepito la relativa indennità, pari ad euro 24.000,00 annui lordi, dal settembre 2008 fino al luglio 2011.

La nomina era stata disposta in contrasto con l’art. 108 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che, pur prevedendo la figura di direttore generale per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, come è quello di Pescasseroli, presuppone comunque che l’atto di nomina espliciti i maggiori compiti attribuiti al Segretario che giustificano l’aggravio di spesa che l’Ente locale deve sostenere.

Non ravvisando tale presupposto, la Procura regionale procedeva a citare in giudizio il FINAMORE e la Sezione territoriale, con la sentenza n. 216 del 23 dicembre 2013, dopo aver respinto due istanze istruttorie avanzate dal convenuto, giudicandole ininfluenti ai fini del decidere, ha accolto integralmente la domanda attrice, disponendo peraltro la trasmissione di copia della sentenza e del fascicolo processuale alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona per quanto di eventuale interesse.

Il Collegio di primo grado ha evidenziato che il provvedimento di nomina del Direttore Generale sarebbe assolutamente generico e privo della indicazione dei motivi necessari alla nomina; ha affermato quindi la sussistenza dell’antigiuridicità della condotta del FINAMORE e dell’elemento soggettivo della colpa grave, in quanto sarebbe mancata una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico, così condannando l’odierno appellante al risarcimento della somma di euro 70.000,00 oltre interessi e spese di giudizio.

Avverso la sentenza ha interposto appello il FINAMORE, formulando i seguenti motivi di gravame:

– La Procura regionale è incorsa in un errore di fatto ritenendo che nel Comune di Pescasseroli e prima della sindacatura del FINAMORE non vi fosse mai stato alcun Direttore generale: il Sindaco altro non ha fatto che confermare una prassi politico-amministrativa precedente (come da documentazione allegata);

– Il provvedimento di nomina contestato non può essere definito “generico”, ma al più, sintetico, richiamando esso i presupposti di fatto e di diritto dell’atto di investitura: il FINAMORE ha preso a modello i provvedimenti di nomina dei precedenti Direttori generali. L’appellante reitera l’istanza istruttoria volta a dimostrare la presenza del Direttore generale, all’epoca dei fatti contestati, negli altri Comuni della Provincia di L’Aquila, anche se privi di una vita economica rilevante e di un fiorente turismo come invece accade di riscontrare per il Comune di Pescasseroli;

– Non sono condivisibili i passaggi argomentativi della sentenza appellata che fanno riferimento ad una presunta assenza di funzioni aggiuntive svolte dalla dott.ssa Marra rispetto a quelle ordinarie di Segretario comunale di Pescasseroli, dal momento che la dichiarata “sovrapposizione di funzioni” non esiste né in astratto né, tantomeno, in concreto, trattandosi di Comune caratterizzato da un territorio assai impegnativo, con intense presenze turistiche e numerose strutture alberghiere ricettive, e tutto ciò comporta complicati problemi di gestione da parte della macchina amministrativa e burocratica. Tra le problematiche, l’appellante illustra quelle relative alla procedura di infrazione del Servizio Idrico Integrato, degli impianti scioviari con fallimento della Società di gestione e la necessità di realizzare una nuova procedura di privatizzazione;

– l’interpretazione restrittiva del primo giudice si pone in contrasto con l’art. 108, comma 4, del T.U.E.L., nel testo vigente nel 2008 che in realtà consentiva la nomina di tale figura, imponendo – per contro – l’onere di una motivazione analitica preventiva riferita a fatti concreti che ancora non si sono verificati;

– nullità dell’atto di citazione perché vi è stata una mutatio libelli fra invito e citazione;

– nullità della citazione per carenza di un valido atto di denunzia: l’esposto a firma del dott. Zaccaria è, infatti, apocrifo, come da dichiarazione dell’interessato;

– si contesta la decisione del primo giudice che ha incomprensibilmente ritenuto di non dover esercitare il richiesto potere riduttivo e di non dover applicare la regola della compensatio lucri cum damno con i vantaggi derivati alla Comunità amministrata dalla nomina del Direttore generale.

In conclusione, l’appellante ha chiesto la riforma della sentenza impugnata e l’assoluzione da ogni addebito. Solo in via subordinata il FINAMORE ha chiesto un’equa riduzione delle somme oggetto di richiesta di condanna.

Con successiva nota del 12 febbraio 2015 il FINAMORE ha depositato documentazione atta a comprovare l’avvenuto conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale di Pescasseroli anche nelle precedenti consiliature.

Con conclusioni scritte depositate il 4.02.2015 il Procuratore Generale ha preso in esame i motivi di ricorso formulati dall’appellante dimostrandone l’infondatezza ed ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

Alla pubblica udienza del giorno 5 marzo 2015, udito il Consigliere relatore, l’Avv. Simone, per l’appellante, ha depositato copia della sentenza n. 434/2015del Tribunale di Sulmona, da cui deriva prova dell’intervento della dott.ssa Marra nella risoluzione della problematica degli impianti scioviari. Il Pubblico Ministero hanno richiamato le argomentazioni e le richieste conclusive di cui ai rispettivi scritti.

D I R I T T O

  1. L’appellante ha dedotto la nullità della citazione per carenza di un valido atto di denuncia, ai sensi dell’ar. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in L. n. 102/2009, atteso che l’esposto che ha dato origine all’attività istruttoria della Procura, sfociata nell’atto di citazione, si è poi rivelato apocrifo, e da ciò ha argomentato l’inesistenza della ”specifica e concreta notizia di danno” affinché le Procure regionali di questa Corte dei conti possano “iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale” .

Osserva il Collegio che la nullità eccepita da parte appellante non sembra essere stata dedotta nel giudizio di primo grado e, pertanto, costituendo nova in appello, la censura non può essere delibata in questa sede. In ogni caso, la stessa appare del tutto priva di pregio, dal momento che, secondo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentt. nn. 104 del 1989, 209 del 1994, 100 del 1995 e 337 del 2005) e di questo stesso Giudice contabile (cfr. Corte conti, Sez. riunite, sent. n. 12/QM/2011; Sez. I app., nn. 245 del 2012; 945/2014; 1052/2014), la specificità e la concretezza della notizia di danno richieste dall’art. 17 comma 30-ter, cit., difettano quando l’azione del PM contabile si fondi su mere ipotesi o astratte supposizioni, ovvero si diriga in modo del tutto generico ad un intero settore di attività amministrativa; è necessario, in altri termini, che nella notizia di danno – comunque acquisita – vi sia il riferimento a un possibile fatto dannoso, tale da richiedere indagini per l’accertamento degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. In tali termini, le Sezioni riunite, con sentenza n. 12/QM/2011, hanno ritenuto idoneo ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno” anche l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati e dunque sia in grado di indirizzare le indagini in maniera precisa e con riferimento ad un ambito identificato.

Nella specie, l’azione di responsabilità è stata esercitata sulla base di un esposto, sia pure apocrifo, facente specifico riferimento proprio alla vicenda in valutazione, la cui concretezza è ampiamente dimostrata dal giudizio effettuato, e già di per sé contenente quasi tutte le informazioni utili ad avviare legittimamente l’indagine (fatti, circostanze, ecc.).

Pertanto la censura è da respingere.

  1. Con un secondo motivo di appello il signor FINAMORE ha reiterato l’eccezione di nullità dell’atto di citazione per la mutatio libelli derivante dalla discordanza tra invito a dedurre ed atto introduttivo del giudizio.

La censura non merita accoglimento.

In proposito il Collegio rammenta che, in ordine al rapporto tra il contenuto dell’invito a dedurre e quello della successiva citazione, è stato ampiamente chiarito dalla giurisprudenza del giudice contabile come tale relazione non possa configurarsi in termini di immutabilità della domanda o di divieto di mutatio libelli, poiché l’invito costituisce atto pre-processuale che non determina l’instaurazione di un contraddittorio tra le parti, mentre l’oggetto del processo si determina solo con l’atto introduttivo costituito dalla citazione; pertanto, la circostanza che alcuni elementi contestati nell’invito a dedurre siano di tenore diverso da quelli oggetto dell’atto di citazione, non potrebbe valere a determinare la nullità di quest’ultimo.

L’invito a dedurre, in altri termini, non attiene all’esistenza o alla validità intrinseca della citazione – le cui cause di nullità sono tassative – ponendosi invece come presupposto processuale, i cui vizi possono inficiare la procedibilità del giudizio solo in ipotesi di omissioni tali da privare il convenuto dei necessari elementi per predisporre la propria difesa (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n. 644 del 2009; Sez. Toscana, 30.6.1998, n. 440; Sez. Friuli-Venezia Giulia, 21.12.2004, n. 973): circostanza che, a tutta evidenza, non ricorre nel caso all’esame, giacché l’ampia disamina dei fatti e del relativo quadro normativo, effettuata dal PM nell’atto di citazione, certamente rendono più che evidenti tanto il petitum quanto la stessa causa petendi, .(Lombardia, n. 644 del 2009), nei confronti dei quali peraltro il convenuto ha avuto modo di difendersi sia con deduzioni presentate in data 19 marzo 2013, sia in occasione dell’audizione personale, sia nella successiva memoria depositata in data 19 ottobre 2013 per il giudizio di primo grado.

 

  1. Venendo al merito, l’appellante ha censurato la sentenza nel capo che ha ritenuto l’indennità di cui ha beneficiato la dott.ssa Marra come emolumento erogato sine titulo a causa dell’insufficiente motivazione del decreto sindacale di conferimento dell’incarico di Direttore generale, in data 4 settembre 2008, al Segretario comunale reggente della stessa amministrazione comunale.

La doglianza appare fondata.

Sul punto il primo Giudice ha sostenuto che la motivazione del predetto decreto sindacale appare generica e priva della indicazione ex ante dei peculiari motivi e delle oggettive problematiche che rendevano necessaria la nomina del Direttore generale, sicché la procedura ivi prevista si caratterizza per l’assenza dei presupposti legittimanti la nomina, con specifico riguardo alle funzioni aggiuntive rispetto a quelle disimpegnabili dalla Marra nelle veste di Segretario comunale.

Al riguardo si osserva che, ai sensi dell’art. 108 del T.U.E.L., nella versione all’epoca in vigore, la nomina del Direttore generale, da parte del Sindaco con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o del Presidente della provincia avveniva, previa deliberazione della Giunta, <<al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi >> .

Diversamente, nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti – come nel caso di Pescasseroli – al Sindaco era consentito, in via alternativa:

  1. a) stipulare una convenzione tra Comuni le cui popolazioni nel complesso raggiungano i 15.000 abitanti e poi nominare un Direttore generale il quale<< dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati>> (art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000);
  2. b) conferire le funzioni di Direttore generale al Segretario comunale, se mancano le convenzioni previste dall’art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000 << e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato >> (art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000).

Il 4° comma dell’art. 108 suddetto prevedeva dunque che, ove non risultino stipulate convenzioni, ed in ogni altro caso in cui il Direttore Generale non sia stato nominato, le relative funzioni potessero essere devolute al segretario comunale o provinciale: possibilità contemplata per ogni tipo di ente e a prescindere dalla dimensione dello stesso, senza neppure necessità di preventiva deliberazione dell’esecutivo. Dunque il comma 4 ora citato ampliava le condizioni del conferimento della direzione generale per i casi in cui le dette funzioni vengano attribuite al segretario. La ratio della norma è chiara: in tali casi si realizza un risparmio di spesa, perché al segretario viene attribuita solo un’indennità aggiuntiva in luogo dei maggiori importi che invece dovrebbero essere erogati a un soggetto non già incardinato nell’ente.

In applicazione di quest’ultima disposizione, il Sindaco FINAMORE ha provveduto alla nomina del Segretario comunale a Direttore generale dell’ente esplicitando, in motivazione:

  1. a) le ragioni del conferimento dell’incarico, ravvisate nella esigenza “sia di garantire la funzionalità complessiva della struttura e della connessa attività amministrativa, sia per avere un referente di fiducia che assuma l’indirizzo complessivo del Comune, sia per continuare a favorire e consolidare il processo di cambiamento in atto nell’Ente in linea con rinnovato assetto normativo e funzionale voluto dalla riforma, contribuendo al raggiungimento di più elevati standards quali-quantitativi di efficienza e funzionalità”.
  2. b) il possesso, da parte della dott.ssa MARRA, dei “requisiti culturali e manageriali per lo svolgimento dell’incarico de quo, come risulta dal curriculum vitae et studiorum agli atti”.

Sotto questo profilo, la motivazione può essere considerata sintetica ma non insussistente, considerata la presenza, nella fattispecie, delle condizioni previste dal vigente art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 per il conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale (sostanzialmente riconducibili all’assenza di un Direttore generale convenzionato), oltre alla sussistenza dei requisiti soggettivi di idoneità alla predetta nomina, puntualmente richiamati nel contestato decreto sindacale.

Né la ricordata disposizione prevede degli obblighi motivazionali ulteriori, limitandosi, la stessa, a consentire l’esercizio di detta facoltà e, negli stessi termini, sono le disposizioni del Regolamento generale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Pescasseroli.

Appare poi utile ricordare che l’eventuale difetto di motivazione dell’atto non ridonda necessariamente in danno erariale, per la differenza concettuale tra illegittimità dell’atto e illiceità del comportamento, sotto il profilo amministrativo-contabile, tanto più in materia di atti discrezionali; vi è poi, nella specie, un deciso elemento di fiduciarietà dell’incarico, che viene rimarcato dal fatto che lo stesso non può comunque eccedere il mandato del sindaco o del presidente della provincia.

Non si ravvisa, pertanto, nella fattispecie all’esame, il difetto di motivazione rilevato dai giudici di prime cure.

  1. Ma, in disparte il profilo di illegittimità sub specie di difetto di motivazione evidenziato dai primi giudici – qui ritenuto insussistente – non si ritiene condivisibile neppure la tesi, sostenuta nella sentenza appellata, di sostanziale carenza dei presupposti per la nomina del Direttore generale, mancando nella specie l’attribuzione di compiti “straordinari ed aggiuntivi” rispetto a quelli disimpegnabili dalla Marra nella veste di segretario comunale, stante la “sostanziale sovrapponibilità delle funzioni” di direttore generale e di quelle di segretario.

A ben vedere, sono del tutto diverse e distinte le funzioni del Segretario comunale e quelle del Direttore generale: il Segretario consiglia, dà pareri, svolge attività di assistenza giuridico-amministrativa, partecipa con funzioni consultive e di assistenza alle sedute del Consiglio e della Giunta. e deve coordinare i problemi sotto il profilo giuridico.

Invece le funzioni che la norma dell’art. 108, co.1, del d.lgs. n. 267 del 2000 affida al Direttore generale e che permangono invariate rispetto a quanto previsto originariamente dalla 127/97 anche alla luce delle successive limitazioni di legge, attengono in maniera indiscutibile all’organizzazione dell’Ente ed all’esigenza di coordinarne i propri apparati nella maniera più funzionale al raggiungimento dei propri obiettivi.

Il Direttore generale costituisce una sorta di livello intermedio tra gli organi di rappresentanza politica e gli organi gestionali; è soggetto dotato di nuovi poteri decisionali, il quale risolve i problemi sotto un profilo manageriale, assicura l’unitarietà di azione dei responsabili degli uffici comunali e dispone gli interventi necessari per migliorarne l’efficienza; esercita un monitoraggio continuo dell’azione amministrativa per verificarne la congruenza con gli obiettivi definiti dagli organi di governo.

Non è dunque ravvisabile alcuna sovrapposizione di funzioni tra le due figure.

  1. In concreto, poi, la difesa del signor FINAMORE ha dimostrato, sia con la memoria precedentemente depositata sia con la documentazione ulteriore versata agli atti nella odierna udienza – a cui il P.M. non si è opposto – che la dott.ssa Marra ha affrontato problematiche specifiche e complesse attinenti alla realtà peculiare del comune di Pescasseroli e non presenti negli altri comuni limitrofi nei quali, comunque, si era proceduto a nominare il Direttore generale.

Ci si riferisce, in particolare, alla procedura di infrazione, alla ristrutturazione del Servizi Idrico Integrato e conseguente passaggio al Gestore Unico S.A.C.A., che il sindaco FINAMORE ha dovuto affrontare nel corso del suo mandato, ed alla vicenda degli impianti scioviari con costituzione di una società in house di proprietà interamente comunale dopo il fallimento della società che per anni aveva gestito gli impianti di risalita, questione di cui si era direttamente interessata la dott.ssa Marra, come provato dalla difesa.

Le complesse ed eccezionali problematiche che il Comune di Pescasseroli ha dovuto affrontare dagli anni 2000 in poi, legate sia al rilevante afflusso turistico che alla gestione dei servizi pubblici, giustificano dunque nella sostanza la nomina e la permanenza del Direttore generale preposto ad affrontare e rendere più fluida la risoluzione di questioni che sicuramente esulavano dall’attività amministrativa ordinaria e suggerivano dunque l’opportunità del conferimento dell’incarico di Direttore generale al segretario comunale, come del resto era già avvenuto nei precedenti anni.

  1. Sulla base delle suesposte considerazioni, questo Giudicante reputa che la domanda risarcitoria andava rigettata per carenza del requisito soggettivo della colpa grave.

Per giurisprudenza pacifica, gli estremi della gravità della colpa ricorrono quando l’autore della condotta illecita viola specifiche norme di legge, oppure non osserva le regole di prudenza e di correttezza che devono guidare l’azione dei funzionari ed amministratori pubblici.

Nella fattispecie, invero, non vi è stata alcuna marcata trasgressione di obblighi di servizio o di norme giuridiche, poiché, si ripete, la facoltà di nomina a Direttore generale del Segretario comunale era consentita dalla legge, e specificamente dall’art. 108 comma 4 del T.U.E.L., nel testo in vigore all’epoca dei fatti, come pure ammesso dal Procuratore reginale nel proprio atto di citazione; né si verifica quella massima negligenza che, in sede amministrativo-contabile si traduce nell’errore professionale inescusabile.

Per giurisprudenza consolidata, tale situazione si verifica in caso di: a) erronea interpretazione di norme dal significato non equivoco; b) inosservanza di istruzioni, indirizzi o prassi consolidate difformi; c) mancata acquisizione dei predetti avvisi, ove prescritti.

Nella fattispecie, non risulta commesso alcun errore professionale inescusabile, in quanto:

  1. a) la nomina a Direttore generale del Segretario comunale non costituiva una novità per l’Amministrazione comunale di Pescasseroli, posto che da quanto emerge dalla documentazione versata agli atti di causa la facoltà prevista dall’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 – a differenza di quanto erroneamente ritenuto dalla Procura regionale – era stata già esercitata dai precedenti Sindaci, che avevano conferito al Segretario comunale pro-tempore l’incarico di Direttore generale sin dal settembre 2000, incarichi rinnovati annualmente con continuatività, riconoscendo a ciascuno di essi una indennità aggiuntiva per le funzioni ulteriori attribuite; il che dimostra che tale figura organizzativa era sempre stata presente nel Comune di Pescasseroli, senza eccezioni né interruzioni;
  2. b) il conferimento delle funzioni di Direttore generale da parte del Sindaco FINAMORE è avvenuto previa valutazione dell’idoneità soggettiva della dott.ssa Marra allo svolgimento di tale incarico. Al riguardo, si rammenta l’avviso della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2706), secondo cui la motivazione del decreto sindacale di nomina del Segretario comunale e, a maggior ragione, degli organi di vertice quali il Direttore generale, è da ritenersi sufficiente se contiene la valutazione del curriculum del soggetto interessato (nel quale si evidenzino notevoli competenze tecniche, giuridiche o gestionali) in quanto idonea ad attestare l’avvenuta effettuazione dei necessari riscontri in ordine alla qualificazione del soggetto da nominare. Ciò nel presupposto che le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni (sia centrali che locali) si configurano come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari.

Le predette considerazioni, dirette ad escludere la sussistenza del requisito della gravità della colpa da parte dell’appellante, sono altresì idonee a respingere la tesi di un danno patrimoniale subito dall’ente locale, che non risulta provato, a meno di non voler considerare che la disposizione di cui all’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 sia, in sé, fonte di abusi.

Né rileva in questa sede il richiamo alla successiva abrogazione della figura del Direttore generale per Comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, recata dalla legge n. 42 del 2010, in quanto, si ripete, il conferimento dell’incarico era consentito e previsto dalle norme vigenti all’epoca dei fatti e risulta espletato, come da disposizioni della legge n. 42/2010, solo fino a cessazione del mandato del Sindaco FINAMORE.

In conclusione, l’appello delle essere accolto, con proscioglimento del signor Nunzio FINAMORE dalla domanda attrice e riforma della sentenza impugnata.

A seguito dell’intervenuta assoluzione, si pone a carico dell’Amministrazione di appartenenza del signor Nunzio FINAMORE il rimborso, in favore dell’appellante prosciolto, delle spese legali dei due gradi di giudizio, che si liquidano in euro 3.000,00 più IVA e C.P.A..