PER L’INCARICO DI DIRETTORE GENERALE AL SEGRETARIO OCCORRONO MANSIONI AGGIUNTIVE – CORTE DEI CONTI LOMBARDIA SENTENZA N. 65/2016

direttore generale e segretario comunaleCon atto di citazione depositato in data 16 novembre 2015, la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale ha convenuto in giudizio i Sig.ri: Lorena Basora e Giuseppe Carè per ivi sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di San Giorgio di Lomellina (PV), della somma capitale pari ad euro 188.753,35, da imputarsi in parti uguali, oltre rivalutazione, interessi e spese di giudizio a causa del danno erariale arrecato con condotte gravemente colpose.

In particolare, dall’atto di citazione emerge quanto segue: la Procura, a seguito di specifico esposto pervenuto in data 26 novembre 2014 dal Sindaco del Comune di San Giorgio di Lomellina e della successiva attività istruttoria ha accertato che il Comune prima menzionato con delibera n. 34 del 28 novembre 2006 attivava una convenzione per il servizio di segreteria con i Comuni di Confienza, Palestro e Ceretto di Lomellina.

L’accordo tra le amministrazioni prevedeva in particolare che “i rapporti finanziari tra gli Enti sono ispirati al principio della equa ripartizione degli oneri. Pertanto la spesa relativa al trattamento economico del Segretario Comunale sarà così ripartita: 44,44% a carico del Comune di Palestro, 33,33% a carico del Comune di Confienza, il 16,67% a carico del Comune di San Giorgio Lomellina e 5,55% a carico di Ceretto Lomellina. …”.

Successivamente, il Comune di San Giorgio Lomellina con delibera di Giunta Comunale n. 6 del 13 febbraio 2007 “… prendeva atto delle modifiche dei criteri di riparto della quota finanziaria tra il Comune di Confienza e il Comune di Palestro, senza alcuna modifica per quanto concerne gli oneri a carico del Comune di San Giorgio di Lomellina”.

Ancora, in data 28 settembre 2010 il Consiglio Comunale di San Giorgio di Lomellina “… con deliberazione n. 14/2010, approvava l’estensione della convenzione di segreteria al Comune di Vinzaglio. … la spesa relativa al trattamento economico del Segretario Comunale veniva ripartita come segue: a carico del Comune di Confienza il 16,67%, a carico del Comune di Palestro il 30,6%, a carico del Comune di San Giorgio di Lomellina il 30,56%, a carico del Comune di Ceretto di Lomellina il 5,54%, a carico del Comune di Vinzaglio il 16,67%”.

La Prefettura di Milano con decreto n. 54 del 25 ottobre 2010 procedeva poi “… previa designazione da parte del Sindaco del Comune di Confienza …”ad assegnare “… alla sede di segreteria convenzionata tra i sopracitati comuni l’odierno convenuto dott. Carè …”.

In seguito, il Comune di San Giorgio di Lomellina con deliberazione n. 3 del 4 febbraio 2012 “… prendeva atto del recesso unilaterale esercitato dal Comune di Ceretto di Lomellina e confermava la convenzione per la gestione del servizio di Segreteria Comunale … la spesa relativa al trattamento economico del Segretario Comunale veniva ripartita come segue: a carico del Comune di Confienza 18,50%, a carico del Comune di Palestro 31,95%, a carico del Comune di San Giorgio di Lomellina 31,95%, a carico del Comune di Vinzaglio 18,50”.

Dopo l’elezione a Sindaco del Dott. Andrea Mora nel Comune di San Giorgio di Lomellina, in data 7 luglio 2014 con delibera del Consiglio Comunale n. 17 il menzionato Comune “… recedeva unilateralmente dalla convenzione tra i comuni … per lo svolgimento in forma associata delle funzioni di Segretario comunale”.

Tanto premesso, la Procura precisa quindi che in data 1° dicembre 2009 il Sindaco Basora “conferiva al dott. Giuseppe CARE’ … l’incarico di Direttore Generale del Comune” e “… veniva attribuita una specifica indennità annua, a favore del Segretario comunale, da corrispondersi in 12 rate mensili …”.

Tale indennità comprensiva di oneri riflessi risultava, per il periodo 2009 – 2014, pari a complessivi euro 245.439,26.

Al termine della richiamata attività istruttoria la Procura erariale notificava ai presunti responsabili specifico invito a dedurre e poi riteneva che le deduzioni difensive dei convenuti e le dichiarazioni rese in sede di audizione personale non erano comunque idonee a superare gli addebiti di responsabilità contestati.

Infatti, secondo la Procura, sulla base delle risultanze istruttorie ben si può ritenere raggiunta la piena prova della responsabilità amministrativa in capo agli odierni convenuti per comportamento connotato da colpa grave.

In particolare, la Procura precisa che il richiamato decreto di attribuzione delle funzioni di Direttore Generale al Carè è stato adottato in favore di un piccolissimo Comune (1.171 abitanti), con solo sette dipendenti in servizio su una dotazione organica di undici unità.

Per la Procura la predetta attribuzione di funzioni è espressione di grave trascuratezza nella cura dell’interesse pubblico da parte dei soggetti a ciò preposti, con pregiudizio del principio di buona amministrazione e di sperpero delle risorse pubbliche.

Sul punto la Procura precisa che l’art. 108 del D.Lgs. n. 267 del 2001 al comma IV consente il conferimento al Segretario comunale delle funzioni di Direttore Generale ma solo per far fronte a specifiche e peculiari circostanze ed esigenze di carattere locale, quindi, tale figura manageriale non è sempre necessaria nell’organizzazione di un Ente, in base ad un duplice dato normativo:

–        la soppressione di tale figura manageriale nell’organizzazione amministrativa comunale tranne che negli Enti con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, così come previsto nel D.L. n. 2 del 25 gennaio 2010 convertito nella legge n. 42 del 26 marzo 2010;

–        l’espressa previsione normativa recata dall’art. 97, comma 4 del T.U.E.L. secondo cui, in mancanza di nomina del Direttore Generale “Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività”.

Ancora, la Procura sottolinea poi il fatto che:

–        nello Statuto e nel Regolamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di San Giorgio di Lomellina era già prevista “… la possibilità di affidare al Segretario Comunale attribuzioni di carattere gestionale, quali lo svolgimento delle funzioni dei responsabili dei servizi ed il coordinamento delle attività di questi ultimi”;

–        “non risultano predisposti … il Piano Dettagliato degli Obiettivi … e il Piano Esecutivo di Gestione …, nonché del Referto gestionale”.

In sintesi, per il Requirente “… l’attribuzione di funzioni di Direttore Generale al Dott. Carè non ha comportato lo svolgimento di una prestazione lavorativa diversa da quella, anche di carattere gestionale, che l’Amministrazione avrebbe potuto ottenere dallo stesso in esecuzione dell’Attività di Segretario dell’Ente”.

Pertanto, secondo la Procura, “… l’intero importo sborsato dal Comune per l’incarico conferito al dott. Carè a titolo di indennità di direzione generale costituisce danno erariale arrecato al patrimonio del Comune di San Giorgio di Lomellina dei quali devono rispondere in parti uguali …” gli odierni convenuti.

Da ultimo il Requirente precisa anche che “i due convenuti … non hanno in alcun modo provveduto a denunciare il danno erariale derivante da tali esborsi … siffatta omissione integra una palese ed inescusabile violazione di legge essendo entrambi organi apicali dell’ente …”, pertanto “… stante l’identità soggettiva tra i presunti responsabili e i soggetti tenuti all’obbligo di denuncia … il danno … deve comunque essere imputato agli odierni convenuti anche ai sensi dell’art. 1, comma 3 L. 20/1994”.

Ancora, la Procura dopo aver sinteticamente riprodotto le deduzioni difensive avanzate dagli odierni convenuti ha inteso precisare in sintesi che “… i compiti – prospettati in questa sede ex post dai convenuti quali rientranti nell’incarico di direttore generale – erano, in ogni caso, pacificamente disimpegnabili dal dott. Carè già nella veste di segretario comunale e non si discostavano significativamente da quelli pertinenti a quest’ultima qualifica”.

In ordine alla quantificazione del danno, la Procura precisa infine che “… all’esito di uno specifico esame della documentazione acquisita nonché di un puntuale approfondimento istruttorio …” è stato “… appurato che le somme gravate sul bilancio dell’ente a titolo di indennità di direzione generale ammontano complessivamente al minor importo globale di Euro 142.673,44 … a tali somme è necessario aggiungere a titolo di oneri riflessi … l’importo di Euro 46.079,91 … per un importo complessivo pari a Euro 188.753,35”.

In definitiva, per la Procura l’intero esborso effettuato a titolo di indennità di direzione pari a complessivi euro 188.753,35 (importo inferiore rispetto a quello indicato nell’invito a dedurre, ricavato da un successivo approfondimento istruttorio) costituisce nocumento patrimoniale arrecato al Comune di San Giorgio di Lomellina, che andrebbe posto a carico degli odierni convenuti in parti uguali.

In data 16 febbraio 2016 si è costituito il Carè, che ha per prima cosa sottolineato la legittimità della propria condotta.

Tanto premesso, la difesa ha poi eccepito preliminarmente che “la quantificazione del danno operata in atti è manifestamente erronea sotto tre concorrenti profili:

–        erroneo addebito degli emolumenti percepiti anteriormente al dicembre 2009, non essendo imputabili all’incarico conferito dal Sindaco Basora …, ma a quello del suo predecessore, rispetto al quale non è mossa alcuna contestazione;

–        erroneo addebito degli oneri riflessi, anziché della sola indennità netta percepita;

–        … intervenuta prescrizione con riferimento agli emolumenti erogati sino alla data del 17 agosto 2010, per effetto del decorso del termine quinquennale di cui all’art. 1, comma 2, L. 20/1994, computato a ritroso dalla data di notifica dell’invito a dedurre al convenuto, avvenuta il 18 agosto”.

Con riferimento all’eccepita prescrizione, il convenuto precisa poi che il comma 3, art. 1 della legge n. 20 del 1994 la cui applicazione è invocata dalla Procura nel caso di specie per avere i convenuti omesso la denuncia di danno erariale, non può invece trovare spazio atteso che “… secondo un principio generale insito nella disciplina sull’obbligo di denuncia, deve sussistere una situazione di indispensabile dualità fra chi procura il danno e chi lo deve denunciare, non potendosi, nella stessa disciplina, individuare un obbligo di autodenuncia (nemo tenetur se ledere), che infatti non è sancito neppure in materia penale …”.

In ogni caso, ad avviso della difesa del Carè manca comunque “… la dimostrazione che nell’interessato sussisteva, al momento dell’evento dannoso, la percepibilità che dal fatto o dall’attività conosciuta conseguiva un danno erariale risarcibile …”.

Ancora, sempre preliminarmente la difesa del Carè eccepisce la carenza di giurisdizione di questa Corte, in quanto “… non è contestata alcuna difformità dal quadro normativo vigente ratione temporis”.

Pertanto, ad avviso del Carè “… ogni ulteriore apprezzamento sconfinerebbe in un sindacato sulle scelte organizzative riservate all’Ente …”.

Quindi per la difesa “… la compatibilità della scelta discrezionale con i fini dell’Ente deve essere apprezzata in astratto ed ex ante, senza poterne valutare in concreto e in base a una valutazione postuma la congruenza e razionalità …”.

Il difensore ha affermato poi che il danno erariale contestato dalla Procura è del tutto insussistente:

–        “… sia sul piano sinallagmatico e causale, trattandosi della corresponsione non solo lecita, ma doverosa, di emolumenti per prestazioni effettivamente rese nell’espletamento dell’incarico ricevuto , ed avuto riguardo alla dimostrata utilità che le stesse
hanno apportato all’Ente, consentendo il raggiungimento degli obiettivi e dei programmi deliberati dagli organi di governo …;

–        sia in sé, quale danno patrimoniale diretto, in considerazione che l’operato degli addebitati ha fatto sin conseguire all’Ente un cospicuo risparmio di spesa …”.

Nello specifico la difesa dopo aver precisato che “… ai sensi del terzo comma del medesimo art. 169 TUEL, nei Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti non è obbligatoria l’approvazione di un formale piano esecutivo di gestione” passa in analitica rassegna tutte le attività svolte dal Carè nei seguenti settori:

–        Programma Lavori Pubblici;

–        Programma Territorio;

–        Programma Servizi Generali;

–        Gestione Albo Pretorio;

–        Miglioramento ed Efficienza dei Servizi;

–        Bilancio – Tributi Locali;

–        Controllo e Gestione Casa Riposo.

Ancora, per il difensore del Carè il conferimento dell’incarico per l’espletamento delle predette funzioni ha inoltre “… consentito di conseguire un consistente risparmio di spesa …” avendo quest’ultimo assicurato attività che altrimenti avrebbero richiesto l’attribuzione della titolarità di posizione organizzativa a quattro dipendenti o l’assunzione di un dirigente.

Da ultimo, la difesa afferma l’insussistenza della colpa grave in capo al Carè, essendo stato conferito l’incarico:

–        “nell’esercizio di una facoltà ex lege conferita al Sindaco dalle norme richiamate nel decreto di nomina;

–        in continuità ad un incarico già in essere (conferito da altro Sindaco, predecessore della Basora) ed al fine di evitare vulnus all’attività amministrativa;

–        per ovviare al esigenze locali indicate nel decreto di nomina, garantendo la gestione di settori … vitali per il buon andamento della PA;

–        incaricando a tal fine un soggetto di indubbia professionalità, … e munito di specifica conoscenza delle problematiche gestionali del Comune, in virtù di precedenti incarichi;

–        con il minor dispendio di risorse economiche”.

Infine, il Carè ha eccepito, sempre preliminarmente, l’inammissibilità dell’atto di citazione “… trattandosi di azione chiaramente esorbitante i limiti del giudizio amministrativo-contabile …” e non essendo in sostanza a quest’ultimo “… imputato né imputabile alcun concorso nell’assunzione del provvedimento di nomina”.

In definitiva, il Carè chiede:

–        preliminarmente di dichiarare inammissibile l’atto di citazione per difetto di giurisdizione;

–        nel merito:

  • in via principale, respingere la domanda attorea;
  • in subordine, anche in accoglimento dell’eccezione di prescrizione per le somme percepite sino al 18 agosto 2010 e/o comunque in accoglimento delle suesposte difese, rideterminare gli addebiti secondo gli importi indicati in parte motiva e/o i differenti e minori importi che si riterrà di quantificare anche in applicazione del potere riduttivo .

In data 18 febbraio 2016 si è costituita la Basora che dopo aver sinteticamente ricostruito in fatto la vicenda ha inteso precisare che “risulta … che, con provvedimento in data 25.1.2007 …, le funzioni dirigenziali e di direttore generale erano state riconosciute e conferite al Dott. Carè dal predecessore della Sig.ra Basora, sindaco Rag. Gian Pietro Savino”, pertanto, “la necessità di riconoscere nuovamente tali funzioni al Dott. Carè è stata determinata, in conseguenza del venir meno dell’incarico conferito dal Sindaco precedente, per la necessità di far fronte alle ineludibili esigenze organizzative del Comune, evidentemente già manifestatesi nel corso del precedente mandato elettorale”.

Successivamente, la difesa della Basora passa in rassegna gli obiettivi raggiunti con il supporto del Dott. Carè, per i seguenti settori di intervento:

–        Sicurezza;

–        Lavori Pubblici e Urbanistica;

–        Viabilità;

–        Ambiente ed Ecologia;

–        Servizi Sociali;

–        Lavoro e Formazione Professionale;

–        Cultura ed Istruzione.

In sintesi, secondo la difesa “al Dott. Carè è stato chiesto dal Sindaco Basora e dalla Giunta un impegno più intenso, sia in termini di maggiore presenza presso gli uffici comunali, sia sotto forma di più efficace attività di coordinamento del personale comunale e di direzione dell’attività amministrativa”.

Trattasi, quindi, ad avviso del difensore del Basora di una “… decisione discrezionale ed autonoma, che nel caso di specie si è concretizzata nell’attribuzione al Dott. Carè di funzioni ben distinte da quelle già al medesimo attribuite nella sua qualità di segretario comunale”.

Con riferimento al profilo soggettivo della colpa grave in capo alla convenuta la difesa evidenzia invece che “… la Sig.ra Basora, titolare di semplice diploma magistrale … non disponendo di particolare preparazione giuridica, non aveva alcun motivo di dubitare della legittimità del provvedimento già assunto dal Rag. Savino, né delle indicazioni del Dott. Carè, soggetto caratterizzato da specifiche competenze tecnico-giuridiche”.

Sempre in ordine all’elemento soggettivo la difesa afferma inoltre che “nella fattispecie, non vi è violazione di alcuna norma giuridica …”“… risulta commesso alcun errore professionale inescusabile, in quanto la nomina a Direttore generale del Segretario comunale non costituiva una novità per l’Amministrazione comunale di San Giorgio Lomellina …”.

In sintesi la difesa chiede quindi:

nel merito:

  • in via principale di respingere la domanda avanzata dalla
    Procura in quanto infondata in fatto ed in diritto;
  • in subordine, l’esercizio del potere riduttivo;

–        in via istruttoria ammettersi prova per testi su precisi capitoli di prova così come riportati nella memoria difensiva.

Nell’udienza il Requirente dopo aver analiticamente passato in rassegna le eccezioni preliminari avanzate dai convenuti ne ha puntualmente contestato la fondatezza precisando in particolare che l’eccezione di prescrizione essendo stata sollevata solo dal Carè può dunque essere scrutinata solo nei confronti di quest’ultimo, trattandosi di eccezione avente un rilievo notoriamente soggettivo. Inoltre, sempre per il Procuratore, il momento da cui far decorrere il decorso della prescrizione quinquennale coincide con la data in cui è pervenuta alla Procura la denuncia di danno erariale (26 novembre 2014), momento di effettiva conoscibilità del danno, non avendo gli odierni convenuti, come invece avrebbero dovuto fare per preciso obbligo di legge, denunciato tempestivamente alla Procura erariale l’ipotesi di danno in contestazione. In ogni caso, il Requirente precisa che, secondo il noto principio della scissione del momento di perfezionamento della notificazione, il decorso del termine di prescrizione è interrotto a far data dal 5 agosto 2015, momento in cui la richiesta di notifica è pervenuta all’Ufficio Notifiche della Corte di Appello di Milano. A tal proposito, il Requirente ha depositato in

udienza sia per la Basora che per il Carè, stante al riguardo l’assenso delle difese dei convenuti, le richieste di notificazione avanzate all’ufficio notifiche della Corte d’Appello di Milano ai sensi dell’art. 149 c.p.c..

Infine, sempre il Procuratore con riferimento al quantum del danno oggetto di odierna contestazione ha inteso per prima cosa precisare che la condotta antigiuridica contestata nell’atto di citazione al Carè non è causalmente riconducibile al solo periodo successivo all’emanazione del decreto n. 2 del 1° dicembre 2009 a firma del Sindaco Basora, ma anche a tutto il periodo precedente fino alla data di insediamento della Basora, ovvero il 10 giugno 2009. Ciò perché, evidenzia il Procuratore, il periodo di illecita percezione dell’indennità di Direttore Generale da parte del Carè, intercorrente fra la data di insediamento del Sindaco Basora e l’emanazione del decreto n. 2/2009 da parte di quest’ultima, non può essere causalmente ricondotto, come invece afferma la difesa del Carè nella propria memoria, al decreto n. 1/2007 emanato dal Sindaco precedente alla Basora, in quanto, come noto, la nomina a Direttore Generale decade automaticamente nel momento di insediamento del nuovo Sindaco a prescindere dalla durata prevista nel decreto originario di nomina. Pertanto, il Procuratore ha ritenuto di dover tener conto solo parzialmente della su descritta eccezione difensiva per le sole indennità percepite dal Carè dal gennaio al 10 giugno 2009, ricalcolando quindi il danno per l’anno 2009 in euro 10.764,64 come indennità al netto di oneri fiscali e previdenziali ed euro 3.476,91

come oneri riflessi. Tale nuova quantificazione si è basata sulle sole indennità di Direttore Generale percepita dal Carè per il periodo intercorrente dal 10 giugno 2009 (data di insediamento del Sindaco Basora) al 31 dicembre 2009. Da ultimo, il Requirente ha inteso riassumere la contestazione cosi come riformulata nel suo complesso precisando che il danno contestato dalla Procura agli odierni convenuti è pari ad euro 134.061,72 al netto di oneri fiscali e previdenziali ed euro 43.298,37 come oneri riflessi, per un danno erariale complessivo pari ad euro 177.360,09. Infine, il Procuratore si è soffermato sulla distinzione esistente fra oneri fiscali e contributivi ai fini del computo del danno in contestazione.

Successivamente l’Avvocato Trotti ha sostanzialmente puntualizzato taluni aspetti indicati nella propria memoria difensiva, soffermandosi in particolare sul profilo della colpa grave contestato alla Basora nella sua qualità di Sindaco nella vicenda in esame.

Da ultimo, l’Avvocato Adavastro ha inteso da subito precisare che la condotta contestata nell’atto di citazione al Carè è chiaramente riconducibile solo al decreto n. 2/2009 emesso dall’allora Sindaco Basora e che quindi l’estensione della contestazione anche al periodo precedente risulta essere un ampliamento del thema decidendum che si contesta in quanto viola apertamente il diritto di difesa dell’odierno convenuto. Successivamente l’Avvocato Adavastro ha poi sostanzialmente ribadito e meglio evidenziato alcuni aspetti salienti già riportati nella propria memoria difensiva.

Infine, l’Avvocato Filippi Filippi sempre per il Carè si è in particolare soffermata sul criterio di quantificazione del danno e sull’impossibilità di calcolare in esso anche gli oneri riflessi, nonché sul fatto che il dies a quo del termine di decorrenza della prescrizione deve necessariamente essere quello di notifica dell’invito a dedurre.

Tutto ciò premesso, la causa è stata assunta in decisione. Ritenuto in

DIRITTO

La richiesta risarcitoria avanzata dalla Procura regionale si riferisce in concreto all’ingiustificato esercizio, da parte del Sindaco e del Segretario comunale, della facoltà prevista dall’art. 108, comma 4 del D.Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000 nel testo all’epoca vigente, che consentiva, nei Comuni con numero di abitanti inferiore a 15.000, di attribuire al Segretario comunale la funzione di Direttore Generale, con riconoscimento della relativa indennità.

Tanto premesso, il Collegio deve innanzitutto scrutinare le eccezioni pregiudiziali e preliminari avanzate dalla difesa dei convenuti.

Con riferimento all’eccezione di difetto di giurisdizione di questa Corte, il Collegio rileva che essa si basa essenzialmente sul fatto che è stato utilizzato uno strumento organizzativo espressamente previsto dalla legge, pertanto da ciò discenderebbe l’automatica legittimità dell’operato dei convenuti e l’assenza di qualsiasi danno.

La predetta argomentazione difensiva è volta a dare rilievo, nel caso all’esame, alla previsione di cui all’art. 1, comma 1, della legge 20/94 e s.m.i., prevedente “l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

Al riguardo, deve essere evidenziato il consolidato orientamento giurisprudenziale non solo di questa Corte, ma della stessa Cassazione secondo cui i giudici contabili possono e devono verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell’Ente pubblico sotto il profilo del corretto esercizio della discrezionalità. Pertanto è possibile il sindacato delle scelte discrezionali, in presenza di atti contra legem o palesemente irragionevoli ovvero ancora altamente diseconomici (cfr. ex multis Cass. Civ. SS.UU. n. 33 del 29 gennaio 2001; n. 6851 del 6 maggio 2003; n. 1979 del 13 febbraio 2012; n. 20 78 del 23 novembre 2012 e Corte dei conti, Sez. III° n. 281 del 23 settembre 2008; Sez. Abruzzo n. 1 del 7 gennaio 2004; Sez. I° n. 115 del 1° aprile 2003).

In altri termini, il comportamento contra legem o irrazionale del pubblico agente non è mai al riparo dal sindacato, non potendo esso costituire esercizio di una scelta discrezionale insindacabile. L’art.1, comma 1 della Legge n. 20/94 non può rappresentare, infatti, uno schermo di protezione per le decisioni irragionevoli o assunte in violazione di norme di legge, che abbiano causato un danno erariale (Sez. Campania n. 377 del 26 marzo 2012; Sez. Lombardia n. 30 del 27 gennaio 2012; Sez. Sicilia n. 2152 del 15 ottobre 2010).

Pertanto, il Collegio ritiene infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione di questa Corte, rigettandola.

Parimenti infondata risulta essere l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione passiva avanzata dalla difesa del Carè. A tal

proposito, infatti, il Collegio rileva che nell’atto di citazione risultano
chiaramente individuabili non solo il danno con i requisiti di certezza, attualità e concretezza, ma anche il fatto che vi ha dato origine e le posizioni soggettive alle quali sono addebitate le pretese risarcitorie, tra cui chiaramente anche quella di quest’ultimo.

Infine, sempre preliminarmente, il Collegio ritiene che la richiesta di assunzione di prove per testi avanzata dalla difesa della Basora non può essere accolta. Ciò perché il materiale sin qui acquisito in fascicolo è difatti più che sufficiente per ricostruire, ai fini che qui rilevano, sia il quadro generale sia la riferibilità causale, ed arrivare ad una documentata valutazione delle fattispecie in esame.

Passando ora al merito il Collegio deve rilevare, contrariamente a quanto affermato dalla difesa dei convenuti, che le norme interne non precludono al Segretario comunale l’esercizio di poteri gestionali.

Ne consegue che, pur considerando l’atto di nomina quale espressione del potere di organizzazione dell’Ente, la condotta dei convenuti appare non conforme a ragionevolezza in applicazione dei principi di buona gestione a cui deve ispirarsi l’azione amministrativa, che è attività non libera ma vincolata nel fine. Infatti, le finalità dell’agire amministrativo sono riconducibili ai concetti di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., come appare evidente dall’art. 1, comma 1 della Legge n. 241 del 1990 (nel testo modificato dall’art. 1 della Legge n. 15 del 2005 e dall’art. 7, comma 1, lett. a) della Legge n. 69 del 2009), il quale stabilisce che: “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.

Inoltre, dal contesto lavorativo in cui il Carè ha ricevuto le funzioni e la conseguente indennità di Direttore Generale (Comune di 1.171 abitanti, con 7 dipendenti in servizio a fronte di una dotazione organica di 11) risulta evidente che i convenuti hanno agito in dispregio delle più elementari regole di prudenza e di buona amministrazione, avendo concordato un compenso assolutamente spropositato in considerazione delle oggettive ridottissime dimensioni demografiche ed organizzative dell’Ente.

Tanto premesso nel caso di specie deve rilevarsi che lo svolgimento da parte del Carè di tutte le attività analiticamente descritte dalle difese dei convenuti non avrebbe comportato di per sé necessariamente alcun onere economico aggiuntivo per il Comune perché rientranti nelle funzioni attribuibili per legge e per previsione statutaria al Segretario comunale, e quindi non specificamente soggette a remunerazione aggiuntiva sullo stipendio base.

Va da sé che la rilevata irragionevolezza degli atti di nomina è la diretta conseguenza del comportamento tenuto dai convenuti, comportamento che ha cagionato un rilevante danno all’Ente locale ed ascrivibile ad un atteggiamento gravemente colposo da parte loro.

Di tale danno sono responsabili il Sindaco Basora per aver adottato il contestato provvedimento di attribuzione al Carè delle

funzioni di Direttore generale e il Carè stesso che, nella sua qualità, ha omesso di rilevarne l’irragionevolezza ed ha così beneficiato dell’indennità connessa.

Sul punto il Collegio deve anche precisare che la gravità della colpa non è attenuata dagli obiettivi raggiunti dall’Ente sotto la direzione del Dott. Carè in quanto la prestazione lavorativa, in particolare quella relativa al livello di vertice della struttura amministrativa deve tendere ad ottenere i risultati programmati e i contratti collettivi di lavoro della categoria prevedono a tal fine specifici istituti per l’incentivazione della produttività.

Sussistono, quindi, tutti gli elementi essenziali costitutivi della responsabilità amministrativa.

Ora, in ordine alla quantificazione del danno il Collegio deve rilevare, come validamente eccepito dalla difesa del Carè, che dall’importo in contestazione deve essere detratta la somma complessiva dei compensi percepiti da quest’ultimo per tutte le mensilità dell’anno 2009 ad eccezione di quella di dicembre.

A tal proposito deve infatti evidenziarsi che dal tenore dell’atto di citazione (cfr. in particolare pagine 5 e 9 dell’atto di citazione) deve necessariamente evincersi che effettivamente la condotta antigiuridica contestata al Carè è inscindibilmente connessa all’emanazione del decreto n. 2/2009 a firma del Sindaco Basora.

Pertanto, estendere il giudizio anche alla condotta del Carè causalmente riconducibile ad un’epoca antecedente all’emanazione di detto decreto, ovvero il periodo intercorrente fra l’insediamento del Sindaco Basora (10 giugno 2009) e l’emanazione del più volte menzionato decreto n. 2/2009 (1° dicembre 2009), determinerebbe un’inammissibile estensione del thema decidendum su profili (condotta antigiuridica, nesso causale, danno) non solo afferenti il quantumdella pretesa erariale su cui la difesa del Carè non è stata messa in condizioni di argomentare in quanto non immediatamente ricavabili dal contenuto dell’atto di citazione.

Ancora, il Collegio deve rilevare che l’eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dalla difesa del Carè può trovare parziale accoglimento.

Al riguardo deve infatti evidenziarsi che trattandosi di somme di danaro erogate periodicamente a titolo di indennità, il dies a quo della prescrizione non può che coincidere con il pagamento dei singoli ratei poiché solo a seguito di ogni pagamento il danno diviene concreto ed attuale, mentre la data da cui far discendere il primo atto interruttivo del decorso del termine di prescrizione deve essere individuato nella data del 5 agosto 2015.

Ciò perché, come validamente anche evidenziato in udienza dal Requirente, secondo il noto principio di elaborazione pretoria della scissione del momento di perfezionamento della notificazione (cfr. su tutte sentenze Corte Cost. n. 477/2002 e n. 28/2004), il momento perfezionativo della notifica per il richiedente è quello della consegna dell’atto affinché lo stesso venga notificato.

Di conseguenza, deve assumersi, quale termine in cui deve considerarsi avvenuta la notifica dell’invito a dedurre, il giorno del ricevimento dell’atto da parte degli uffici interessati per la notifica, quindi nel caso di specie il 5 agosto 2015.

Quindi, sulla base di quanto sopra evidenziato, l’azione erariale deve considerarsi prescritta solo relativamente agli emolumenti percepiti sino alla data del 4 agosto 2015.

Da ultimo, deve precisarsi poi che gli effetti derivanti dall’eccezione di prescrizione così come scrutinata ricadono favorevolmente solo sul Carè, in quanto la difesa della Basora nulla ha eccepito in proposito.

Infine sempre con riferimento all’eccezione di prescrizione, va precisato che nel caso di specie la disciplina di cui al comma 3 della legge n. 20 del 1994, invocata dal Requirente, relativamente al fatto che i convenuti non hanno denunciato tempestivamente i fatti di cui è causa (nella loro veste di vertici dell’Amministrazione) non può trovare applicazione in quanto ciò significherebbe sancire un obbligo di autodenuncia, principio che, come opportunamente osservato dalla difesa del Carè, non alberga neppure in ambito penale.

Sul punto questo Collegio deve infatti rilevare che l’ordinamento giuridico unitariamente inteso non può certo individuare nella persona che si ritiene essere responsabile di una violazione un obbligo di autodenuncia.

Infatti, la ratio sottesa a tutte le norme di tale natura, compresa quella richiamata dal Requirente, è quella di indurre i soggetti a ciò preposti ad una sollecita azione di controllo e monitoraggio la cui misura ultima, qualora vi fossero gli estremi, è proprio la denuncia di condotte ritenute pregiudizievoli (nel caso di specie per l’Erario), ma non di certo di quella propria.

In sintesi si ritiene che non possa ricavarsi ad oggi nel nostro ordinamento un obbligo di autodenuncia, ma piuttosto la possibilità di autodenunciarsi sulla base di un bilanciamento degli interessi in campo.

Un esempio concreto di quanto detto è possibile individuarlo in ambito tributario nella c.d. strumento della “collaborazione volontaria” (voluntary disclosure) che consente ai contribuenti che detengono illecitamente patrimoni all’estero di regolarizzare la propria posizione denunciando spontaneamente all’Amministrazione finanziaria la violazione degli obblighi di monitoraggio.

Naturalmente, la possibilità di autodenunciarsi comporta nel caso di specie determinati benefici fiscali ovvero la riduzione delle sanzioni amministrative relative all’omessa compilazione del quadro RW (art. 5-quinquies, comma 2 del D.L. n. 167/90 – aggiunto dall’art. 1 del D.L. n. 4/2014) ed addirittura benefici penali in caso di commissione di reati tributari (art. 5 quinquies, comma 1): a) non punibilità per i reati di dichiarazione infedele e omessa dichiarazione (artt. 4 e 5 del D.Lgs. 74/00); b) pena ridotta per i reati di dichiarazione fraudolenta (artt. 2 e 3 del D.Lgs. 74/00).

Di conseguenza, deve tenersi conto degli emolumenti percepiti dal Carè a partire dal 5 agosto 2010 sino al maggio 2014 solo per quest’ultimo, mentre per la Basora dal 1° dicembre 2009 sempre sino al maggio 2014.

Per quanto poi riguarda il calcolo degli emolumenti al lordo o al netto, il Collegio deve evidenziare che lo stesso deve avvenire al netto in considerazione di una condivisa visione “allargata ed unitaria” della finanza pubblica.

Sul punto il Collegio deve infatti precisare che non sussiste danno erariale laddove all’esborso effettuato da un’amministrazione pubblica corrisponda un conseguente introito di un’altra amministrazione pubblica, realizzandosi un mero spostamento di somme all’interno di una finanza sostanzialmente unitaria. In proposito, anche la prevalente giurisprudenza di questa Corte ha affermato, a più riprese, l’impossibilità di configurare un danno erariale nell’ipotesi di trasferimento di denaro da uno all’altro degli enti appartenenti al medesimo settore, in quanto, a prescindere dalla diversa personalità giuridica soggettiva di tali enti, si tratta di una mera partita di giro nell’ambito di una finanza sostanzialmente unitaria (cfr. su tutte Sez. Veneto n. 700/2011; Sez. Sicilia 1477/2010; Sez. Trento n. 18/2009).

Tanto premesso, il danno patrimoniale su cui procedere poi alla ripartizione in quote percentuali fra i due convenuti deve essere quantificato per:

–        la Basora in complessivi euro 124.527,96 (ovvero la somma degli importi netti relativi agli emolumenti percepiti dal Carè: euro 1.230,88 nel mese di dicembre 2009 + euro 27.916,32 per ciascuno degli anni 2010, 2011, 2012 e 2013 + euro 11.631,80 comprendente le indennità percepite da gennaio fino al mese di maggio 2014);

–        il Carè in complessivi euro 103.484,45 (ovvero la somma degli importi netti relativi agli emolumenti percepiti dal Carè: euro 8.103,69 per il periodo 5 agosto – 31 dicembre 2010 + euro 27.916,32 per ciascuno degli anni 2011, 2012 e 2013 + euro 11.631,80 comprendente le indennità percepite da gennaio fino al mese di maggio 2014).

Di conseguenza, alla Basora, in considerazione del minor apporto volitivo nella causazione del danno (è solo diplomata) deve essere imputato a quest’ultima il 40% del danno erariale così come nel complesso quantificato nei suoi confronti, ovvero euro 49.811,18.

Differentemente, in ragione della professionalità specifica del Segretario comunale che, nella veste di organo di consulenza generale dell’Ente, disponeva di maggiori elementi per prevedere le ricadute negative delle contestate condotte deve invece essere imputato al Carè il 60% del danno erariale così come nel complesso quantificato nei suoi confronti, ovvero euro 62.090,67.

Infine, questa Sezione ritiene comunque di doverne tener conto ai fini dell’esercizio del potere riduttivo delle attività in concreto svolte dal Carè e documentate dalle difese dei convenuti anche se, come già detto, le stesse non risultano idonee a dimostrare l’insussistenza del danno in contestazione.

Di conseguenza, rispetto ai maggiori importi di danno sopra quantificati al Basora può essere imputata la minor somma pari ad euro 45.000,00, mentre al Carè per euro 55.000,00.

A tali importi già rivalutati si aggiungono gli interessi legali calcolati a decorrere dalla data di deposito della sentenza e sino al saldo effettivo

La condanna alle spese segue la soccombenza.

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IL RUOLO DI DIRETTORE GENERALE E’ DIVERSO DA QUELLO DI SEGRETARIO – SENTENZA CORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA D’APPELLO N. 490/2015

direttore generale e segretario comunale

FATTO

Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regine Abruzzo ha condannato il signor Nunzio FINAMORE, nella qualità di sindaco pro tempore del Comune di Pescasseroli (AQ), per il danno ingiusto cagionato all’ente locale e quantificato in euro 70.000,00 compresa rivalutazione monetaria, oltre ad interessi legali e spese di giudizio quantificate in euro 455,45.

Risulta dagli atti che, a seguito di denunzia di danno sottoscritta da privato cittadino e datata 16 dicembre 2010, veniva segnalata alla Procura regionale la circostanza che, con decreto sindacale n. 5502 del 4 settembre 2008, il FINAMORE aveva nominato Direttore generale la dott.ssa Antonella Marra, già Segretario del Comune dal 1 settembre 2008, che per tale ragione aveva percepito la relativa indennità, pari ad euro 24.000,00 annui lordi, dal settembre 2008 fino al luglio 2011.

La nomina era stata disposta in contrasto con l’art. 108 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che, pur prevedendo la figura di direttore generale per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, come è quello di Pescasseroli, presuppone comunque che l’atto di nomina espliciti i maggiori compiti attribuiti al Segretario che giustificano l’aggravio di spesa che l’Ente locale deve sostenere.

Non ravvisando tale presupposto, la Procura regionale procedeva a citare in giudizio il FINAMORE e la Sezione territoriale, con la sentenza n. 216 del 23 dicembre 2013, dopo aver respinto due istanze istruttorie avanzate dal convenuto, giudicandole ininfluenti ai fini del decidere, ha accolto integralmente la domanda attrice, disponendo peraltro la trasmissione di copia della sentenza e del fascicolo processuale alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona per quanto di eventuale interesse.

Il Collegio di primo grado ha evidenziato che il provvedimento di nomina del Direttore Generale sarebbe assolutamente generico e privo della indicazione dei motivi necessari alla nomina; ha affermato quindi la sussistenza dell’antigiuridicità della condotta del FINAMORE e dell’elemento soggettivo della colpa grave, in quanto sarebbe mancata una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico, così condannando l’odierno appellante al risarcimento della somma di euro 70.000,00 oltre interessi e spese di giudizio.

Avverso la sentenza ha interposto appello il FINAMORE, formulando i seguenti motivi di gravame:

– La Procura regionale è incorsa in un errore di fatto ritenendo che nel Comune di Pescasseroli e prima della sindacatura del FINAMORE non vi fosse mai stato alcun Direttore generale: il Sindaco altro non ha fatto che confermare una prassi politico-amministrativa precedente (come da documentazione allegata);

– Il provvedimento di nomina contestato non può essere definito “generico”, ma al più, sintetico, richiamando esso i presupposti di fatto e di diritto dell’atto di investitura: il FINAMORE ha preso a modello i provvedimenti di nomina dei precedenti Direttori generali. L’appellante reitera l’istanza istruttoria volta a dimostrare la presenza del Direttore generale, all’epoca dei fatti contestati, negli altri Comuni della Provincia di L’Aquila, anche se privi di una vita economica rilevante e di un fiorente turismo come invece accade di riscontrare per il Comune di Pescasseroli;

– Non sono condivisibili i passaggi argomentativi della sentenza appellata che fanno riferimento ad una presunta assenza di funzioni aggiuntive svolte dalla dott.ssa Marra rispetto a quelle ordinarie di Segretario comunale di Pescasseroli, dal momento che la dichiarata “sovrapposizione di funzioni” non esiste né in astratto né, tantomeno, in concreto, trattandosi di Comune caratterizzato da un territorio assai impegnativo, con intense presenze turistiche e numerose strutture alberghiere ricettive, e tutto ciò comporta complicati problemi di gestione da parte della macchina amministrativa e burocratica. Tra le problematiche, l’appellante illustra quelle relative alla procedura di infrazione del Servizio Idrico Integrato, degli impianti scioviari con fallimento della Società di gestione e la necessità di realizzare una nuova procedura di privatizzazione;

– l’interpretazione restrittiva del primo giudice si pone in contrasto con l’art. 108, comma 4, del T.U.E.L., nel testo vigente nel 2008 che in realtà consentiva la nomina di tale figura, imponendo – per contro – l’onere di una motivazione analitica preventiva riferita a fatti concreti che ancora non si sono verificati;

– nullità dell’atto di citazione perché vi è stata una mutatio libelli fra invito e citazione;

– nullità della citazione per carenza di un valido atto di denunzia: l’esposto a firma del dott. Zaccaria è, infatti, apocrifo, come da dichiarazione dell’interessato;

– si contesta la decisione del primo giudice che ha incomprensibilmente ritenuto di non dover esercitare il richiesto potere riduttivo e di non dover applicare la regola della compensatio lucri cum damno con i vantaggi derivati alla Comunità amministrata dalla nomina del Direttore generale.

In conclusione, l’appellante ha chiesto la riforma della sentenza impugnata e l’assoluzione da ogni addebito. Solo in via subordinata il FINAMORE ha chiesto un’equa riduzione delle somme oggetto di richiesta di condanna.

Con successiva nota del 12 febbraio 2015 il FINAMORE ha depositato documentazione atta a comprovare l’avvenuto conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale di Pescasseroli anche nelle precedenti consiliature.

Con conclusioni scritte depositate il 4.02.2015 il Procuratore Generale ha preso in esame i motivi di ricorso formulati dall’appellante dimostrandone l’infondatezza ed ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

Alla pubblica udienza del giorno 5 marzo 2015, udito il Consigliere relatore, l’Avv. Simone, per l’appellante, ha depositato copia della sentenza n. 434/2015del Tribunale di Sulmona, da cui deriva prova dell’intervento della dott.ssa Marra nella risoluzione della problematica degli impianti scioviari. Il Pubblico Ministero hanno richiamato le argomentazioni e le richieste conclusive di cui ai rispettivi scritti.

D I R I T T O

  1. L’appellante ha dedotto la nullità della citazione per carenza di un valido atto di denuncia, ai sensi dell’ar. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in L. n. 102/2009, atteso che l’esposto che ha dato origine all’attività istruttoria della Procura, sfociata nell’atto di citazione, si è poi rivelato apocrifo, e da ciò ha argomentato l’inesistenza della ”specifica e concreta notizia di danno” affinché le Procure regionali di questa Corte dei conti possano “iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale” .

Osserva il Collegio che la nullità eccepita da parte appellante non sembra essere stata dedotta nel giudizio di primo grado e, pertanto, costituendo nova in appello, la censura non può essere delibata in questa sede. In ogni caso, la stessa appare del tutto priva di pregio, dal momento che, secondo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentt. nn. 104 del 1989, 209 del 1994, 100 del 1995 e 337 del 2005) e di questo stesso Giudice contabile (cfr. Corte conti, Sez. riunite, sent. n. 12/QM/2011; Sez. I app., nn. 245 del 2012; 945/2014; 1052/2014), la specificità e la concretezza della notizia di danno richieste dall’art. 17 comma 30-ter, cit., difettano quando l’azione del PM contabile si fondi su mere ipotesi o astratte supposizioni, ovvero si diriga in modo del tutto generico ad un intero settore di attività amministrativa; è necessario, in altri termini, che nella notizia di danno – comunque acquisita – vi sia il riferimento a un possibile fatto dannoso, tale da richiedere indagini per l’accertamento degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. In tali termini, le Sezioni riunite, con sentenza n. 12/QM/2011, hanno ritenuto idoneo ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno” anche l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati e dunque sia in grado di indirizzare le indagini in maniera precisa e con riferimento ad un ambito identificato.

Nella specie, l’azione di responsabilità è stata esercitata sulla base di un esposto, sia pure apocrifo, facente specifico riferimento proprio alla vicenda in valutazione, la cui concretezza è ampiamente dimostrata dal giudizio effettuato, e già di per sé contenente quasi tutte le informazioni utili ad avviare legittimamente l’indagine (fatti, circostanze, ecc.).

Pertanto la censura è da respingere.

  1. Con un secondo motivo di appello il signor FINAMORE ha reiterato l’eccezione di nullità dell’atto di citazione per la mutatio libelli derivante dalla discordanza tra invito a dedurre ed atto introduttivo del giudizio.

La censura non merita accoglimento.

In proposito il Collegio rammenta che, in ordine al rapporto tra il contenuto dell’invito a dedurre e quello della successiva citazione, è stato ampiamente chiarito dalla giurisprudenza del giudice contabile come tale relazione non possa configurarsi in termini di immutabilità della domanda o di divieto di mutatio libelli, poiché l’invito costituisce atto pre-processuale che non determina l’instaurazione di un contraddittorio tra le parti, mentre l’oggetto del processo si determina solo con l’atto introduttivo costituito dalla citazione; pertanto, la circostanza che alcuni elementi contestati nell’invito a dedurre siano di tenore diverso da quelli oggetto dell’atto di citazione, non potrebbe valere a determinare la nullità di quest’ultimo.

L’invito a dedurre, in altri termini, non attiene all’esistenza o alla validità intrinseca della citazione – le cui cause di nullità sono tassative – ponendosi invece come presupposto processuale, i cui vizi possono inficiare la procedibilità del giudizio solo in ipotesi di omissioni tali da privare il convenuto dei necessari elementi per predisporre la propria difesa (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n. 644 del 2009; Sez. Toscana, 30.6.1998, n. 440; Sez. Friuli-Venezia Giulia, 21.12.2004, n. 973): circostanza che, a tutta evidenza, non ricorre nel caso all’esame, giacché l’ampia disamina dei fatti e del relativo quadro normativo, effettuata dal PM nell’atto di citazione, certamente rendono più che evidenti tanto il petitum quanto la stessa causa petendi, .(Lombardia, n. 644 del 2009), nei confronti dei quali peraltro il convenuto ha avuto modo di difendersi sia con deduzioni presentate in data 19 marzo 2013, sia in occasione dell’audizione personale, sia nella successiva memoria depositata in data 19 ottobre 2013 per il giudizio di primo grado.

 

  1. Venendo al merito, l’appellante ha censurato la sentenza nel capo che ha ritenuto l’indennità di cui ha beneficiato la dott.ssa Marra come emolumento erogato sine titulo a causa dell’insufficiente motivazione del decreto sindacale di conferimento dell’incarico di Direttore generale, in data 4 settembre 2008, al Segretario comunale reggente della stessa amministrazione comunale.

La doglianza appare fondata.

Sul punto il primo Giudice ha sostenuto che la motivazione del predetto decreto sindacale appare generica e priva della indicazione ex ante dei peculiari motivi e delle oggettive problematiche che rendevano necessaria la nomina del Direttore generale, sicché la procedura ivi prevista si caratterizza per l’assenza dei presupposti legittimanti la nomina, con specifico riguardo alle funzioni aggiuntive rispetto a quelle disimpegnabili dalla Marra nelle veste di Segretario comunale.

Al riguardo si osserva che, ai sensi dell’art. 108 del T.U.E.L., nella versione all’epoca in vigore, la nomina del Direttore generale, da parte del Sindaco con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o del Presidente della provincia avveniva, previa deliberazione della Giunta, <<al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi >> .

Diversamente, nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti – come nel caso di Pescasseroli – al Sindaco era consentito, in via alternativa:

  1. a) stipulare una convenzione tra Comuni le cui popolazioni nel complesso raggiungano i 15.000 abitanti e poi nominare un Direttore generale il quale<< dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati>> (art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000);
  2. b) conferire le funzioni di Direttore generale al Segretario comunale, se mancano le convenzioni previste dall’art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000 << e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato >> (art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000).

Il 4° comma dell’art. 108 suddetto prevedeva dunque che, ove non risultino stipulate convenzioni, ed in ogni altro caso in cui il Direttore Generale non sia stato nominato, le relative funzioni potessero essere devolute al segretario comunale o provinciale: possibilità contemplata per ogni tipo di ente e a prescindere dalla dimensione dello stesso, senza neppure necessità di preventiva deliberazione dell’esecutivo. Dunque il comma 4 ora citato ampliava le condizioni del conferimento della direzione generale per i casi in cui le dette funzioni vengano attribuite al segretario. La ratio della norma è chiara: in tali casi si realizza un risparmio di spesa, perché al segretario viene attribuita solo un’indennità aggiuntiva in luogo dei maggiori importi che invece dovrebbero essere erogati a un soggetto non già incardinato nell’ente.

In applicazione di quest’ultima disposizione, il Sindaco FINAMORE ha provveduto alla nomina del Segretario comunale a Direttore generale dell’ente esplicitando, in motivazione:

  1. a) le ragioni del conferimento dell’incarico, ravvisate nella esigenza “sia di garantire la funzionalità complessiva della struttura e della connessa attività amministrativa, sia per avere un referente di fiducia che assuma l’indirizzo complessivo del Comune, sia per continuare a favorire e consolidare il processo di cambiamento in atto nell’Ente in linea con rinnovato assetto normativo e funzionale voluto dalla riforma, contribuendo al raggiungimento di più elevati standards quali-quantitativi di efficienza e funzionalità”.
  2. b) il possesso, da parte della dott.ssa MARRA, dei “requisiti culturali e manageriali per lo svolgimento dell’incarico de quo, come risulta dal curriculum vitae et studiorum agli atti”.

Sotto questo profilo, la motivazione può essere considerata sintetica ma non insussistente, considerata la presenza, nella fattispecie, delle condizioni previste dal vigente art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 per il conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale (sostanzialmente riconducibili all’assenza di un Direttore generale convenzionato), oltre alla sussistenza dei requisiti soggettivi di idoneità alla predetta nomina, puntualmente richiamati nel contestato decreto sindacale.

Né la ricordata disposizione prevede degli obblighi motivazionali ulteriori, limitandosi, la stessa, a consentire l’esercizio di detta facoltà e, negli stessi termini, sono le disposizioni del Regolamento generale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Pescasseroli.

Appare poi utile ricordare che l’eventuale difetto di motivazione dell’atto non ridonda necessariamente in danno erariale, per la differenza concettuale tra illegittimità dell’atto e illiceità del comportamento, sotto il profilo amministrativo-contabile, tanto più in materia di atti discrezionali; vi è poi, nella specie, un deciso elemento di fiduciarietà dell’incarico, che viene rimarcato dal fatto che lo stesso non può comunque eccedere il mandato del sindaco o del presidente della provincia.

Non si ravvisa, pertanto, nella fattispecie all’esame, il difetto di motivazione rilevato dai giudici di prime cure.

  1. Ma, in disparte il profilo di illegittimità sub specie di difetto di motivazione evidenziato dai primi giudici – qui ritenuto insussistente – non si ritiene condivisibile neppure la tesi, sostenuta nella sentenza appellata, di sostanziale carenza dei presupposti per la nomina del Direttore generale, mancando nella specie l’attribuzione di compiti “straordinari ed aggiuntivi” rispetto a quelli disimpegnabili dalla Marra nella veste di segretario comunale, stante la “sostanziale sovrapponibilità delle funzioni” di direttore generale e di quelle di segretario.

A ben vedere, sono del tutto diverse e distinte le funzioni del Segretario comunale e quelle del Direttore generale: il Segretario consiglia, dà pareri, svolge attività di assistenza giuridico-amministrativa, partecipa con funzioni consultive e di assistenza alle sedute del Consiglio e della Giunta. e deve coordinare i problemi sotto il profilo giuridico.

Invece le funzioni che la norma dell’art. 108, co.1, del d.lgs. n. 267 del 2000 affida al Direttore generale e che permangono invariate rispetto a quanto previsto originariamente dalla 127/97 anche alla luce delle successive limitazioni di legge, attengono in maniera indiscutibile all’organizzazione dell’Ente ed all’esigenza di coordinarne i propri apparati nella maniera più funzionale al raggiungimento dei propri obiettivi.

Il Direttore generale costituisce una sorta di livello intermedio tra gli organi di rappresentanza politica e gli organi gestionali; è soggetto dotato di nuovi poteri decisionali, il quale risolve i problemi sotto un profilo manageriale, assicura l’unitarietà di azione dei responsabili degli uffici comunali e dispone gli interventi necessari per migliorarne l’efficienza; esercita un monitoraggio continuo dell’azione amministrativa per verificarne la congruenza con gli obiettivi definiti dagli organi di governo.

Non è dunque ravvisabile alcuna sovrapposizione di funzioni tra le due figure.

  1. In concreto, poi, la difesa del signor FINAMORE ha dimostrato, sia con la memoria precedentemente depositata sia con la documentazione ulteriore versata agli atti nella odierna udienza – a cui il P.M. non si è opposto – che la dott.ssa Marra ha affrontato problematiche specifiche e complesse attinenti alla realtà peculiare del comune di Pescasseroli e non presenti negli altri comuni limitrofi nei quali, comunque, si era proceduto a nominare il Direttore generale.

Ci si riferisce, in particolare, alla procedura di infrazione, alla ristrutturazione del Servizi Idrico Integrato e conseguente passaggio al Gestore Unico S.A.C.A., che il sindaco FINAMORE ha dovuto affrontare nel corso del suo mandato, ed alla vicenda degli impianti scioviari con costituzione di una società in house di proprietà interamente comunale dopo il fallimento della società che per anni aveva gestito gli impianti di risalita, questione di cui si era direttamente interessata la dott.ssa Marra, come provato dalla difesa.

Le complesse ed eccezionali problematiche che il Comune di Pescasseroli ha dovuto affrontare dagli anni 2000 in poi, legate sia al rilevante afflusso turistico che alla gestione dei servizi pubblici, giustificano dunque nella sostanza la nomina e la permanenza del Direttore generale preposto ad affrontare e rendere più fluida la risoluzione di questioni che sicuramente esulavano dall’attività amministrativa ordinaria e suggerivano dunque l’opportunità del conferimento dell’incarico di Direttore generale al segretario comunale, come del resto era già avvenuto nei precedenti anni.

  1. Sulla base delle suesposte considerazioni, questo Giudicante reputa che la domanda risarcitoria andava rigettata per carenza del requisito soggettivo della colpa grave.

Per giurisprudenza pacifica, gli estremi della gravità della colpa ricorrono quando l’autore della condotta illecita viola specifiche norme di legge, oppure non osserva le regole di prudenza e di correttezza che devono guidare l’azione dei funzionari ed amministratori pubblici.

Nella fattispecie, invero, non vi è stata alcuna marcata trasgressione di obblighi di servizio o di norme giuridiche, poiché, si ripete, la facoltà di nomina a Direttore generale del Segretario comunale era consentita dalla legge, e specificamente dall’art. 108 comma 4 del T.U.E.L., nel testo in vigore all’epoca dei fatti, come pure ammesso dal Procuratore reginale nel proprio atto di citazione; né si verifica quella massima negligenza che, in sede amministrativo-contabile si traduce nell’errore professionale inescusabile.

Per giurisprudenza consolidata, tale situazione si verifica in caso di: a) erronea interpretazione di norme dal significato non equivoco; b) inosservanza di istruzioni, indirizzi o prassi consolidate difformi; c) mancata acquisizione dei predetti avvisi, ove prescritti.

Nella fattispecie, non risulta commesso alcun errore professionale inescusabile, in quanto:

  1. a) la nomina a Direttore generale del Segretario comunale non costituiva una novità per l’Amministrazione comunale di Pescasseroli, posto che da quanto emerge dalla documentazione versata agli atti di causa la facoltà prevista dall’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 – a differenza di quanto erroneamente ritenuto dalla Procura regionale – era stata già esercitata dai precedenti Sindaci, che avevano conferito al Segretario comunale pro-tempore l’incarico di Direttore generale sin dal settembre 2000, incarichi rinnovati annualmente con continuatività, riconoscendo a ciascuno di essi una indennità aggiuntiva per le funzioni ulteriori attribuite; il che dimostra che tale figura organizzativa era sempre stata presente nel Comune di Pescasseroli, senza eccezioni né interruzioni;
  2. b) il conferimento delle funzioni di Direttore generale da parte del Sindaco FINAMORE è avvenuto previa valutazione dell’idoneità soggettiva della dott.ssa Marra allo svolgimento di tale incarico. Al riguardo, si rammenta l’avviso della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2706), secondo cui la motivazione del decreto sindacale di nomina del Segretario comunale e, a maggior ragione, degli organi di vertice quali il Direttore generale, è da ritenersi sufficiente se contiene la valutazione del curriculum del soggetto interessato (nel quale si evidenzino notevoli competenze tecniche, giuridiche o gestionali) in quanto idonea ad attestare l’avvenuta effettuazione dei necessari riscontri in ordine alla qualificazione del soggetto da nominare. Ciò nel presupposto che le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni (sia centrali che locali) si configurano come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari.

Le predette considerazioni, dirette ad escludere la sussistenza del requisito della gravità della colpa da parte dell’appellante, sono altresì idonee a respingere la tesi di un danno patrimoniale subito dall’ente locale, che non risulta provato, a meno di non voler considerare che la disposizione di cui all’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 sia, in sé, fonte di abusi.

Né rileva in questa sede il richiamo alla successiva abrogazione della figura del Direttore generale per Comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, recata dalla legge n. 42 del 2010, in quanto, si ripete, il conferimento dell’incarico era consentito e previsto dalle norme vigenti all’epoca dei fatti e risulta espletato, come da disposizioni della legge n. 42/2010, solo fino a cessazione del mandato del Sindaco FINAMORE.

In conclusione, l’appello delle essere accolto, con proscioglimento del signor Nunzio FINAMORE dalla domanda attrice e riforma della sentenza impugnata.

A seguito dell’intervenuta assoluzione, si pone a carico dell’Amministrazione di appartenenza del signor Nunzio FINAMORE il rimborso, in favore dell’appellante prosciolto, delle spese legali dei due gradi di giudizio, che si liquidano in euro 3.000,00 più IVA e C.P.A..