IL RUOLO DI DIRETTORE GENERALE E’ DIVERSO DA QUELLO DI SEGRETARIO – SENTENZA CORTE DEI CONTI SEZIONE PRIMA D’APPELLO N. 490/2015

direttore generale e segretario comunale

FATTO

Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regine Abruzzo ha condannato il signor Nunzio FINAMORE, nella qualità di sindaco pro tempore del Comune di Pescasseroli (AQ), per il danno ingiusto cagionato all’ente locale e quantificato in euro 70.000,00 compresa rivalutazione monetaria, oltre ad interessi legali e spese di giudizio quantificate in euro 455,45.

Risulta dagli atti che, a seguito di denunzia di danno sottoscritta da privato cittadino e datata 16 dicembre 2010, veniva segnalata alla Procura regionale la circostanza che, con decreto sindacale n. 5502 del 4 settembre 2008, il FINAMORE aveva nominato Direttore generale la dott.ssa Antonella Marra, già Segretario del Comune dal 1 settembre 2008, che per tale ragione aveva percepito la relativa indennità, pari ad euro 24.000,00 annui lordi, dal settembre 2008 fino al luglio 2011.

La nomina era stata disposta in contrasto con l’art. 108 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che, pur prevedendo la figura di direttore generale per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, come è quello di Pescasseroli, presuppone comunque che l’atto di nomina espliciti i maggiori compiti attribuiti al Segretario che giustificano l’aggravio di spesa che l’Ente locale deve sostenere.

Non ravvisando tale presupposto, la Procura regionale procedeva a citare in giudizio il FINAMORE e la Sezione territoriale, con la sentenza n. 216 del 23 dicembre 2013, dopo aver respinto due istanze istruttorie avanzate dal convenuto, giudicandole ininfluenti ai fini del decidere, ha accolto integralmente la domanda attrice, disponendo peraltro la trasmissione di copia della sentenza e del fascicolo processuale alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona per quanto di eventuale interesse.

Il Collegio di primo grado ha evidenziato che il provvedimento di nomina del Direttore Generale sarebbe assolutamente generico e privo della indicazione dei motivi necessari alla nomina; ha affermato quindi la sussistenza dell’antigiuridicità della condotta del FINAMORE e dell’elemento soggettivo della colpa grave, in quanto sarebbe mancata una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico, così condannando l’odierno appellante al risarcimento della somma di euro 70.000,00 oltre interessi e spese di giudizio.

Avverso la sentenza ha interposto appello il FINAMORE, formulando i seguenti motivi di gravame:

– La Procura regionale è incorsa in un errore di fatto ritenendo che nel Comune di Pescasseroli e prima della sindacatura del FINAMORE non vi fosse mai stato alcun Direttore generale: il Sindaco altro non ha fatto che confermare una prassi politico-amministrativa precedente (come da documentazione allegata);

– Il provvedimento di nomina contestato non può essere definito “generico”, ma al più, sintetico, richiamando esso i presupposti di fatto e di diritto dell’atto di investitura: il FINAMORE ha preso a modello i provvedimenti di nomina dei precedenti Direttori generali. L’appellante reitera l’istanza istruttoria volta a dimostrare la presenza del Direttore generale, all’epoca dei fatti contestati, negli altri Comuni della Provincia di L’Aquila, anche se privi di una vita economica rilevante e di un fiorente turismo come invece accade di riscontrare per il Comune di Pescasseroli;

– Non sono condivisibili i passaggi argomentativi della sentenza appellata che fanno riferimento ad una presunta assenza di funzioni aggiuntive svolte dalla dott.ssa Marra rispetto a quelle ordinarie di Segretario comunale di Pescasseroli, dal momento che la dichiarata “sovrapposizione di funzioni” non esiste né in astratto né, tantomeno, in concreto, trattandosi di Comune caratterizzato da un territorio assai impegnativo, con intense presenze turistiche e numerose strutture alberghiere ricettive, e tutto ciò comporta complicati problemi di gestione da parte della macchina amministrativa e burocratica. Tra le problematiche, l’appellante illustra quelle relative alla procedura di infrazione del Servizio Idrico Integrato, degli impianti scioviari con fallimento della Società di gestione e la necessità di realizzare una nuova procedura di privatizzazione;

– l’interpretazione restrittiva del primo giudice si pone in contrasto con l’art. 108, comma 4, del T.U.E.L., nel testo vigente nel 2008 che in realtà consentiva la nomina di tale figura, imponendo – per contro – l’onere di una motivazione analitica preventiva riferita a fatti concreti che ancora non si sono verificati;

– nullità dell’atto di citazione perché vi è stata una mutatio libelli fra invito e citazione;

– nullità della citazione per carenza di un valido atto di denunzia: l’esposto a firma del dott. Zaccaria è, infatti, apocrifo, come da dichiarazione dell’interessato;

– si contesta la decisione del primo giudice che ha incomprensibilmente ritenuto di non dover esercitare il richiesto potere riduttivo e di non dover applicare la regola della compensatio lucri cum damno con i vantaggi derivati alla Comunità amministrata dalla nomina del Direttore generale.

In conclusione, l’appellante ha chiesto la riforma della sentenza impugnata e l’assoluzione da ogni addebito. Solo in via subordinata il FINAMORE ha chiesto un’equa riduzione delle somme oggetto di richiesta di condanna.

Con successiva nota del 12 febbraio 2015 il FINAMORE ha depositato documentazione atta a comprovare l’avvenuto conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale di Pescasseroli anche nelle precedenti consiliature.

Con conclusioni scritte depositate il 4.02.2015 il Procuratore Generale ha preso in esame i motivi di ricorso formulati dall’appellante dimostrandone l’infondatezza ed ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

Alla pubblica udienza del giorno 5 marzo 2015, udito il Consigliere relatore, l’Avv. Simone, per l’appellante, ha depositato copia della sentenza n. 434/2015del Tribunale di Sulmona, da cui deriva prova dell’intervento della dott.ssa Marra nella risoluzione della problematica degli impianti scioviari. Il Pubblico Ministero hanno richiamato le argomentazioni e le richieste conclusive di cui ai rispettivi scritti.

D I R I T T O

  1. L’appellante ha dedotto la nullità della citazione per carenza di un valido atto di denuncia, ai sensi dell’ar. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in L. n. 102/2009, atteso che l’esposto che ha dato origine all’attività istruttoria della Procura, sfociata nell’atto di citazione, si è poi rivelato apocrifo, e da ciò ha argomentato l’inesistenza della ”specifica e concreta notizia di danno” affinché le Procure regionali di questa Corte dei conti possano “iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale” .

Osserva il Collegio che la nullità eccepita da parte appellante non sembra essere stata dedotta nel giudizio di primo grado e, pertanto, costituendo nova in appello, la censura non può essere delibata in questa sede. In ogni caso, la stessa appare del tutto priva di pregio, dal momento che, secondo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentt. nn. 104 del 1989, 209 del 1994, 100 del 1995 e 337 del 2005) e di questo stesso Giudice contabile (cfr. Corte conti, Sez. riunite, sent. n. 12/QM/2011; Sez. I app., nn. 245 del 2012; 945/2014; 1052/2014), la specificità e la concretezza della notizia di danno richieste dall’art. 17 comma 30-ter, cit., difettano quando l’azione del PM contabile si fondi su mere ipotesi o astratte supposizioni, ovvero si diriga in modo del tutto generico ad un intero settore di attività amministrativa; è necessario, in altri termini, che nella notizia di danno – comunque acquisita – vi sia il riferimento a un possibile fatto dannoso, tale da richiedere indagini per l’accertamento degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. In tali termini, le Sezioni riunite, con sentenza n. 12/QM/2011, hanno ritenuto idoneo ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno” anche l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati e dunque sia in grado di indirizzare le indagini in maniera precisa e con riferimento ad un ambito identificato.

Nella specie, l’azione di responsabilità è stata esercitata sulla base di un esposto, sia pure apocrifo, facente specifico riferimento proprio alla vicenda in valutazione, la cui concretezza è ampiamente dimostrata dal giudizio effettuato, e già di per sé contenente quasi tutte le informazioni utili ad avviare legittimamente l’indagine (fatti, circostanze, ecc.).

Pertanto la censura è da respingere.

  1. Con un secondo motivo di appello il signor FINAMORE ha reiterato l’eccezione di nullità dell’atto di citazione per la mutatio libelli derivante dalla discordanza tra invito a dedurre ed atto introduttivo del giudizio.

La censura non merita accoglimento.

In proposito il Collegio rammenta che, in ordine al rapporto tra il contenuto dell’invito a dedurre e quello della successiva citazione, è stato ampiamente chiarito dalla giurisprudenza del giudice contabile come tale relazione non possa configurarsi in termini di immutabilità della domanda o di divieto di mutatio libelli, poiché l’invito costituisce atto pre-processuale che non determina l’instaurazione di un contraddittorio tra le parti, mentre l’oggetto del processo si determina solo con l’atto introduttivo costituito dalla citazione; pertanto, la circostanza che alcuni elementi contestati nell’invito a dedurre siano di tenore diverso da quelli oggetto dell’atto di citazione, non potrebbe valere a determinare la nullità di quest’ultimo.

L’invito a dedurre, in altri termini, non attiene all’esistenza o alla validità intrinseca della citazione – le cui cause di nullità sono tassative – ponendosi invece come presupposto processuale, i cui vizi possono inficiare la procedibilità del giudizio solo in ipotesi di omissioni tali da privare il convenuto dei necessari elementi per predisporre la propria difesa (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n. 644 del 2009; Sez. Toscana, 30.6.1998, n. 440; Sez. Friuli-Venezia Giulia, 21.12.2004, n. 973): circostanza che, a tutta evidenza, non ricorre nel caso all’esame, giacché l’ampia disamina dei fatti e del relativo quadro normativo, effettuata dal PM nell’atto di citazione, certamente rendono più che evidenti tanto il petitum quanto la stessa causa petendi, .(Lombardia, n. 644 del 2009), nei confronti dei quali peraltro il convenuto ha avuto modo di difendersi sia con deduzioni presentate in data 19 marzo 2013, sia in occasione dell’audizione personale, sia nella successiva memoria depositata in data 19 ottobre 2013 per il giudizio di primo grado.

 

  1. Venendo al merito, l’appellante ha censurato la sentenza nel capo che ha ritenuto l’indennità di cui ha beneficiato la dott.ssa Marra come emolumento erogato sine titulo a causa dell’insufficiente motivazione del decreto sindacale di conferimento dell’incarico di Direttore generale, in data 4 settembre 2008, al Segretario comunale reggente della stessa amministrazione comunale.

La doglianza appare fondata.

Sul punto il primo Giudice ha sostenuto che la motivazione del predetto decreto sindacale appare generica e priva della indicazione ex ante dei peculiari motivi e delle oggettive problematiche che rendevano necessaria la nomina del Direttore generale, sicché la procedura ivi prevista si caratterizza per l’assenza dei presupposti legittimanti la nomina, con specifico riguardo alle funzioni aggiuntive rispetto a quelle disimpegnabili dalla Marra nelle veste di Segretario comunale.

Al riguardo si osserva che, ai sensi dell’art. 108 del T.U.E.L., nella versione all’epoca in vigore, la nomina del Direttore generale, da parte del Sindaco con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o del Presidente della provincia avveniva, previa deliberazione della Giunta, <<al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi >> .

Diversamente, nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti – come nel caso di Pescasseroli – al Sindaco era consentito, in via alternativa:

  1. a) stipulare una convenzione tra Comuni le cui popolazioni nel complesso raggiungano i 15.000 abitanti e poi nominare un Direttore generale il quale<< dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati>> (art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000);
  2. b) conferire le funzioni di Direttore generale al Segretario comunale, se mancano le convenzioni previste dall’art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000 << e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato >> (art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000).

Il 4° comma dell’art. 108 suddetto prevedeva dunque che, ove non risultino stipulate convenzioni, ed in ogni altro caso in cui il Direttore Generale non sia stato nominato, le relative funzioni potessero essere devolute al segretario comunale o provinciale: possibilità contemplata per ogni tipo di ente e a prescindere dalla dimensione dello stesso, senza neppure necessità di preventiva deliberazione dell’esecutivo. Dunque il comma 4 ora citato ampliava le condizioni del conferimento della direzione generale per i casi in cui le dette funzioni vengano attribuite al segretario. La ratio della norma è chiara: in tali casi si realizza un risparmio di spesa, perché al segretario viene attribuita solo un’indennità aggiuntiva in luogo dei maggiori importi che invece dovrebbero essere erogati a un soggetto non già incardinato nell’ente.

In applicazione di quest’ultima disposizione, il Sindaco FINAMORE ha provveduto alla nomina del Segretario comunale a Direttore generale dell’ente esplicitando, in motivazione:

  1. a) le ragioni del conferimento dell’incarico, ravvisate nella esigenza “sia di garantire la funzionalità complessiva della struttura e della connessa attività amministrativa, sia per avere un referente di fiducia che assuma l’indirizzo complessivo del Comune, sia per continuare a favorire e consolidare il processo di cambiamento in atto nell’Ente in linea con rinnovato assetto normativo e funzionale voluto dalla riforma, contribuendo al raggiungimento di più elevati standards quali-quantitativi di efficienza e funzionalità”.
  2. b) il possesso, da parte della dott.ssa MARRA, dei “requisiti culturali e manageriali per lo svolgimento dell’incarico de quo, come risulta dal curriculum vitae et studiorum agli atti”.

Sotto questo profilo, la motivazione può essere considerata sintetica ma non insussistente, considerata la presenza, nella fattispecie, delle condizioni previste dal vigente art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 per il conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale (sostanzialmente riconducibili all’assenza di un Direttore generale convenzionato), oltre alla sussistenza dei requisiti soggettivi di idoneità alla predetta nomina, puntualmente richiamati nel contestato decreto sindacale.

Né la ricordata disposizione prevede degli obblighi motivazionali ulteriori, limitandosi, la stessa, a consentire l’esercizio di detta facoltà e, negli stessi termini, sono le disposizioni del Regolamento generale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Pescasseroli.

Appare poi utile ricordare che l’eventuale difetto di motivazione dell’atto non ridonda necessariamente in danno erariale, per la differenza concettuale tra illegittimità dell’atto e illiceità del comportamento, sotto il profilo amministrativo-contabile, tanto più in materia di atti discrezionali; vi è poi, nella specie, un deciso elemento di fiduciarietà dell’incarico, che viene rimarcato dal fatto che lo stesso non può comunque eccedere il mandato del sindaco o del presidente della provincia.

Non si ravvisa, pertanto, nella fattispecie all’esame, il difetto di motivazione rilevato dai giudici di prime cure.

  1. Ma, in disparte il profilo di illegittimità sub specie di difetto di motivazione evidenziato dai primi giudici – qui ritenuto insussistente – non si ritiene condivisibile neppure la tesi, sostenuta nella sentenza appellata, di sostanziale carenza dei presupposti per la nomina del Direttore generale, mancando nella specie l’attribuzione di compiti “straordinari ed aggiuntivi” rispetto a quelli disimpegnabili dalla Marra nella veste di segretario comunale, stante la “sostanziale sovrapponibilità delle funzioni” di direttore generale e di quelle di segretario.

A ben vedere, sono del tutto diverse e distinte le funzioni del Segretario comunale e quelle del Direttore generale: il Segretario consiglia, dà pareri, svolge attività di assistenza giuridico-amministrativa, partecipa con funzioni consultive e di assistenza alle sedute del Consiglio e della Giunta. e deve coordinare i problemi sotto il profilo giuridico.

Invece le funzioni che la norma dell’art. 108, co.1, del d.lgs. n. 267 del 2000 affida al Direttore generale e che permangono invariate rispetto a quanto previsto originariamente dalla 127/97 anche alla luce delle successive limitazioni di legge, attengono in maniera indiscutibile all’organizzazione dell’Ente ed all’esigenza di coordinarne i propri apparati nella maniera più funzionale al raggiungimento dei propri obiettivi.

Il Direttore generale costituisce una sorta di livello intermedio tra gli organi di rappresentanza politica e gli organi gestionali; è soggetto dotato di nuovi poteri decisionali, il quale risolve i problemi sotto un profilo manageriale, assicura l’unitarietà di azione dei responsabili degli uffici comunali e dispone gli interventi necessari per migliorarne l’efficienza; esercita un monitoraggio continuo dell’azione amministrativa per verificarne la congruenza con gli obiettivi definiti dagli organi di governo.

Non è dunque ravvisabile alcuna sovrapposizione di funzioni tra le due figure.

  1. In concreto, poi, la difesa del signor FINAMORE ha dimostrato, sia con la memoria precedentemente depositata sia con la documentazione ulteriore versata agli atti nella odierna udienza – a cui il P.M. non si è opposto – che la dott.ssa Marra ha affrontato problematiche specifiche e complesse attinenti alla realtà peculiare del comune di Pescasseroli e non presenti negli altri comuni limitrofi nei quali, comunque, si era proceduto a nominare il Direttore generale.

Ci si riferisce, in particolare, alla procedura di infrazione, alla ristrutturazione del Servizi Idrico Integrato e conseguente passaggio al Gestore Unico S.A.C.A., che il sindaco FINAMORE ha dovuto affrontare nel corso del suo mandato, ed alla vicenda degli impianti scioviari con costituzione di una società in house di proprietà interamente comunale dopo il fallimento della società che per anni aveva gestito gli impianti di risalita, questione di cui si era direttamente interessata la dott.ssa Marra, come provato dalla difesa.

Le complesse ed eccezionali problematiche che il Comune di Pescasseroli ha dovuto affrontare dagli anni 2000 in poi, legate sia al rilevante afflusso turistico che alla gestione dei servizi pubblici, giustificano dunque nella sostanza la nomina e la permanenza del Direttore generale preposto ad affrontare e rendere più fluida la risoluzione di questioni che sicuramente esulavano dall’attività amministrativa ordinaria e suggerivano dunque l’opportunità del conferimento dell’incarico di Direttore generale al segretario comunale, come del resto era già avvenuto nei precedenti anni.

  1. Sulla base delle suesposte considerazioni, questo Giudicante reputa che la domanda risarcitoria andava rigettata per carenza del requisito soggettivo della colpa grave.

Per giurisprudenza pacifica, gli estremi della gravità della colpa ricorrono quando l’autore della condotta illecita viola specifiche norme di legge, oppure non osserva le regole di prudenza e di correttezza che devono guidare l’azione dei funzionari ed amministratori pubblici.

Nella fattispecie, invero, non vi è stata alcuna marcata trasgressione di obblighi di servizio o di norme giuridiche, poiché, si ripete, la facoltà di nomina a Direttore generale del Segretario comunale era consentita dalla legge, e specificamente dall’art. 108 comma 4 del T.U.E.L., nel testo in vigore all’epoca dei fatti, come pure ammesso dal Procuratore reginale nel proprio atto di citazione; né si verifica quella massima negligenza che, in sede amministrativo-contabile si traduce nell’errore professionale inescusabile.

Per giurisprudenza consolidata, tale situazione si verifica in caso di: a) erronea interpretazione di norme dal significato non equivoco; b) inosservanza di istruzioni, indirizzi o prassi consolidate difformi; c) mancata acquisizione dei predetti avvisi, ove prescritti.

Nella fattispecie, non risulta commesso alcun errore professionale inescusabile, in quanto:

  1. a) la nomina a Direttore generale del Segretario comunale non costituiva una novità per l’Amministrazione comunale di Pescasseroli, posto che da quanto emerge dalla documentazione versata agli atti di causa la facoltà prevista dall’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 – a differenza di quanto erroneamente ritenuto dalla Procura regionale – era stata già esercitata dai precedenti Sindaci, che avevano conferito al Segretario comunale pro-tempore l’incarico di Direttore generale sin dal settembre 2000, incarichi rinnovati annualmente con continuatività, riconoscendo a ciascuno di essi una indennità aggiuntiva per le funzioni ulteriori attribuite; il che dimostra che tale figura organizzativa era sempre stata presente nel Comune di Pescasseroli, senza eccezioni né interruzioni;
  2. b) il conferimento delle funzioni di Direttore generale da parte del Sindaco FINAMORE è avvenuto previa valutazione dell’idoneità soggettiva della dott.ssa Marra allo svolgimento di tale incarico. Al riguardo, si rammenta l’avviso della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2706), secondo cui la motivazione del decreto sindacale di nomina del Segretario comunale e, a maggior ragione, degli organi di vertice quali il Direttore generale, è da ritenersi sufficiente se contiene la valutazione del curriculum del soggetto interessato (nel quale si evidenzino notevoli competenze tecniche, giuridiche o gestionali) in quanto idonea ad attestare l’avvenuta effettuazione dei necessari riscontri in ordine alla qualificazione del soggetto da nominare. Ciò nel presupposto che le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni (sia centrali che locali) si configurano come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari.

Le predette considerazioni, dirette ad escludere la sussistenza del requisito della gravità della colpa da parte dell’appellante, sono altresì idonee a respingere la tesi di un danno patrimoniale subito dall’ente locale, che non risulta provato, a meno di non voler considerare che la disposizione di cui all’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 sia, in sé, fonte di abusi.

Né rileva in questa sede il richiamo alla successiva abrogazione della figura del Direttore generale per Comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, recata dalla legge n. 42 del 2010, in quanto, si ripete, il conferimento dell’incarico era consentito e previsto dalle norme vigenti all’epoca dei fatti e risulta espletato, come da disposizioni della legge n. 42/2010, solo fino a cessazione del mandato del Sindaco FINAMORE.

In conclusione, l’appello delle essere accolto, con proscioglimento del signor Nunzio FINAMORE dalla domanda attrice e riforma della sentenza impugnata.

A seguito dell’intervenuta assoluzione, si pone a carico dell’Amministrazione di appartenenza del signor Nunzio FINAMORE il rimborso, in favore dell’appellante prosciolto, delle spese legali dei due gradi di giudizio, che si liquidano in euro 3.000,00 più IVA e C.P.A..

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