SI AI RIMBORSI SPESE AI SEGRETARI IN CONVENZIONE SE DISCIPLINATE – CORTE DEI CONTI ABRUZZO DELIBERA N. 221/2016

rimborsi-spese-segretari-comunaliDelibera n. 221/2016/par – comune di ateleta (aq) – parere in merito alla corretta interpretazione dell’art. 6, comma 12 del d.l. 78/2010 convertito in l. 122/2010, In tema di rimborso delle spese di viaggio sostenute dal segretario comunale in convenzione tra più enti locali.

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L’UTILIZZO DEI DIPENDENTI DA ALTRO ENTE RIENTRA NELLE SPESE FLESSIBILI SE COMPORTA UNA SPESA ULTERIORE – CORTE DEI CONTI SEZIONE AUTONOMIE N. 23/2016

spesa flessibile contrattiCONSIDERATO
1. La questione proposta dalla Sezione regionale per il Piemonte concerne un contrasto interpretativo emerso in sede consultiva che vede, da un lato, l’illustrata posizione della Sezione remittente, il cui orientamento, in linea con le precedenti deliberazioni della medesima Sezione (pareri n. 3/2009, n. 200/2012 e n. 249/2012), è condiviso anche dalle Sezioni regionali per il
Veneto (pareri n. 17/2008 e n. 955/2012), la Calabria (parere n. 41/2012), la Liguria (parere n. 7/2012) e la Toscana (parere n. 6/2012), e dall’altro, il diverso avviso delle altre Sezioni regionali di controllo, secondo le quali l’impiego di personale a tempo pieno di altre
Amministrazioni ai sensi dell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, configurerebbe una forma flessibile di assunzione, con conseguente applicazione del tetto di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, e non una diversa modalità di utilizzo delle prestazioni in seno al medesimo rapporto.
Le Sezioni regionali che hanno mostrato di non condividere l’impostazione seguita dalla Sezione remittente non sembrano, tuttavia, convergere verso un orientamento univoco, ma si muovono su tre principali indirizzi ermeneutici:
· Secondo l’avviso delle Sezioni di controllo per la Lombardia (parere n. 118/2012 e n. 448/2013), il Molise (parere n. 35/2015) e la Regione siciliana (parere n. 128/2014), nella fattispecie prevista dal comma 557 si configura un particolare rapporto di impiego che consentirebbe al dipendente dell’Ente locale di svolgere, al di fuori dell’orario di lavoro a
tempo pieno con l’Ente di appartenenza, attività lavorativa presso altro Ente tipicamente individuato. Tale rapporto di lavoro (definito “a scavalco d’eccedenza”) sarebbe connotato da una prestazione di lavoro a tempo pieno presso l’Ente di appartenenza e da una prestazione aggiuntiva a tempo parziale presso l’Ente utilizzatore. Nel primo caso, si
tratterebbe di lavoro ordinario, nell’altro, di lavoro “eccedente” l’ordinario.
· Diversamente, la Sezione di controllo per la Puglia (parere n. 99/2012) ritiene che la fattispecie prevista dall’art. 1, comma 557, legge n. 311/2004, presenterebbe molti punti di affinità non con il comando, ma con i conferimenti di incarichi in favore dei dipendenti a tempo parziale di altra Pubblica amministrazione, come disciplinati ai sensi dell’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001.
· Per la Sezione di controllo per l’Umbria (parere n. 41/2013), infine, che si tratti di comando, di convenzione o di altro istituto, le spese sostenute pro quota dall’Ente che utilizza le prestazioni lavorative svolte da personale di altro Ente andrebbero, in ogni caso, computate nella spesa per il personale e, conseguentemente, incluse tra le limitazioni
stabilite dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010.
2. È bene chiarire, in proposito, che la questione ermeneutica prospettata, riguardante l’applicazione dei limiti posti dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 anche alle fattispecie inquadrabili nell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, trova origine dal fatto che la disposizione in esame non risulta tra quelle espressamente richiamate dall’art. 9. Né sembra
potersi affermare che il limite di spesa riguardi tutte, indistintamente, le forme di impiego di personale diverse da quella a tempo indeterminato, giacché, in questa ipotesi, il legislatore non avrebbe fatto ricorso al metodo della elencazione puntuale degli istituti da assoggettare al tetto di spesa.
Per dirimere la questione occorre, dunque, far luce sulla ratio di entrambe le norme, inquadrando le rispettive fattispecie nel complesso regime vincolistico dettato in materia di personale. Si potrà così stabilire se le modalità di utilizzazione del personale a tempo pieno di cui al comma 557, della legge n. 311/2004, rientrino nell’ambito applicativo dall’art. 9, comma
28, o se, al contrario, ne debbano rimanere escluse; nel qual caso, andrà valutata l’esistenza di eventuali limiti che ne condizionino la deroga.
3. L’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183, introduce, per gli Enti locali, un limite di spesa applicabile solo in linea di principio a determinate tipologie di rapporti di lavoro a tempo determinato, così da evitare di incidere sulle prerogative di autonomia e di autorganizzazione degli Enti.
Per gli Enti di ridotte dimensioni, la previsione di opportuni margini di adattamento ai principi di coordinamento della finanza pubblica si rivela quanto mai necessaria per salvaguardarne le esigenze operative, non disponendo questi, nella loro ridotta struttura organizzativa, di strumenti adeguati per fronteggiare occorrenze particolari o imprevedibili.
Ulteriori spazi di autonomia concessi agli Enti locali dal richiamato d.l. n. 78/2010 sono dati dalla presenza di numerose eccezioni al tetto del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009, stratificatesi nel tempo per garantirne l’esercizio delle funzioni o dei servizi fondamentali (specie nei settori della polizia locale, dell’istruzione pubblica e nel settore sociale).
La più significativa di tali eccezioni risulta introdotta in fase di conversione in legge dell’art. 11, comma 4-bis, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, laddove si esclude l’applicazione della limitazione di spesa in parola per gli Enti locali in regola con gli obblighi di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562, dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(riferiti, rispettivamente, alla spesa dell’anno precedente ed alla spesa relativa all’anno 2008).
Subordinando l’esclusione dei limiti di spesa previsti per le forme di lavoro flessibile al rispetto della disciplina di cornice dettata per il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, la previsione derogatoria conferma la stretta connessione esistente tra l’esigenza di ridurre la spesa per il personale, espressa dai limiti imposti dai citati commi 557 e 562, e quella di salvaguardare l’autonomia degli Enti territoriali da indebite ingerenze nella potestà organizzativa degli stessi. Infatti, se l’Ente dimostra di aver ridotto la spesa di personale entro determinati livelli complessivi, lo specifico tetto aggiuntivo di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, assume carattere cedevole, così da favorire una più ampia libertà di manovra in materia di assunzioni, ferma restando la necessità di compensare, a livello di aggregato, l’eventuale
incremento di spesa generato dalle forme di lavoro flessibile e, comunque, di non sormontare il livello di spesa raggiunto nel 2009 per le medesime finalità (cfr. Sezione delle autonomie, deliberazione n. 2/SEZAUT/2015/QMIG).
4. Da quanto precede si evince che il campo di applicazione dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 deve intendersi riferito alle ipotesi di conferimento di incarichi, di vario genere, finalizzati all’instaurazione di nuovi rapporti a tempo determinato che producono un incremento della spesa per il personale.
La ratio dell’art. 9, comma 28, appare, inoltre, chiaramente rinvenibile nella volontà di limitare la spesa per le assunzioni di personale con tipologie contrattuali a tempo determinato finalizzate ad eludere i vincoli in materia di assunzioni di personale a tempo indeterminato. Né può trascurarsi la volontà di ricondurre il lavoro flessibile nell’alveo naturale dei requisiti di temporaneità o eccezionalità previsti dagli artt. 7, comma 6, e 36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, evitando che il relativo utilizzo si trasformi in un mezzo per colmare le lacune ordinarie dell’Ente (cfr. SS.RR. deliberazione n. 11/Contr/2012).
Devono intendersi, pertanto, escluse dalle limitazioni di cui all’art. 9 del d.l. n. 78/2010, le modalità di utilizzo del personale che, senza comportare un incremento della spesa complessiva, siano dirette ad ottimizzare l’allocazione delle risorse umane attraverso una distribuzione più efficiente sul territorio, realizzata con la cessione dell’attività lavorativa di dipendenti ovvero con la costituzione di uffici comuni per la gestione in forma associata di funzioni e servizi (art. 30 TUEL). Il miglioramento dell’economicità nella gestione del lavoro pubblico costituisce, infatti, un obiettivo di interesse primario che il legislatore ha costantemente perseguito in questi ultimi anni.
5. L’accennato regime di esclusione dalle limitazioni di spesa dettate dall’art. 9, comma 28, trova ampia applicazione anche nelle fattispecie inquadrabili nell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, il cui disposto normativo introduce una disciplina di favore per gli Enti locali di ridotte dimensioni demografiche che intendono servirsi “dell’attività di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza”.
La disposizione, introdotta allo scopo di fronteggiarne l’esiguità degli organici e le concomitanti ridotte disponibilità dei bilanci, è rivolta, come detto, tanto ai Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti quanto ai Consorzi tra Enti locali gerenti servizi a rilevanza industriale, alle Comunità montane e alle Unioni di Comuni. L’accostamento tra le forme tradizionali di organizzazione territoriale e le più recenti realtà associative fra Enti locali consente di far luce
sulla ratio della norma, ispirata ad introdurre strumenti di semplificazione e di razionalizzazione dei servizi di primario interesse pubblico per venire incontro alle difficoltà degli Enti di ridotte dimensioni nel reperimento di personale dotato di competenze adeguate alle funzioni da svolgere.
In questa ottica, la disposizione avrebbe introdotto, secondo l’orientamento seguito sin dagli inizi dal Consiglio di Stato, una deroga al principio di unicità del rapporto di lavoro a tempo pieno nella Pubblica amministrazione espresso dall’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001.
Si sarebbe inteso così permettere ai dipendenti degli Enti locali di svolgere, previa autorizzazione, attività lavorativa a favore di altri Enti locali di piccole dimensioni ovvero associati tra loro non solo se titolari di un rapporto di lavoro a tempo parziale, come previsto dall’art. 1, comma 58-bis, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ma anche se titolari di un
rapporto di lavoro a tempo pieno (cfr. Consiglio di Stato, Sezione prima, parere n. 2141/2005).
Nell’articolare le motivazioni del parere, il Consiglio di Stato ha evidenziato come l’utilizzazione della seconda attività lavorativa del dipendente di altro Ente possa avvenire sulla base tanto di un nuovo contratto di lavoro subordinato (a tempo parziale) quanto di un contratto di lavoro autonomo. In entrambi i casi, la permanenza del rapporto di lavoro a tempo pieno con l’Amministrazione di appartenenza fa sì che quest’ultima “possa subordinare l’autorizzazione a vincoli ed oneri che assicurino il permanere della compatibilità della prestazione lavorativa con il rapporto a tempo pieno in essere”.
È chiaro, dunque, che, in queste ipotesi, l’atto autorizzatorio avrà ad oggetto essenzialmente la definizione dei tempi e dei modi attraverso i quali l’attività lavorativa svolta presso l’Ente utilizzatore non arrechi pregiudizio al corretto svolgimento dei compiti istituzionali dell’Ente di appartenenza.
Ne discende che, una volta definiti i limiti esterni ed interni cui l’Ente utilizzatore dovrà informare lo svolgimento della prestazione lavorativa, l’Amministrazione di appartenenza continuerà a gestire il proprio rapporto di lavoro a tempo pieno in assoluta autonomia e senza alcuna modificazione o novazione, oggettiva o soggettiva, dello stesso.
Questa prima conclusione chiarisce uno degli aspetti meno controversi della questione, vale a dire il fatto che se l’Ente decide di utilizzare autonomamente le prestazioni di un dipendente a tempo pieno presso altro Ente locale al di fuori del suo ordinario orario di lavoro, la prestazione aggiuntiva andrà ad inquadrarsi necessariamente all’interno di un nuovo rapporto di lavoro autonomo o subordinato a tempo parziale, i cui oneri dovranno essere computati ai fini del rispetto dei limiti di spesa imposti dall’art. 9, comma 28, per la quota di costo aggiuntivo.
6. L’estrema sommarietà della fattispecie di cui al richiamato comma 557, della legge n. 311/2004, che le Sezioni regionali giustamente qualificano con la generica locuzione “formula organizzatoria”, consente di integrare anche altre modalità di utilizzazione temporanea del lavoratore assimilabili, sul piano funzionale e della spesa, a forme di impiego
“precario”.
Una di queste è ipotizzabile nelle convenzioni tra Enti locali al fine di regolare l’utilizzo contestuale e reciproco delle prestazioni di loro dipendenti.
È bene precisare, al riguardo, che la fattispecie in esame, contraddistinta dal previo assenso dell’Amministrazione di appartenenza per l’utilizzo di un dipendente titolare di un rapporto di lavoro a tempo pieno, non può essere confusa con quella disciplinata dall’art. 1, comma 58-bis, della legge n. 662/1996, in cui il cumulo di incarichi implica la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro (autonomo o subordinato) con l’Amministrazione beneficiaria della prestazione aggiuntiva rispetto a quella, a tempo parziale, che continua ad essere svolta nei confronti dell’Ente di appartenenza. La maggiore spesa che ne consegue deve, quindi, essere computata ai fini del rispetto dei limiti previsti dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010.
Diversa è, invece, l’ipotesi prevista dall’art. 14 del CCNL in data 22 gennaio 2004, relativo al personale del comparto delle Regioni e delle autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003.
La disposizione consente, infatti, di utilizzare personale di altri Enti “per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo” (le 36 ore settimanali) senza che questo configuri un autonomo rapporto di lavoro a tempo parziale. In tal caso, l’Ente di appartenenza deve prestare il suo previo assenso e regolare, mediante convenzione, i modi e i tempi di utilizzo del lavoratore nonché le modalità di ripartizione dei relativi oneri finanziari.
Trattasi di fattispecie concreta a sé stante che individua una modalità di utilizzo reciproco del dipendente pubblico da parte di più Enti e che può ben inquadrarsi all’interno dell’ampia formula organizzatoria prevista dall’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004.
In questo caso, infatti, il dipendente di un Ente locale, titolare di un rapporto di lavoro a tempo pieno, verrebbe autorizzato a svolgere prestazioni per conto di altro Comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale. Rimanendo legato all’unico rapporto d’impiego con l’Ente locale originario, il lavoratore rivolgerebbe parte delle proprie prestazioni lavorative a favore anche di detto Comune in forza dell’autorizzazione dell’Ente di appartenenza, di cui la convenzione regolativa dei rapporti giuridici tra i due Enti assumerebbe carattere accessivo.
Poiché il suddetto cumulo di incarichi non implica la costituzione di un nuovo rapporto di lavoro né comporta un incremento della spesa complessiva tra i due Enti, deve ritenersi che possano estendersi alla descritta fattispecie inquadrabile all’interno dell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004 gli stessi motivi che portano ad escludere l’art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004 dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 (cfr., in questi
termini, le Linee guida per il rendiconto della gestione 2014, Sezione quinta, quesito 6.6.3, di cui alla deliberazione n. 13/2015/SEZAUT/INPR).
Analogamente, le spese sostenute pro quota dall’Ente di destinazione per la prestazione lavorativa condivisa con l’Ente di appartenenza saranno da computarsi, in ogni caso, nella spesa per il personale ai sensi dell’art. 1, commi 557 o 562, della legge n. 296/2006 e, conseguentemente, saranno soggette alle relative limitazioni (cfr. Linee guida cit., quesito 6.2).
7. Un’ulterioremodalità di utilizzazione temporanea del lavoratore presso un Ente diverso da quello di appartenenza è quella riconducibile all’istituto del comando, il quale può essere disposto, per tempo determinato e in via eccezionale, per riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale competenza.
Come evidenziato dalla Sezione remittente, il lavoratore in posizione di comando rimane legato al rapporto d’impiego con l’Ente originario, ma rivolge le proprie prestazioni lavorative a favore di altro Ente pubblico in forza dell’autorizzazione dell’Amministrazione di provenienza.
È da aggiungere che, stante la temporaneità del comando, il posto lasciato disponibile dal dipendente comandato non può essere coperto per concorso o altra procedura di mobilità, mentre i posti vacanti, temporaneamente coperti dal dipendente comandato, sono considerati disponibili ai fini concorsuali o per eventuali trasferimenti. Inoltre, il lavoratore, cessando di
essere alle dipendenze funzionali dell’Ente di appartenenza per diventare, in senso funzionale, dipendente di altro Ente, ha diritto ad un trattamento retributivo il cui onere non potrà che gravare sull’Ente fruitore delle prestazioni temporanee del lavoratore.
La relativa spesa, qualora non sia corrisposta direttamente dall’Ente utilizzatore, sarà da questo rimborsata all’Ente di appartenenza. In ambedue i casi, le somme a carico dell’Ente utilizzatore rientrano tra le componenti considerate ai fini della determinazione dei limiti di spesa previsti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006, mentre rimangono
escluse dal relativo computo le spese sostenute dall’Ente cedente per le quali è previsto il rimborso da parte dell’Amministrazione che utilizza il personale comandato (cfr. Linee guida cit., quesiti n. 6.2 e 6.3).
Benché il comando produca, per l’Ente utilizzatore, i medesimi effetti funzionali ed economici di un’assunzione a tempo determinato, lo stesso assume valenze tutt’affatto particolari ove venga sussunto all’interno della formula organizzatoria prevista dall’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004.
In linea con l’illustrata finalità della norma, infatti, il comando può costituire per gli Enti di ridotte dimensioni e per le loro forme associative una opportunità di reperimento di personale utile a razionalizzare il servizio o la funzione da svolgere e, nel contempo, a contenerne la spesa in un arco temporale circoscritto.
D’altronde, il favor del legislatore verso rimedi che possano sopperire a temporanee insufficienze di organico dei piccoli Comuni attraverso modalità di cessione del personale che, senza comportare un incremento complessivo di spesa, assicurino una distribuzionepiù efficiente delle risorse umane, rappresenta un elemento teleologico presente nello stesso limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010.
In coerenza con la ratio del comma 28, può dunque ritenersi che la spesa relativa al personale utilizzato in posizione di comando presso gli enti previsti dal comma 557 della legge n. 311/2004 vada esclusa dall’ambito applicativo del medesimo art. 9, comma 28, a condizione che le economie di spesa realizzate dall’Ente cedente non concorrano a finanziare spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni.
Ed invero, ove detto Ente riuscisse (in virtù del comando) a ricondurre il livello delle residue spese di personale al di sotto del predetto limite, lo stesso potrebbe procurarsi la possibilità di assumere altri dipendenti, in contrasto con la volontà di razionalizzazione e contenimento della spesa insita nella disposizione di favore per l’Ente di destinazione, il quale viene per ciò stesso esonerato dal computo della maggiore spesa.
Per un principio di parallelismo, occorre dunque che l’Ente cedente, nei casi in cui il personale comandato rientri in una delle tipologie di lavoro flessibile, neutralizzi la minore spesa computando figurativamente nella spesa per il personale, ai fini del rispetto dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, anche l’importo di spesa che avrebbe dovuto sostenere in assenza di comando ovvero la spesa effettivamente sostenuta ma rimborsata dall’Ente utilizzatore.
8. Per le esposte considerazioni, si ritiene che la questione interpretativa posta dalla Sezione di controllo per la Regione Piemonte con la deliberazione n. 33/2016/SRCPIE/QMIG vada risolta nel senso che i limiti di spesa di cui all’art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78/2010, non trovano applicazione nei casi in cui, ai sensi dell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, gli Enti utilizzano l’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre Amministrazioni locali entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, sostituendosi, in tutto o in parte, all’Ente titolare del rapporto di lavoro sul piano economico, organizzativo e funzionale.
Tali condizioni si verificano allorché gli Enti di cui al richiamato comma 557 utilizzano le prestazioni del dipendente in modo contestuale e reciproco ovvero in posizione di comando, secondo tempi, modi, condizioni e limiti definiti nell’atto autorizzativo o in apposita convenzione nel rispetto delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore nonché degli obblighi di riduzione della spesa per il personale previsti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006, a garanzia dell’invarianza della spesa complessivamente considerata.
A tal fine, l’Ente che autorizza l’utilizzo a tempo parziale o in posizione di comando del proprio dipendente a tempo pieno dovrà verificare in concreto che i conseguenti risparmi di spesa non alimentino spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni, computando figurativamente nei limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 l’importo delle economie realizzate nell’ambito del lavoro flessibile.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte con la deliberazione n. 33/2016/SRCPIE/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:
“Il limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale, previsto dall’art. 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi, e nel rispetto dei vincoli posti dall’art.1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”.

SI A CONVENZIONI E GESTIONI ASSOCIATE PER GLI ENTI CHE HANNO SFORATO IL PATTO MA SENZA AUMENTO DI SPESA

convenzioniIl Sindaco del Comune di Novoli illustra che l’Ente è attualmente privo della figura dirigenziale di responsabile del Settore servizi finanziari per problemi che non consentiranno la presenza in servizio per tutto l’intero anno 2016; che non è stato rispettato il patto di stabilità interno per l’esercizio 2015 e pertanto è preclusa l’assunzione di personale e che non vi sono altre figure apicali in grado di ricoprire il predetto ruolo di responsabile del Settore servizi finanziari.

Il quesito specifica, inoltre, che l’introduzione normativa del cosiddetto “bilancio armonizzato” richiede un’indubbia preparazione e competenza e che, in ordine alla possibilità di stipulare convenzioni tre enti locali, occorre distinguere tra quelle previste dall’art. 14 del CCNL 2004 per l’utilizzo a tempo parziale di un dipendente di altra amministrazione e le convenzioni ex art. 30 del Tuel che consentono di gestire in forma associata interi servizi e per le quali, in caso di sforamento del patto di stabilità interno, non sussistono espliciti divieti anche perché i rapporti intercorrono solo tra amministrazioni pubbliche.

Il Sindaco richiede, quindi, il parere della Sezione per accertare se, nel caso di mancata osservanza del patto di stabilità interno, sia legittimo avvalersi, ai sensi dell’art. 30 del Tuel, di una gestione associata di un servizio con un altro comune unificando i due uffici e fruendo dell’attività dell’altro ente individuato quale capo convenzione.

Considerato in

DIRITTO

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.

In relazione ai profili di ricevibilità, la Sezione osserva che la richiesta di parere è stata sottoscritta anche dal Sindaco organo rappresentativo dell’Ente e pertanto legittimato a promuovere l’attività consultiva della Corte dei Conti.

Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.

Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.

Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.

Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene ricevibile la richiesta di parere.

Accertata la ricevibilità della richiesta, occorre ora analizzarne i profili di ammissibilità.

La Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8°, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.

Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Il quesito sottoposto all’esame di questa Sezione, da ricondursi a caratteri di generalità ed astrattezza, appare diretto ad accertare se sia consentito ad un ente locale che non ha rispettato il patto di stabilità interno e che, pertanto, nell’esercizio successivo incorre nel divieto di assunzione di personale, di stipulare con altro ente locale una convenzione secondo la disciplina dettata dall’art. 30 del Tuel e che abbia ad oggetto la gestione associate del Settore dei servizi finanziari.

Il Collegio evidenzia che il quesito che, si ribadisce sarà trattato in termini generali ed astratti, rientra nell’alveo della materia di contabilità pubblica poiché diretto ad esaminare l’esatto ambito di applicazione del regime sanzionatorio conseguente all’inosservanza delle disposizioni in materia di patto di stabilità interno che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.

Preliminarmente, la Sezione ritiene opportuno richiamare il proprio orientamento con il quale si è sottolineato che le convenzioni tra enti locali, disciplinate dall’art. 30 del Tuel, costituiscono forme associative peculiari espressione di “un’amministrazione per consenso” ed aventi la finalità di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi. La stipula delle convenzioni deve essere, quindi, diretta a garantire la razionalizzazione dei servizi degli Enti partecipanti ed il conseguimento di una maggiore efficienza (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 1/PAR/2007, n. 32/PAR/2008 e n. 55/PAR/2010).

Ai sensi del comma 4 dell’art. 30 del Tuel, le convenzioni possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti

all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

L’art. 1, comma 707, della L. 28/12/2015 n. 208 (legge stabilità 2016) conferma l’applicazione delle sanzioni conseguenti al mancato rispetto del patto di stabilità interno relativo all’anno 2015 previste dall’articolo 31 della L. 12/11/2011 n. 183 e, tra queste, il divieto, posto dal comma 26, lett. d) della predetta norma, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto.

Ad avviso del Collegio, considerata l’ampia formulazione della disciplina normativa che esclude espressamente la possibilità di assumere personale “a qualsiasi titolo” e con “qualsivoglia tipologia contrattuale”, deve ritenersi che, per gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità interno, il legittimo ricorso a forme di convenzione previste dall’art. 30 del Tuel, deve necessariamente tener conto del conseguente regime sanzionatorio applicabile a tali enti, al fine di evitare eventuali elusioni o violazioni delle disposizioni normative sanzionatorie e pertanto, l’adesione alla convenzione non dovrà comportare alcun aggravio per spesa del personale per l’ente che, nell’esercizio precedente, non ha osservato il patto di stabilità interno.

Questa Sezione, conformemente all’orientamento reso da altre Sezioni, ritiene, quindi, che, nel caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno, debba accogliersi un’interpretazione estensiva del concetto di “assunzione di personale” non riconducibile soltanto alla nozione di costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione inadempiente, ma estesa al più generale divieto di incremento della spesa di personale conseguente all’utilizzo in concreto, a qualunque titolo, di altro lavoratore (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 879/PAR/2010; n. 293/PAR/2012; Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 2/2016/PAR).

Infatti, come rilevato dalla Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 293/PAR/2012, quando un ente locale che ha violato il patto di stabilità interno ricorre allo strumento della convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non può comunque derogare al divieto di assunzioni di personale “a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale…..“ e “d’altra parte…….la convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non implica necessariamente il ricorso a “nuovo personale”, bensì potrebbe anche essere attuata dando vita ad una semplice forma associativa con la creazione di uffici comuni che operano con il personale distaccato dagli enti partecipanti”.

Deve, inoltre, aggiungersi che, il costante orientamento legislativo appare, negli ultimi anni, particolarmente incentrato, in via generale, su misure di contenimento della spesa del personale, anche nelle ipotesi non connesse alla mancata osservanza del patto di stabilità, come si rileva, da ultimo, dalla disposizione contenuta nell’art. 14, comma 31 quinquies, del D. L. 31/05/2010 n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010 n. 122 ed introdotta dall’art. 1, comma 450, della L. 23/12/2014 n. 190, che prevede, nell’ambito dei processi associativi obbligatori per i comuni di minori dimensioni, che le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l’invarianza della spesa complessivamente considerata.

Si rammenta, infine, come peraltro rilevato nella richiesta di parere, che la giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto, sussistente un’equivalenza sostanziale tra la stipula di convenzioni ex art. 14 del c.c.n.l. del 22 gennaio 2004 e le altre fattispecie nelle quali si realizzano nuove assunzioni, in quanto l’ente, anche nel primo caso, si avvantaggia, comunque, di un incremento oneroso delle prestazioni lavorative (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 31/2016/PAR; Sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 153/2015/PAR).

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=1357-11/04/2016-SRCPUG

VIETATE LE CONVENZIONI PER IL NON RISPETTO DEL PATTO DI STABILITA’ – DELIBERA CORTE DEI CONTI EMILIA ROMAGNA N. 2/2016

divieto assunzioniParere Provincia di Parma: il divieto di assunzione di personale previsto dal legislatore a carico degli enti che non abbiano rispettato il patto di stabilità interno è inderogabile. Pertanto, in caso di violazione non è possibile attivare una convenzione per avvalersi, a tempo parziale, di personale di altro ente.

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=126-12/01/2016-SRCERO

NON RISPETTO DEL PATTO DI STABILITA’, VIETATE ANCHE LE CONVENZIONI – DELIBERA CORTE DEI CONTI PUGLIA N. 203/2015

non rispetto patto divieto convenzioniFATTO

Il Sindaco del Comune di Cisternino chiede alla Sezione un parere in merito all’interpretazione dell’art 31 comma 26 lett. d) della legge 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) inerente al divieto di assunzione di personale in conseguenza della violazione del patto di stabilità.

In particolare, il Sindaco espone che:

  • l’Ente ha previsto l’assunzione con contratto a tempo determinato (part time a 12 ore settimanali) di un addetto stampa da destinare all’ufficio di staff ex art 90 Tuel: inizialmente, per la durata di sei mesi (1 luglio-31 dicembre 2012, con la programmazione del fabbisogno del personale per il triennio 2012-2014), successivamente, per la durata di due anni (1 gennaio 2013-31 dicembre 2014 con la programmazione per il triennio 2013-2015, confermata per il triennio 2014-2016), infine, per il periodo 1 gennaio 2015- maggio 2016 (fine mandato amministrativo, deliberazione G.C. n. 240 del 30.12.2014 ad integrazione del programma occupazionale 2014-2016);
  • a seguito delle dimissioni del primo addetto stampa, il Responsabile del servizio finanziario, previo avviso pubblico, ha stipulato, in data 29 agosto 2014, un contratto individuale di lavoro fino al 31 dicembre 2014;
  • successivamente, sulla base della citata deliberazione G.C. n. 240/2014, il Responsabile del servizio, dapprima, ha prorogato l’assunzione dello stesso addetto stampa a far data dal 1 gennaio 2015 e fino alla scadenza del mandato del Sindaco (determina n. 1750 del 31 dicembre 2014) e, successivamente, ha sottoscritto la proroga, considerandola quale appendice che integra il contratto sottoscritto il 29 agosto 2014;
  • il Comune ha rispettato ininterrottamente il patto di stabilità per gli anni 2010-2013 e tale risultava anche per l’anno 2014 quando il Responsabile del servizio finanziario ha certificato al M.E.F., in data 26 marzo 2015, il raggiungimento degli obiettivi per l’anno 2014. A seguito dei rilievi mossi da alcuni consiglieri dell’opposizione e della conseguente verifica effettuata dal Revisore dei conti e dal Responsabile del servizio finanziario, è stato comunicato al M.E.F., in data 28.05.2015, il mancato rispetto del patto per l’anno 2014 nella misura di € 298.460,07;

Premesso quanto sopra, il Sindaco chiede se, al fine dell’applicazione del divieto di assunzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) legge 183/2011, occorra dare la rilevanza al momento dell’adozione oppure a quello dell’efficacia dell’atto. Più precisamente, se si ha riguardo al momento dell’adozione e del perfezionamento, gli atti di proroga dell’addetto stampa e di stipula dell’appendice integrativa, essendo stati assunti nell’anno 2014 (31 dicembre 2014), devono ritenersi efficaci nel corso del 2015, anno in cui è intervenuta l’applicazione della sanzione del divieto di assunzione del personale; viceversa, se si attribuisce rilievo al momento dell’efficacia (1 gennaio 2015), gli atti predetti rientrerebbero nell’ambito del divieto per violazione del patto.

Considerato in

DIRITTO

 

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.

In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Cisternino, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto.

Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.

Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.

Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.

Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.

Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.

Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Cisternino rientra nel perimetro della contabilità pubblica, come sopra delineato, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia il patto di stabilità interno e, quindi, involgenti profili di coordinamento della finanza pubblica e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi complessivi di stabilità (cfr. Sezioni Riunite deliberazione n. 16/CONTR/2011 del 11marzo 2011, Corte Cost. sent. n. 130 del 7 luglio 2015).

Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.

Passando al merito della richiesta, l’Ente formula un quesito sull’individuazione del momento rilevante ai fini dell’applicazione della sanzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) l. 183/2011, chiedendo se debba aversi riguardo al momento dell’adozione dell’atto o a quello dell’efficacia del medesimo. La questione, all’evidenza, assume rilevanza in tutti i casi in cui il regolamento contrattuale preveda un termine iniziale di efficacia non solo posteriore alla sottoscrizione, ma ricadente nell’esercizio annuale successivo a quello della sottoscrizione medesima (esercizio in cui, come nel caso di specie, si è verificata la violazione del patto di stabilità): di qui l’esigenza di chiarire se occorra dare rilievo al momento della conclusione o a quello dell’efficacia del negozio.

Come noto, il divieto di assunzione previsto dall’art 31, comma 26, lett. d) legge di stabilità 2012, rientra tra le sanzioni conseguenti alla mancata osservanza del patto (con riferimento alla sanzione di cui alla lett. a, si ricordano le modifiche introdotte, per i comuni che non hanno rispettato il patto nel 2014, dall’art. 1 comma 7 d.l. 78/2015 conv. dalla l. 125/2015) che hanno lo scopo di richiamare l’Ente ad un comportamento di maggior rigore nella gestione dei fondi pubblici, anche mediante una serie di penalizzazioni finanziarie e gestionali (cfr. Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 109/PAR/2015 e n. 151/PAR/2015)

In particolare, questa Sezione ha già sottolineato come le sanzioni o “limitazioni amministrative” a carico degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità interno trovano fondamento e giustificazione nella circostanza che la mancata osservanza dei vincoli costituisce grave irregolarità nella gestione finanziaria ed amministrativa, alla quale è necessario porre rimedio adottando le necessarie misure correttive. In altri termini, il legislatore, introducendo “sanzioni” o “limitazioni amministrative”, ha inteso delineare alcuni meccanismi omogenei ed applicabili in modo indifferenziato a tutti gli enti che sono incorsi nella grave irregolarità finanziaria del mancato rispetto del patto di stabilità interno.

Dette “sanzioni” o “limitazioni amministrative” operano sull’ordinaria attività amministrativa, limitando la potestà degli organi di governo e direzione dell’ente, sia inibendo lo svolgimento di specifiche attività, come il ricorso all’indebitamento ed all’assunzione di personale, sia riducendo il margine di discrezionalità, attraverso, ad es., la limitazione della spesa corrente entro specifici parametri (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 55/PRSP/2015; nello stesso senso, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 32/2015/PRSP e deliberazione 249/2015/PAR).

Le sanzioni in questione, pertanto, si connotano per una duplice valenza: da un lato, afflittiva per l’ente inadempiente e, dall’altro lato, correttiva, in quanto precipuamente finalizzate al rientro entro l’obiettivo programmatico (Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012/PAR, nello stesso senso, Sezioni Riunite, deliberazione n. 53/CONTR/2010 in tema di divieto di mobilità in entrata per gli enti inadempienti al patto di stabilità interno).

Quanto al divieto di assunzione di cui al comma 26 lett. d) del citato art. 31, lo stesso deve essere interpretato, per costante giurisprudenza di questa Corte, nell’accezione più lata, avendo riguardo non tanto alla natura formale dell’atto, quanto alla sostanza del medesimo e deve, di conseguenza, essere inteso come riferito a tutte quelle  fattispecie che realizzano l’obiettivo di incrementare le prestazioni lavorative in favore del comune a cui corrisponde un parallelo incremento di spesa che rende più difficoltoso il rientro negli obiettivi di finanza pubblica (Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 171/PAR/2013, n. 163/PAR/2013, n. 135/PAR/2014 e n. 144/PAR/2014, Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 293/PAR/2012). Di qui l’estensione del divieto non solo all’assunzione di personale in mobilità in entrata (Sezioni Riunite in sede di controllo deliberazione n. 53/CONTR/2010), ma anche all’utilizzo di personale in comando (Sezione Puglia n. 171/2013), nonché al ricorso a convenzioni ex art 14 CCNL 22/01/2004 e per la gestione associata di servizi e funzioni (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 163/2013, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012).

Al divieto in esame, pertanto, deve essere attribuita una portata generale ed onnicomprensiva, tale da ricomprendere ogni fattispecie che consista in un’ulteriore prestazione lavorativa instaurata a vantaggio dell’Ente (cfr., da ultimo, Sezione regionale controllo Campania, deliberazione n. 153 /PAR/2015).

L’opzione interpretativa sopra indicata è stata seguita anche con riferimento all’analogo divieto posto dall’art. 41, comma 2, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014 n. 89, per gli enti che presentano tempi medi di pagamento delle proprie obbligazioni pecuniarie non in linea con l’indicatore legale di riferimento. Stante l’identità di ratio e di tenore letterale, la giurisprudenza delle Sezioni di controllo ha ripercorso la parabola argomentativa sopra richiamata, statuendo che il divieto “precluda non solo l’instaurazione ex novo dei rapporti di lavoro in senso proprio, ai quali fa riferimento il dato testuale della norma, ma più in generale la possibilità di acquisire, con il ricorso a strumenti ed istituti alternativi, quali quello del comando, risorse lavorative con aggravio di spesa a carico del bilancio da parte degli enti” (Sezione controllo Lazio, deliberazioni n. 127/2015/PAR e n. 158/2015/PAR). Accedendo ad una lettura sostanzialistica del divieto in esame, infatti, occorre ricomprendere nello stesso “ogni fattispecie che comporti l’espletamento di prestazioni lavorative a vantaggio dell’ente cui corrisponde, sul piano sinallagmatico, l’assunzione di oneri finanziari da parte dell’Ente beneficiario” (Sezione controllo Lazio deliberazione n. 158/2015/PAR, con riferimento al rinnovo di comando scaduto per l’intera durata di operatività del divieto e di prosecuzione di un comando pendente all’inizio dell’anno di operatività del divieto stesso ed instaurato nell’anno in cui si registrano tempi medi nei pagamenti superiori al limite previsto dalla norma).

Il quadro sopra delineato conduce univocamente verso una soluzione sostanzialistica del quesito formulato (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 109/PAR/2015, ove si osserva, coerentemente, che “l’ente che ha violato il Patto di stabilità non può porre in essere operazioni elusive mediante particolari fattispecie contrattuali”) che si incentri, piuttosto che sul momento della formale adozione dell’atto, su quello della determinazione degli effetti giuridici e-soprattutto- economici,  ossia sul momento in cui si realizza concretamente quell’incremento di spesa che rende più difficoltosa la riconvergenza verso l’obiettivo.

Sotto altro profilo, si osserva che se l’Ente, nel corso dell’esercizio in cui vi sia chiara evidenza che, alla fine dell’esercizio medesimo, il patto non sarà rispettato, è tenuto ad assumere un  comportamento prudente e prudenziale, provvedendo all’autoapplicazione delle sanzioni in modo da non aggravare la propria situazione finanziaria e favorire il rientro dall’obiettivo (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazioni n.133/PRSP/2015 e 151/PAR/2015 e circolare della Ragioneria generale dello Stato del 18 febbraio 2014 n. 6 lett 1.4), a maggior ragione sarà tenuto, avuto riguardo alla sostanza delle fattispecie, ad astenersi dal porre in essere quegli atti che sono destinati a dispiegare i propri effetti nell’anno successivo a quello dell’inadempienza.

Ciò a prescindere anche dalla considerazione che, tenuto conto di tutte le circostanze fattuali, la scissione tra adozione ed efficacia dell’atto (soprattutto laddove i due momenti siano connotati da una scansione cronologica molto ravvicinata, a cavallo di due esercizi) rischia di tradursi in una fattispecie elusiva del patto di stabilità, con tutte le conseguenze previste dalla legge in tema di invalidità dell’atto ed applicazione delle sanzioni (art 31 commi 30 e 31 legge 183/2011).

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3805-08/10/2015-SRCPUG

DIVIETO ASSUNZIONI A QUALSIASI TITOLO PER IL NON RISPETTO TEMPI MEDI PAGAMENTO – DELIBERA CORTE DEI CONTI LAZIO N. 158/2015

Molo al tramonto nell'isola White Sands Island alle Maldive.

Molo al tramonto nell’isola White Sands Island alle Maldive.

Parere sulla richiesta presentata dal Comune di Montopoli di Sabina, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della legge 8 giugno 2003, n. 131, in merito ai seguenti quesiti: 1)se nel calcolo dell’indicatore dei tempi medi di pagamento ex art. 33 del D.Lgs. 14/03/2013, n. 33, debbono essere ricomprese tutte le fatture comunque pagate nel corso dell’anno 2014 a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo; 2)se nel calcolo dell’indicatore di cui sopra debbano essere ricompresi anche i pagamenti effettuati in elazione all’erogazione – avvenuta nel 2014 – della seconda tranche del contributo di cui al D.L. n. 35/2013; 3) se il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale in caso di registrazione di un indice dei tempi medi di pagamento superiore a quanto stabilito dalla legge precluda anche l’utilizzo dei seguenti istituti: a) Utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) Utilizzo di personale mediante il comando; c) Utilizzo di personale di altro ente locale sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni — Enti locali. 4) Se il divieto di assunzione sia da riferirsi esclusivamente all’utilizzo dei tali istituti “ex novo” ovvero debba ritenersi vietata anche la continuazione e/o il rinnovo di quelli già in essere; 5) se il divieto si estenda anche al comando reciproco. Sul quesito n. 1 la Sezione afferma il principio che, fatti salvi i pagamenti effettuati ai sensi dell’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, ai fini del calcolo dei tempi medi di pagamento dell’anno 2014 deve farsi riferimento a tutti i pagamenti avvenuti nel corso di detta annualità, sebbene relativi a richieste ricevute precedentemente, e quindi a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo. Sul quesito n. 2 la Sezione afferma il principio che, con disposizione derogatoria, dettata dall’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, il legislatore ha inteso escludere dal calcolo dei tempi medi di pagamento i pagamenti effettuati dagli enti locali ai quali sono stati erogati, e nei limiti delle erogazioni conseguite: 1) le anticipazioni di liquidità disciplinate dall’art. 1, comma 1 del D.L. 35/2013, come modificato dalla legge di conversione n. 64/2013; 2) le risorse previste dall’art. 32, comma 2, del D.L. 35 del 2013. Sui quesiti n. 3, 4 e 5 la Sezione, allineandosi all’indirizzo espresso da altre Sezioni del controllo (Sez. Lazio, del. n.127/2015/PAR; Sez. Campania, del. n.153/2015/PAR), afferma la portata generale ed omnicomprensiva del divieto di assunzione posto dall’art. 41, comma 2 del D.L. n. 66/2014, ritenendo preclusi, nell’anno di operatività del divieto: a) l’utilizzo di personale di altro ente locale ex art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) il rinnovo del comando scaduto di personale di altro ente; c) l’utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni – Enti locali; d) la prosecuzione del comando in corso qualora sia configurabile la finalità di eludere la portata imperativa della norma; e) il ricorso al comando reciproco allorquando tale operazione non si appalesi neutra dal punto di vista finanziario ma comporti per l’ente ricevente un incremento di spesa rispetto al valore delle prestazioni lavorative rese dal personale di sua appartenenza in favore di altro ente.

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3103-30/07/2015-SRCLAZ

L’UTILIZZO DEL DIPENDENTE CON IL COMMA 557 DELLA FINANZIARIA 2005 RIENTRA TRA I LIMITI DI SPESA FLESSIBILE – DELIBERAZIONE CORTE DEI CONTI MOLISE N. 35/2015

comma 557 finanziaria 2005

 

 

 

 

 

 

Richiesta di parere avanzata dal Sindaco del Comune di Cantalupo del Sannio per sapere <<1) se, nonostante la modifica introdotta dall’art.11, comma 4-bis della legge 11 agosto 2014, n.114, di conversione del decreto legge 24 giugno 2014, n.90, sussiste ancora il limite per il lavoro flessibile della spesa complessiva sostenuta per le stesse finalità nel 2009 per gli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’ad. 1 della legge 27 dicembre 2006, n.296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente; 2) in caso di riscontro positivo al primo quesito, se tale limite trova applicazione anche per l’incarico ai sensi dell’ad. 1, comma 557, della L.311/2004>> (art.7 comma 8 Legge 5 giugno 2003 n.131). Il dott. Verrico illustra il principio enunciato dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.2/2015/QMIG in merito alla questione rimessa da questa Sezione con la deliberazione n.220/2014/PAR correlata alla richiesta di parere in parola avanzata con nota n.4312 del 19 novembre 2014. La Sezione si attiene al principio di diritto fermato dalla Sezione delle Autonomie secondo cui: “Le limitazioni dettate dai primi sei periodi dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, in materia di assunzioni per il lavoro flessibile, alla luce dell’art. 11, comma 4-bis, del d.l. 90/2014 (che ha introdotto il settimo periodo del citato comma 28), non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1, L. n.296/2006, ferma restando la vigenza del limite massimo della spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2009, ai sensi del successivo ottavo periodo dello stesso comma 28”. Pertanto, gli enti virtuosi, seppur esclusi dall’applicazione del limite del 50%, ricadono inevitabilmente in quello del 100% della spesa sostenuta nel 2009, regime, comunque, più favorevole rispetto al vincolo disposto dal primo periodo (50%). Quanto al secondo quesito, ricorda che l’art.1, comma 557 della L. 30 dicembre 2004, n.311 col fine di fronteggiare l’esiguità degli organici e le ridotte disponibilità finanziarie degli enti locali con meno di cinquemila abitanti, ha introdotto <<una particolare ipotesi di rapporti “a scavalco” (cioè a favore di più enti contemporaneamente) che hanno la peculiarità di consentire – al di fuori dell’orario di lavoro, a tempo pieno, dell’ente di appartenenza – lo svolgimento di funzioni presso altri enti locali. Tale scavalco “d’eccedenza” è diverso dallo scavalco in cui il lavoratore presta, presso ciascuno degli enti a cui è assegnato, una prestazione a tempo parziale (scavalco “condiviso”)>> disciplinato dall’art.53 del D.lgs. n.165/2001 (in questo senso, CdS, Sez. I, par. n.2141 del 25 maggio 2005; Cdc, Sez. contr. Puglia, par. n.99 del 18 ottobre 2012; Sez. contr Lombardia deliberazione n.118 del 4 aprile 2012 e pareri nn.988/2010 e 676/2010, nonché orientamento ARAN RAL670). Ne consegue che, a differenza del caso dello scavalco c.d. condiviso, si è in presenza di un’assunzione a tempo determinato e parziale (non essendo, del resto, possibile l’instaurazione di un secondo rapporto a tempo pieno e indeterminato), come tale rientrante nel computo del vincolo finanziario prescritto dall’art.9, comma 28 del D.L. 31 maggio 2010, n.78, volto a ridurre il ricorso alternativo a forme di lavoro flessibili in senso ampio, cioè diverse dal tempo pieno e subordinato di cui all’art.36, comma 1, del D.lgs. n.165/2001 (cfr. anche Sez. contr. Lombardia n.448/2013; Sez. Umbria n.41/2013; Sez. Regione siciliana n.128/2014).

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