… Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Preliminarmente, la Sezione osserva che i quesiti proposti dall’Ente devono ricondursi a caratteri di generalità ed astrattezza concentrandosi esclusivamente sull’interpretazione della vigente normativa vincolistica in materia di contenimento della spesa del personale, di programmazione economico-finanziaria e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.

Il Collegio precisa, inoltre, che le eventuali attività intraprese dall’Ente restano rimesse alle esclusive valutazioni discrezionali dell’amministrazione.

L’art. 9, comma 28, del D. L. 31/05/2010, n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010, n. 122 prevede che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici, le università e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009. I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti.

Le disposizioni su riportate costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le Regioni, le Province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. A decorrere dal 2013, gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70 del D. Lgs. n. 276/2003.

La norma aggiunge che le limitazioni su riportate non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della L. n. 296/2006; che “resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”  ed inoltre precisa che, per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per lavoro flessibile, il limite deve essere computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.

Con l’emanazione della recente L. 7/08/2016 n. 160 di conversione del D. L. 24/06/2016 n. 113, all’art. 16, comma 1 quater, è stata disposta l’esclusione dalle limitazioni previste dall’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, per le spese sostenute per le assunzioni a tempo determinato ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del testo unico di cui al D. Lgs. 18/08/2000 n. 267.

Con deliberazione n. 2/SEZAUT/2015/QMIG, la Sezione delle Autonomie ha chiarito che le predette limitazioni dettate dai primi sei periodi dell’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1, L. n. 296/2006, ferma restando, comunque, la vigenza del limite massimo della spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2009.

Come recentemente ribadito da questa Sezione, i vincoli in materia di c.d. “lavoro flessibile” hanno carattere indefettibile ed appaiono rivolti anche ad evitare che le amministrazioni pubbliche soggette ad un regime limitativo delle assunzioni a tempo indeterminato possano ricorrere all’utilizzo di contratti di lavoro flessibile per eludere il blocco assunzionale ad esse applicabile (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 100/PAR/2016 e n. 120/PAR/2016).

La Corte costituzionale, con sentenza n. 173/2012, proprio con riferimento all’articolo 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, ha osservato che tale disposizione “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato” e “lascia alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente pubblico può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel 2009”.  

Si rammenta, inoltre, che il medesimo comma 28 prescrive che il mancato rispetto dei limiti di spesa in esso previsti costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

Nell’ipotesi in cui l’Ente non abbia sostenuto alcuna spesa per lavoro flessibile sia nell’anno 2009 che nel triennio 2007-2009, questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che il riferimento alla media del triennio 2007-2009 è stato introdotto dal legislatore per evitare di penalizzare le amministrazioni particolarmente “virtuose” che non hanno sostenuto spese per tali finalità nell’anno 2009 e che, in assenza di spesa anche per il triennio 2007-2009 dovranno reputarsi consentite le assunzioni determinate dalla assoluta necessità di far fronte, in tal modo, a un servizio essenziale per l’Ente e la spesa così determinata costituirà il parametro finanziario per gli anni successivi (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2014; Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 29/PAR/2012). Trattasi di orientamento richiamato anche dalla Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 12/SEZAUT/2012/INPR del 12/06/2012.

In merito alla seconda opzione individuata dall’Ente e vertente sulla possibilità di utilizzo dei cosiddetti “resti assunzionali”, in attesa del completamento delle operazioni di ricollocazione del personale delle Province, il Collegio osserva che l’art. 1, comma 424, della L.    23/12/2014 n. 190 (legge di stabilità 2015) prevede che “le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell’ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell’economia e delle finanze nell’ambito delle procedure di cui all’accordo previsto dall’articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.”

Con la su richiamata normativa è stata, quindi, introdotta una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli esercizi 2015 e 2016, di quella generale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 19/SEZAUT/2015/QMIG).

Con sentenza n. 202 del 21/07/2016, la Consulta ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 1, comma 424, della L. n. 190/2014 affermando, tra l’altro, che la norma censurata non ha carattere di dettaglio e costituisce un principio di coordinamento della finanza pubblica, in quanto l’incisione con misure transitorie, da parte dello Stato, di un rilevante aggregato della spesa pubblica, come quella per il personale, interviene a titolo di principio fondamentale della materia.

Il Collegio sottolinea che la disciplina in materia di “turn over” del personale dettata dall’art. 3, comma 5, del D. L. 24/06/2014, n. 90, convertito dalla L. 11/08/2014 n. 114, a differenza delle disposizioni di cui all’art. 9, comma 28, del su richiamato D. L. n. 78/2010, esplica il proprio ambito applicativo nei confronti del personale a tempo indeterminato e dispone, tra l’altro, che, “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”. 

La Sezione delle Autonomie, con le deliberazioni n. 26/SEZAUT/2015/QMIG e n. 28/SEZAUT/2015/QMIG, ha specificato che sono consentite, quindi, le assunzioni di personale a tempo indeterminato a valere sui budget degli anni precedenti al 2015 utilizzando la capacità assunzionale 2014 derivante dai “resti” relativi al triennio 2011-2013 e sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e del disposto dell’art. 3, comma 3, del citato D. L. n. 90/2014 in materia di programmazione finanziaria, contabile e fabbisogno di personale (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2016).

In tal senso si è espressa anche la circolare del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 1/2015 che, nelle more del completamento delle procedure di cui ai commi 424 e 425 della L. n. 190/2014, ribadisce il divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui budget 2015 e 2016.

Pertanto, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge n. 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 26/SEZAUT/2015/QMIG del 28/07/2015; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 93/2016/SRCPIE/PAR del 13/07/2016).

Si rammenta che attualmente, l’art. 16, comma 1 ter, del D. L. n. 113/2016 convertito con modificazioni dalla L. n. 160/2016 prevede che, nelle Regioni in cui sia stato ricollocato il 90 per cento del personale soprannumerario delle Province, i Comuni e le Città metropolitane possano riattivare le procedure di mobilità.

Deve, inoltre, porsi in evidenza che il comma 5 del citato art. 3 del D. L. n. 90/2014, nel consentire l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali provenienti dagli esercizi precedenti, fa espresso riferimento al limite temporale del “triennio precedente” individuando, in tal caso, un parametro “da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni” (Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 28/SEZAUT/2015/QMIG e n. 16/SEZAUT/2016/QMIG).

Nella proposizione della terza opzione, l’Ente richiama, poi, la normativa in materia di contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, dettata dall’art. 7, comma 6, del D. Lgs. 30/03/2001 n. 165 con la quale si prevede che, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, al fine di garantire la legittimità della procedura prevista dall’art. 7, comma 6 del D. Lgs. n. 165 del 2001, è necessario, previo ricorso ad idonee forme di pubblicità, effettuare un raffronto tra le professionalità emergenti dal curriculum dei candidati, a meno che non si tratti di una prestazione che, per la sua elevata specificità, possa essere garantita da un unico soggetto in grado di porla in essere (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 32/2014/PREV del 5/12/2014).

Il Collegio rammenta, inoltre, che, per espresso disposto normativo, il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti.

La Sezione ritiene, inoltre, opportuno segnalare che, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del D. Lgs. 15/06/2015 n. 81, dal 1° gennaio 2017 è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione e che, conseguentemente tali contratti sino alla data del 31 dicembre 2016 possono essere legittimamente stipulati, sempre che ricorrano tutti i presupposti di legittimità fissati nel su richiamato articolo 7, comma 6, del D. Lgs. n. 165/2001 (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 37/2015/PREV del 23/12/2015).

Con riferimento alle concrete attività che il soggetto individuato dall’Ente sarà poi chiamato a svolgere e quindi l’attribuzione di eventuali poteri di firma, la Sezione non può non rilevare che un eventuale parere si tradurrebbe nella concreta individuazione di ogni prestazione che l’amministrazione riterrà di assegnare ponendosi in contrasto con i requisiti di generalità ed astrattezza richiesti per la formulazione dei pareri.

I quesiti proposti non devono, infatti, inquadrarsi “in una prospettiva applicativa” poiché, in tal caso, “qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente” (Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 632/2015/PAR).

Passando, infine, all’esame degli ultimi quesiti proposti dal Comune in merito alla

obbligatorietà e possibilità di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale con conseguente variazione del bilancio 2016-2018 ed aggiornamento del DUP 2016-2018, la Sezione osserva che l’attività di programmazione triennale del fabbisogno di personale costituisce un precipuo obbligo a carico degli enti locali e deve essere finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale, in osservanza al dettato dell’art. 91 del D. Lgs. n. 267/2000 recante il testo unico degli enti locali.

Ritiene, inoltre, il Collegio che i quesiti proposti dall’Ente in tale materia devono trovare soluzione alla luce della novella normativa in materia di armonizzazione contabile introdotta dal D. Lgs. 23/06/2011 n. 118, come emendato dal D. Lgs. 10/08/2014 n. 126.

Infatti, tra gli strumenti della programmazione degli enti locali, il punto 4.2 dell’allegato n. 4/1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, contempla il Documento unico di programmazione (DUP), da presentare, ai sensi dell’art. 170 del Tuel, al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno e l’eventuale nota di aggiornamento del DUP da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno.

Tale documento programmatorio si compone di due sezioni: la sezione strategica (SeS) e la sezione operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.

Il legislatore riserva, dunque, nella predisposizione del DUP da parte degli enti locali, particolare attenzione alla programmazione del personale sia nella sezione strategica che in quella operativa.

In particolare, nell’ambito della sezione strategica, volta a definire i principali contenuti della programmazione strategica ed i relativi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato, al punto 8.1 dell’allegato 4.1 al D. Lgs. n. 118/2011, è inserita anche l’analisi della disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni ed alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa.

Parimenti il successivo punto 8.2 lett. j) prescrive espressamente, nella redazione della sezione operativa, l’indicazione della programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale ed annuale.

Ad avviso del Collegio, quindi, i principi di programmazione del fabbisogno di personale, già previsti dall’art. 39 della L. 27/12/1997 n. 449 e richiamati dall’art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001 e dall’art. 91 del Tuel, appaiono maggiormente rafforzati dalle indicazioni imposte agli enti locali con l’elaborazione del documento unico di programmazione.

Trattasi di principi che assumono particolare rilevanza nell’ambito della gestione programmatoria degli enti posto che, ai sensi dell’ultimo comma del su richiamato art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001, la mancata adozione di una programmazione triennale del fabbisogno di personale impedisce di assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.

La Sezione, rilevato, inoltre, che secondo il disposto del punto 8 dell’allegato 4.1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, il DUP costituisce, “nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione”, ritiene che sia compatibile con eventuali nuove attività o esigenze finanziarie sorte in corso di esercizio l’eventuale aggiornamento del DUP da predisporsi, nel rispetto della normativa vigente, mediante il ricorso alla nota di aggiornamento che deve essere presentata al Consiglio entro il termine del 15 novembre dell’esercizio in corso.

L’eventuale procedura di aggiornamento del DUP si inserisce, quindi, nell’ambito del nuovo ciclo programmatorio delineato dal legislatore con l’introduzione della nuova normativa in materia di armonizzazione contabile poiché, secondo il disposto dell’art. 174 del Tuel, sempre entro la data del 15 novembre di ogni anno, la Giunta è chiamata ad approvare lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario relativo almeno al triennio successivo e da sottoporre all’approvazione del Consiglio.

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