…

Merito

          2.1 Preliminarmente, occorre richiamare il quadro normativo rilevante ai fini del parere.

L’art. 208, (“Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie”), comma 4, d. lgs. n. 285/1992, stabilisce che una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, per le violazioni previste dal codice della strada accertate da operatori degli enti territoriali, sia necessariamente destinata ad alcune finalità, specificamente individuate, connesse al miglioramento della sicurezza stradale. Il successivo comma 5-bis, tra le possibili destinazioni della quota vincolata, ha incluso le “assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato”.

L’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, a seguito della già citata integrazione operata dal d.l. n. 90/2014, prevede che “A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato […] possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […] I limiti […] non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali[1] e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all’art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l’anno 2014, il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale, nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.

Per completezza, occorre ricordare che l’art. 5, comma 3, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 (“Disposizioni urgenti in materia di enti locali”) aveva stabilito che “Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo[2], è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale”. La legge, 6 agosto 2015, n. 125, tuttavia, nel convertire il decreto legge, ha modificato detta disposizione (ora prevista al comma 6 dell’art. 5), aggiungendo il seguente periodo: “Sono fatte salve le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, anche se anteriormente all’entrata in vigore della relativa legge di conversione, per o svolgimento di funzioni di polizia locale, esclusivamente per esigenze di carattere strettamente stagionale e comunque per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, non prorogabili”.

          2.2 Ricostruito il quadro normativo, occorre ricordare le pronunce di questa magistratura contabile maggiormente significative.

Sulla medesima questione oggetto del presente parere si sono già pronunciate la Sezione regionale di controllo per la Toscana e quella per la Lombardia.

La Sezione regionale di controllo per la Toscana, con deliberazione n. 10/2012/PAR del 31 gennaio 2012, ha ritenuto che la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, di cui all’art. 208, comma 5-bis, non rientri nel calcolo del limite alle spese di personale posto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010. Ratio dell’esclusione di questa e di simili analoghe voci dall’aggregato “spese di personale”, ai fini dell’applicazione delle norme che pongono limiti operando un confronto tra le spese sostenute in anni diversi, è da rinvenire nel carattere non ordinario delle poste in questione e nel conseguente intento di eliminare le turbative all’andamento della serie storica.

Nell’affrontare la medesima questione, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 21/2012/PAR del 24 gennaio 2012, ha invece espresso un diverso avviso, ritenendo che gli enti locali debbano “uniformarsi al principio di contenimento della spesa per il lavoro flessibile e, nell’ambito della propria autonomia e delle esigenze funzionali […] programmare il piano delle assunzioni con le forme di lavoro “flessibile” nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta allo stesso titolo per l’anno 2009, anche con riferimento alle assunzioni stagionali disciplinate dall’art. 208 comma 5 bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n.285”. Tra gli argomenti a supporto di tale lettura, è utile ricordare quello secondo il quale l’art. 208, comma 5-bis “non disciplina in forma derogatoria, o speciale, i limiti assunzionali per particolari categorie di lavoratori dipendenti degli enti locali, bensì si limita ad individuare una fonte di finanziamento facoltativo per le assunzioni stagionali e flessibili destinate a servizi connessi con le funzioni di Polizia locale”.

Con deliberazione n. 34/2014/SRCPIE/PAR del 13 febbraio 2014, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha affrontato la diversa problematica relativa all’applicabilità del regime vincolistico posto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. n. 78/2010, ai proventi destinati, ai sensi dell’art. 208 del codice della strada, a finanziare il trattamento accessorio del personale.  La citata Sezione ha ritenuto che non possono escludersi dal tetto di spesa di cui all’art. 9, comma 2-bis, i proventi ex art. 208 del codice della strada destinati a finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente, sulla base di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché di progetti di finanziamento di servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187. La disposizione vincolistica citata, infatti, è “volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata”. Sono, altresì, richiamate le linee guida approvate dalla Sezione delle autonomie per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali, con delibera n. 18/2013, la quale ha espressamente incluso “fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006, le spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento della circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni al codice della strada (restando invece da sottrarre solo le spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazioni al Codice della strada)”.

Nelle ultime linee guida per gli organi di revisione degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie, con delibera n. 13/2015/SEZAUT/INPR (“Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria egli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), le “spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada” sono state ancora una volta incluse tra le componenti da sottrarre, nel calcolo della spesa di personale rilevante ai fini del rispetto della previsione di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006[3].

          2.3 E’ ora possibile rispondere alla richiesta di parere.

A parere di questa Sezione, la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, dev’essere esclusa dal calcolo del limite per il lavoro flessibile previsto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010.

In tal senso depone innanzitutto una ragione sistematica, poiché, secondo le citate linee guida pubblicate dalla Sezione delle autonomie, le spese per il lavoro flessibile finanziato con i proventi per violazioni al codice della strada non devono essere considerate nel calcolo della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006. Sulla base di tale indicazione, sarebbe contraddittorio conteggiare dette spese al fine della verifica del rispetto del limite previsto per il lavoro flessibile.

Come già evidenziato, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, inoltre, ha rilevato che le spese in questione hanno carattere non ordinario e, ove non escluse, darebbero luogo ad un turbamento nel rilievo della serie storica.

La soluzione individuata da questa Sezione è, altresì, rispettosa della finalità, perseguita dal codice della strada, di assicurare il potenziamento della sicurezza stradale, mediante il necessario impiego di una quota dei proventi conseguenti all’accertamento di violazioni al codice della strada; tale obiettivo, disciplinato con una norma speciale, può essere raggiunto utilizzando una serie di strumenti, tra i quali proprio le assunzioni stagionali a progetto. Queste ultime costituiscono uno strumento indispensabile per gli enti locali a spiccata vocazione turistica, consentendo la necessaria flessibilità nell’impiego di personale.

La previsione di cui all’art. 3, comma 9, lett. b), d.l. n. 90/2014, in forza della quale il costo del personale coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi non rileva ai fini del calcolo della spesa per il lavoro flessibile, richiamata dal Sindaco istante, non pare direttamente applicabile al caso in argomento; i proventi da violazioni al codice della strada, infatti, non sembrano costituire un finanziamento specifico. La questione è comunque irrilevante ai fini della resa del presente parere, in quanto la già esposta ragione sistematica appare dirimente.  L’art. 3, comma 9, lett. b), tuttavia, può contribuire a delineare il quadro complessivo, evidenziando la volontà del legislatore di limitare il ricorso al lavoro flessibile solo ove destinato ad avere un impatto sui bilanci degli enti pubblici. Le assunzioni stagionali a progetto di agenti di Polizia locale, invece, quando finanziate con i ricavi conseguenti ad accertate sanzioni al codice della strada, non determinano alcun aggravio di spesa per l’ente locale, il quale è comunque tenuto a destinare il 50 per cento dei proventi de quibus alle finalità individuate dal legislatore.

Il Comune dovrà comunque porre la massima attenzione nel rapportare le assunzioni stagionali oggetto del presente parere alle effettive entrate conseguenti a sanzioni per infrazioni al codice della strada, procedendo a stimarle secondo criteri prudenziali, in mancanza dei quali si determinerebbe un aggravio per il bilancio dell’ente.

[1] Gli enti locali sono stati inclusi tra i destinatari della norma, dall’art. 4, comma 102, lett. b), legge n. 183/2011 (“Legge di stabilità 2012”).

[2] Cioè del personale appartenente ai corpi e ai servizi di polizia provinciale.

[3] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”.