TRASFORMAZIONE PART TIME A TEMPO PIENO, AI FINI DEI LIMITI ALLE ASSUNZIONI VALE SOLO IL DIFFERENZIALE TRA I DUE CONTRATTI – DELIBERA CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 272/2015

aumento part time tempo pieno

Esame nel merito

La possibilità per l’ente locale di convertire a tempo pieno il rapporto di lavoro di un dipendente assunto a tempo parziale incontra, come noto, il limite posto dall’art 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244 del 2007, che stabilisce quanto segue: “per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”. La norma è stata oggetto di plurimi interventi da parte delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva. Nelle ridette deliberazioni la magistratura contabile ha avuto modo di escludere l’applicazione della norma nel caso di un rapporto originariamente stipulato a tempo pieno e, successivamente, trasformato a tempo parziale (cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 679/2001/PAR; SRC Toscana, n. 198/2011/PAR), nonché, dopo iniziali incertezze interpretative, nell’ipotesi del mero incremento orario non giungente al limite del tempo pieno (cfr. SCR Lombardia, deliberazione n. 462/2012/PAR; SRC Liguria, n. 104/2012/PAR; SRC Emilia Romagna n. 8/2012/PAR).

La fattispecie sottoposta ad esame integra, invece, tutti i presupposti previsti dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, trattandosi di assunzione effettuata originariamente a tempo parziale, della quale si prospetta la trasformazione a tempo pieno.

Le assunzioni di personale da parte degli enti locali presuppongono, in primo luogo, l’osservanza di predeterminati tetti di spesa (cfr. artt. 1, commi 557 e 562, legge n. 296 del 2006, e successive modifiche e integrazioni, da ultimo apportate dall’art. 3, comma 5-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014). Sul piano quantitativo, inoltre, sono legate, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, ai risparmi di spesa conseguenti alle cessazioni del personale intervenute nell’esercizio precedente (cfr. art. 3, comma 5, decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014, come recentemente integrato dall’art. 4, comma 3, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 125) e, per quelli non soggetti al patto, al numero delle ridette cessazioni (cfr. art. 1, comma 562, legge n. 296 del 2006).

Con il quesito proposto il comune chiede lumi circa la quantificazione dell’incidenza della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai fini del conteggio dei contingenti assunzionali previsti dall’art. 3, comma 5, del citato decreto-legge n. 90 del 2014. La norma dispone, per quanto interessa in questa sede, che “negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente”. La disciplina attuale in materia di limiti alle assunzioni da parte degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno rimane, pertanto, ancorata a contingenti predeterminati dalla legge, parametrati ai risparmi derivanti dalle cessazioni di personale intervenute nell’esercizio precedente. Di conseguenza, in caso di trasformazione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, che il citato art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007 equipara a nuova assunzione, l’incremento di spesa che l’ente locale sostiene, e sulla cui base deve verificare la capienza nel contingente di assunzioni annuali effettuabili (nel 2015, pari, in via ordinaria, al 60% dei risparmi derivanti dalle cessazioni intervenute nell’anno precedente), è pari alla differenza fra la spesa sostenuta per il rapporto di lavoro a tempo parziale e quella discendente dalla trasformazione del rapporto a tempo pieno.

Nel 2015, tuttavia, gli enti locali devono osservare anche i limiti ed i divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, oggetto dei dubbi interpretativi sollevati dal comune con il secondo quesito.

La norma, in sintesi, dispone che le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, devono destinare le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti ed alla ricollocazione delle unità soprannumerarie di altre pubbliche amministrazioni (in primo luogo, le province) destinatarie di processi di mobilità. Inoltre, sempre le regioni e gli enti locali devono destinare alle finalità di ricollocazione del personale in mobilità anche la restante percentuale dei risparmi derivanti dalle cessazioni del personale di ruolo intervenute negli anni 2014 e 2015 (salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario). Infine, il ridetto comma 424 sanziona con la nullità le assunzioni effettuate in violazione della descritta disciplina.

Sulla questione specifica della sottoposizione alla disciplina limitativa, posta dall’ultima legge di stabilità, della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno si è pronunciata la Circolare n. 1/2015, a firma congiunta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultima, senza esplicitare il percorso motivazionale, ha ritenuto di escludere dalla disciplina vincolistica posta dal comma 424 della legge n. 190/2014 le ridette conversioni (“Sono altresì salvaguardate le esigenze di incremento di part time nel rispetto di quanto previsto dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007”).

La scrivente Sezione regionale, sulla scorta del dettato letterale delle norme in esame (art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007; art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014; art. 1, comma 424, legge n. 190 del 2014), nonché dei pregressi richiamati orientamenti assunti dalle Sezioni regionali di controllo, ha ritenuto di prospettare una diversa interpretazione. Nello specifico, come già sottolineato, l’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007 equipara la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai limiti previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Tali limiti trovano fonte, per gli enti locali, allo stato normativo attuale, negli artt. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014 e 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014, espressamente riferiti a tale tipologia di assunzione. Di conseguenza, anche la conversione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, in virtù dell’assimilazione ad un’assunzione a tempo indeterminato effettuata dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, deve soggiacere ai limiti ed ai divieti posti dal citato comma 424.  La trasformazione dei ridetti rapporti, infatti, impegna quota dei contingenti assunzionali di cui l’ente locale dispone in virtù dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014. Questi ultimi, se impegnati per la finalità prospettata dal comune istante, non possono essere destinati (obiettivo del comma 424) all’assunzione del personale in sovrannumero delle province (e/o a coloro che sono vincitori di concorso, inseriti in graduatorie vigenti). L’utilizzo del contingente messo a disposizione dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, per la trasformazione di un rapporto a tempo parziale potrebbe impedire all’ente locale di raggiungere la percentuale di risparmio necessaria, invece, ad assumere un’unità di personale in sovrannumero.

Tuttavia, la Sezione, con la deliberazione n. 135/QMIG del 27 marzo 2015, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme di una normativa speciale avente efficacia temporale limitata, ha deferito alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, la seguente questione di particolare rilevanza: “se la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, sottoposta alla disciplina limitativa delle assunzioni di personale dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007, sia soggetta, per gli anni 2015 e 2016, anche agli ulteriori limiti e divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014”.

La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, poiché la disciplina della trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non presenterebbe profili ermeneutici direttamente riferibili alla disciplina di cui al citato comma 424, ha concluso per il non luogo a deliberare sul quesito deferito dalla scrivente Sezione di controllo con la deliberazione n. 135/2015/QMIG (in aderenza all’orientamento già espresso nella precedente deliberazione n. 19/QMIG del 4 giugno 2015 in ordine ai dubbi interpretativi sollevati dalle Sezioni regionali di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 26/2015/QMIG, e per la Lombardia, deliberazioni n. 85/2015/QMIG e n. 87/2015/QMIG, con riguardo alla possibilità, per gli enti locali, in costanza della speciale disciplina limitativa alle assunzioni posta dalla legge di stabilità per il 2015, di effettuare assunzioni a tempo determinato o conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000).

La Sezione delle Autonomie, nell’indicata pronuncia nomofilattica, afferma che “l’esame delle questioni è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse al tenore dell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014; altri istituti concernenti altre facoltà assunzionali degli enti interessati, anche se indirettamente rilevanti nell’ambito del lavoro esegetico, restano fuori dal perimetro della questione di massima. La ragione di questa delimitazione dell’ambito esegetico risiede nel fatto che il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli  alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424 della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi”.

La scrivente Sezione regionale di controllo, in conclusione, preso atto del “non luogo a deliberare” sulla questione di massima deferita con la deliberazione n. 135/2015/QMIG, presente nel dispositivo della deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, ritiene, sulla base delle motivazioni sopra esposte, che, in attesa che si concludano le procedure previste dal comma 424 della legge di stabilità per il 2015, gli enti locali non possano procedere alla trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno in quanto fattispecie equiparata, dalla pregressa esaminata normativa, alla disciplina prescritta per le assunzioni a tempo indeterminato.

Link al testo del documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3610-17/09/2015-SRCLOM

TRASFORMAZIONE TEMPO PARZIALE – CORTE DEI CONTI DELLA LOMBARDIA 462/2012/PAR

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III La possibilità per l’Ente locale di rimodulare in aumento l’orario di lavoro di dipendente assunto in part time, incontra tuttavia il limite posto dall’art 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007 la quale ha stabilito che “per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”.

Come noto, le assunzioni di personale da parte degli enti locali presuppongono, in primo luogo, il rispetto di predeterminati tetti di spesa e, sul piano quantitativo, sono legate al numero di cessazioni avvenute nell’anno precedente (cfr. art. 1 comma 562 della legge n. 296/2006).

Nel caso di specie si tratta di interpretare se l’aumento di ore (da 24 a 30) di un contratto di lavoro part time possa essere assimilato alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno, equiparato quest’ultimo a nuova assunzione dall’art 3, comma 101 della legge n. 244/2007.

L’art. 1 comma 101 della legge n. 244/2007 si rivolge, infatti, a tutte le amministrazioni pubbliche, soggette, nello specifico, a regimi di limiti di spesa per il personale e di vincoli alle assunzioni fortemente differenziati.

Mentre le amministrazioni statali ed altri enti pubblici nazionali sono storicamente sottoposti a soli divieti o vincoli alle assunzioni (senza essere obbligati a rispettare un tetto complessivo di spesa per il personale), gli enti locali, dal 2007 in poi, devono osservare sia un limite complessivo di spesa che vincoli alle assunzioni (cfr. art. 1 comma 557 e 562 legge n. 296/2006 e art. 76 comma 7 d.l. n. 112/2008, e successive modifiche e integrazioni), con la necessità di rispettare il primo obbligo per potervi procedere, nei limiti dei contingenti percentuali previsti (ancorati di solito alle cessazioni dell’anno precedente).

La presenza di tale duplice vincolo potrebbe permettere una lettura meno rigida dell’art. 1 comma 101 della legge n. 244/2007 nel caso di applicazione al personale degli enti locali, posto che, comunque, la spesa per l’eventuale trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno deve comunque essere contenuta nel tetto complessivo che questi ultimi devono osservare annualmente (limite che non sussiste per le amministrazioni dello Stato e altri enti pubblici).

Tuttavia, posto che il tenore letterale della norma è chiaro nell’assimilare la trasformazione di un pregresso rapporto di lavoro part time a nuova assunzione, l’interprete non può che aderire, anche nel caso di personale assunto da enti locali, al dettato legislativo.

Differente il caso del mero incremento di ore, che si mantiene comunque inferiore all’orario di lavoro a tempo pieno (come nel caso proposto dal Comune istante).

Pur non essendo le due fattispecie interamente assimilabili (l’incremento di ore, da un lato, e la trasformazione a tempo pieno, dall’altro), la nota circolare n. 46078/2010 del 18/10/2010 del Dipartimento per la Funzione Pubblica, redatta d’intesa con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, sembra equiparare l’incremento orario alla trasformazione a tempo pieno e, di conseguenza, a nuova assunzione (la nota precisa che “sono subordinate ad autorizzazione ad assumere anche gli incrementi di part time concernenti il personale che è stato assunto con tale tipologia di contratto”).

Questo orientamento, premessa la necessità di un intervento legislativo chiarificatore, era stato fatto proprio dalla scrivente Sezione nel parere n. 226/2011, in cui era stato posto l’accento sulla potenzialità elusiva di un incremento orario che mascherasse una sostanziale trasformazione del rapporto a tempo pieno.

Di recente il medesimo orientamento è stato mantenuto nel parere n. 404/2012 in cui, ribadita l’opportunità di un intervento normativo (anche alla luce dell’evoluzione della disciplina legislativa in tema di limiti alla spesa per il personale ed alle assunzioni negli enti locali), alle considerazioni esposte si sono sommate quelle derivanti dagli interventi di razionalizzazione, recentemente rafforzati dal d.l. n. 95/2012, convertito con legge n. 135/2012, in tema di esercizio obbligatorio di funzioni e servizi per gli enti locali di minori dimensioni (quale era il Comune istante).

La Sezione regionale di controllo per la Toscana, invece, nel parere n. 198/2011, sulla scorta del tenore letterale della disposizione, ha ritenuto non applicabile la norma in questione alla fattispecie, in un rapporto part time, dell’incremento di ore (a differenza della trasformazione da tempo parziale a tempo pieno).

La Deliberazione richiama, nelle motivazioni, anche l’orientamento della scrivente Sezione (parere n. 873/2010) che si era pronunciata in merito alla disciplina applicabile alla trasformazione dell’orario da part-time a full-time in relazione a contratti originariamente  stipulati a tempo pieno, condividendo l’assunto in base al quale tale operazione non debba essere valutata quale nuova assunzione, in virtù del fatto che l’articolo di legge citato si riferisce ai soli contratti a tempo parziale (implicitamente rinviando a quelli in origine stipulati come tali).

A maggior ragione, argomenta la Sezione Toscana, proprio in virtù della tassatività della disposizione normativa, il semplice incremento orario (nel caso in esame, fino a 32 ore), che non comporti una trasformazione in contratto a tempo pieno, non rientra nella previsione dell’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007 e quindi non va computato quale nuova assunzione.

Analoga la posizione della Sezione Emilia Romagna che, nel parere n. 8/2012, ha affermato che dall’interpretazione della norma si ricava che solo la trasformazione del contratto da part-time a full-time deve essere considerata nuova assunzione. Esula, viceversa, dall’ambito di applicazione, e non può essere considerata una nuova assunzione, il mero incremento orario, purché non si determini una trasformazione del contratto a tempo pieno. Anche in questo caso la Sezione regionale subordina comunque tale facoltà al rispetto dei limiti e dei vincoli stabiliti in tema di contenimento della spesa complessiva per il personale.

A tutto ciò fa naturalmente eccezione, il caso in cui l’operazione dell’Ente sottenda un intento elusivo dello spirito della legge finanziaria per il 2008 in materia di limiti alle assunzioni, come chiarito nella deliberazione della Sezione Sardegna n. 67/2012/PAR (in cui il quesito esaminato afferiva la possibilità di incrementare fino a 35 ore, sulle 36 previste per il tempo pieno, l’orario di lavoro del dipendente).

Pertanto, in attesa di un auspicabile chiarimento a livello normativo, prendendo atto delle interpretazioni sopra riportate, appare plausibile la limitazione del disposto di cui all’art. 1 comma 101 della LF n. 244/2007 al solo caso, specificamente previsto dalla norma, della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, non invece al mero incremento di ore (salvo i casi di fattispecie potenzialmente elusive della lettera e dello spirito della norma).