PER LA VERIFICA DEI LIMITI DI SPESA DI PERSONALE VANNO CONFRONTATE QUANTITA’ OMOGENEE – CORTE DEI CONTI LOMBARDIA DELIBERA N. 221/2016

confronto-spesa-di-personaleNel caso di rientro in servizio di dipendente precedentemente in aspettativa senza assegni, la Sezione, confermando il proprio orientamento, ritiene che la relativa spesa debba essere esclusa dal computo del valore rilevante ai sensi dell’art. 1 comma 562 della legge n. 296/2006.

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DEROGHE AI LIMITI DELLA SPESA FLESSIBILE DI PERSONALE – DELIBERA CORTE DEI CONTI CAMPANIA N. 242/2015

deroghe ai limiti della spesa flessibile

 

 

 

 

 

In merito alla possibilità di superamento dei limiti posti in tema di assunzioni flessibili dal comma 28, art. 9, dl n. 78/2010, nel caso di finanziamento da parte di altri soggetti (Stato, Regioni, Comunità europea e privati), la Sezione rinvia a tutto quanto contenuto nella delibera della Sezione Autonomie n. 21/2014/QMIG, che dichiara non soggette a vincolo esclusivamente le spese finanziate con risorse comunitarie.

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GLI ACQUISTI CHE NON AVVENGONO TRAMITE CONSIP VANNO MOTIVATI – CIRCOLARE DEL MINISTERO ECONOMIA E FINANZE DEL 25/8/2015

mercato elettronico
Ciò posto, il ricorso da parte delle Amministrazioni statali agli strumenti del Programma può essere schematizzato come segue:
1) ai sensi del citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è configurabile un obbligo generalizzato, in capo alle Amministrazioni dello Stato, di approvvigionarsi facendo ricorso alle convenzioni della Consip, per qualunque categoria merceologica, ove tali convenzioni siano disponibili;
2) ai fini dell’approvvigionamento delle categorie merceologiche di cui al citato articolo 1, comma 7, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile), tutte le Amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione elaborato dall’ISTAT sono, comunque, tenute ad approvvigionarsi attraverso gli strumenti indicati nella citata disposizione (vale a dire “le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali di riferimento ….ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati”); in sintesi, con la disposizione in esame, il legislatore ha esteso, limitatamente alle sette categorie merceologiche ivi indicate, l’ambito
soggettivo di applicazione dell’obbligo generalizzato di acquisto tramite convenzioni Consip già previsto dal sopra citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ricomprendendo tutte le Amministrazioni pubbliche (e non soltanto le Amministrazioni dello Stato, per le quali, quindi, viene riconfermato l’obbligo previsto dalla legge n. 296/2006), nonché le società inserite nel menzionato elenco ISTAT;
3) ai sensi del citato articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e del DM 12 febbraio 2009, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute a ricorrere alla Consip in qualità di stazione appaltante ai fini della conclusione dell’accordo quadro per i servizi di ristorazione collettiva e di trasferte di lavoro;
4) ai sensi del citato articolo 1, comma 158, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e del DM 23 maggio 2013, le Amministrazioni dello Stato procedono alle acquisizioni attraverso strumenti di acquisto informatici propri o messi a disposizione dal Ministero dell’economia e delle finanze per le categorie di beni e servizi informatici indicati nel DM citato;
5) con riferimento agli acquisti di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, aventi ad oggetto una qualunque categoria merceologica, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi facendo ricorso al Mercato elettronico della pubblica amministrazione, ai sensi del menzionato articolo 1, comma 450,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
6) in via di estremo subordine, qualora non sia disponibile alcuno degli strumenti di cui ai numeri precedenti, le Amministrazioni dello Stato hanno la facoltà di avvalersi degli Accordi quadro conclusi dalla Consip di cui all’articolo 2, comma 225, legge 23 dicembre 2009, n. 191, o di un Sistema dinamico di acquisizione, oppure di provvedere all’approvvigionamento espletando autonome procedure di evidenza pubblica.
3. Normativa di chiusura
Appare necessario evidenziare che le disposizioni dell’ultimo periodo del citato articolo 1, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (“La disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”) e del terzo periodo del comma 7 del medesimo articolo (“È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali”), costituiscono delle eccezioni alla regola generale secondo cui le Amministrazioni dello Stato devono, comunque, approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione dalla Consip.
Pertanto, le Amministrazioni destinatarie della presente nota sono tenute, nei casi in cui – ai sensi delle eccezioni richiamate nel periodo precedente – stipulino contratti senza utilizzare gli strumenti di acquisto centralizzati previsti dalla vigente normativa, a fornire ai competenti Uffici di controllo di regolarità amministrativa e contabile adeguata indicazione dei concreti motivi per i quali si è proceduto in deroga agli obblighi sopra richiamati.
In particolare, ai fini della prova dell’osservanza dei benchmark di qualità e prezzo messi a disposizione da Consip, occorrerà operare un raffronto tra fattori di comparazione omogenei (es. tra prezzi della convenzione Consip di durata settennale e prezzi relativi al contratto stipulato al di fuori degli strumenti di acquisto centralizzati di pari durata settennale), tenendo in particolare attenzione, per la verifica dell’omogeneità degli strumenti, le prestazioni contrattuali principali e le
caratteristiche essenziali dell’oggetto delle stesse.
Inoltre, occorre tenere presente che, nei casi in cui non è presente una convenzione stipulata da Consip, il recente disposto dell’articolo 9, comma 7, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, prevede che “nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e anche al fine di potenziare le attività delle centrali di committenza, la predetta Autorità, a partire dal 1° ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul
proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione
stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli”.
In sintesi, la previsione da ultimo citata reca una disposizione di chiusura del sistema, prevedendo che, nei casi in cui non sia presente una convenzione stipulata da Consip, i prezzi di riferimento pubblicati dall’(ex) AVCP (oggi ANAC) sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa.
4. Considerazioni conclusive
La normativa sopra riportata impone alle Amministrazioni dello Stato il ricorso agli strumenti del Programma, dal che discende l’obbligo per le strutture in indirizzo di approvvigionarsi facendo ricorso ai meccanismi di acquisto di cui alle disposizioni suddette.
Inoltre, la normativa in parola comporta l’obbligo, in capo agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, di verificare, nell’esercizio del controllo di regolarità amministrativa e contabile, che i contratti di acquisto di beni e servizi stipulati dai Ministeri siano stati conclusi ricorrendo agli strumenti di approvvigionamento previsti dalle sopra richiamate disposizioni.
D’altra parte, da un punto di vista generale, l’osservanza degli obblighi imposti dalle disposizioni sopra riportate e, quindi, una puntuale attuazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti delle Pubbliche Amministrazioni risultano necessarie per il perseguimento dell’obiettivo della riduzione della spesa pubblica.
Pertanto, si invitano tutte le strutture in indirizzo a voler dare attuazione alla normativa di riferimento nel senso sopra esposto e, con particolare riferimento agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, a voler vigilare, nell’esercizio delle proprie competenze, con la consueta attenzione e sollecitudine, sull’osservanza delle prescrizioni sopra richiamate.

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PRENOTAZIONE SPESA PERSONALE – CORTE DEI CONTI LOMBARDIA DELIBERAZIONE N. 235 /2013/PAR

prenota

Il vigente quadro normativo ha delineato una pluralità di divieti (cfr. art. 76 c.4, del decreto legge 25 giugno 2008, n.112 e ss.mm.ii.), di vincoli e di sanzioni (cfr. art. 1 commi 557 e 557 ter, legge 27 dicembre 2006, 296), ma anche di deroghe (cfr. art. 76 c. 7 – secondo periodo – del decreto legge 25 giugno 2008, n.112 e ss.mm.ii.), volte a garantire agli Enti più virtuosi l’accesso all’istituto del turn over, ancorchè circoscrivendolo al limite percentuale (attualmente) del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente e comunque riferito a cessazioni/assunzioni a tempo indeterminato.

Per quel che concerne la corretta contabilizzazione delle spese di personale programmate per l’anno 2012, il Collegio rammenta che l’art. 183 del D.Lgs n. 267/2000 prevede che l’assunzione dell’impegno (quale prima fase del procedimento di spesa) presuppone: l’esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, la determinazione del soggetto creditore e la definizione della somma da pagare nel quantum e nel titolo. Inoltre, nel caso specifico contemplato dal secondo comma, lett. a) dell’art. 183 cit., l’approvazione del bilancio comporta l’automatica costituzione dell’impegno di spesa per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi. Ne consegue che la mera programmazione di assunzione di personale nell’esercizio di riferimento, seppur approvata in sede di bilancio di previsione, non integra la fattispecie d’impegno automatico di cui al citato art. 183 comma 2 lett. a), se ed in quanto riferita ad obbligazioni non ancora giuridicamente perfezionate, per le quali non sussiste ancora alcun rapporto di lavoro con l’Ente.

Il Collegio evidenzia, peraltro, l’esigenza di assicurare la riduzione delle spese di personale “a regime”, dunque anche nel medio periodo in ossequio ad una programmazione dei fabbisogni improntata alla sana gestione finanziaria e ad un efficiente utilizzo delle risorse umane disponibili. Ciò comporta la verifica di una strutturale riduzione degli andamenti di spesa di personale rispetto all’esercizio precedente (per gli enti sottoposti al patto di stabilità). In questo senso si è, da tempo, indirizzata la giurisprudenza della Sezione (parere n. 1041/2010).

Siffatto approdo ermeneutico di principio è stato puntualizzato dalla successiva giurisprudenza contabile (cfr. Sezione regionale di controllo per la Basilicata delibera n. 2 del 23 febbraio 2012), secondo la quale: “ …la programmazione di nuove assunzioni con avvio delle relative procedure determina un “effetto prenotativo” nello stesso anno sulle relative somme ai soli fini del disposto di cui all’art. 1 comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, senza che ciò comporti una prenotazione d’impegno in senso contabile. Ne consegue che quando e se nell’anno successivo le assunzioni verranno concretamente effettuate con impegno delle relative spese, si dovrà tener conto, ai fini del raffronto con le spese dell’anno precedente ai sensi del predetto comma 557, delle spese che seppur non impegnate risultano prenotate nel precedente esercizio …”.

Ne deriva che, nei sopracitati limiti, possono rilevare – ai soli fini del confronto ex art. 1 comma 557 l. n. 296/2006 – le spese “che decorrono” dal momento dell’avvio delle procedure di assunzione, purché la singola procedura di reclutamento sia sfociata nell’assunzione del dipendente quale unitaria concatenazione di atti prodromici all’impegno contabile in senso proprio. Non rilevano, dunque, quale dies a quo della rilevanza “virtuale” della spesa ex art. 1 comma 557 l. n. 296/2006, meri atti programmatori oppure pregresse procedure non conclusesi utilmente per mancanza di aspiranti o per altre ragioni (ed a fortiori per fatto imputabile all’ente medesimo).

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ASSUNZIONI OBBLIGATORIE – CORTE DEI CONTI VENETO DELIBERAZIONE 143/2013/PAR

sport-disabili

La Sezione è chiamata a stabilire se sia possibile per l’ente locale non conteggiare, nell’ambito della spesa del personale, ai fini del rispetto dei limiti previsti dall’art. 1, comma 557, della legge 296/2006, le assunzioni effettuate per personale appartenente alle c.d. “categorie protette”, di cui alla legge 68/1999, sebbene non ricorra l’ipotesi di assunzione obbligatoria, in quanto la dotazione di personale risulta inferiore a 15 unità.

A questo proposito, la Sezione rileva preliminarmente che l’assunzione di lavoratori, appartenenti alle categorie protette da parte dei datori di lavoro, sia pubblici sia privati, è disciplinata dalla sopra citata legge 68/1999, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”. Tale legge, dopo aver definito la categoria delle persone disabili che hanno diritto ad ottenere un posto di lavoro (art. 1), individua, in termini percentuali o assoluti – a seconda del numero delle unità lavorative dell’ente che procede all’assunzione – il numero (cd. quota di riserva) di dipendenti appartenenti alla predetta categoria che devono essere assunti, in via obbligatoria, da parte dei datori di lavoro pubblici o privati (art. 3). Tale obbligo non sussiste nel caso in cui il numero delle unità lavorative sia inferiore a quindici.

Con specifico riferimento alle assunzioni obbligatorie da parte delle Pubbliche Amministrazioni, l’articolo 35, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 prevede le modalità attraverso le quali avvengono le assunzioni obbligatorie (chiamata numerica alle liste di collocamento, previa verifica della compatibilità della invalidità con le mansioni da svolgere). Tale disciplina è applicabile anche gli enti locali in virtù dell’articolo 88, comma 1, Tuel che estende al personale dei predetti enti le disposizioni del d.lgs. 165/2001.

Per costante interpretazione della giurisprudenza consultiva della Corte (vedi deliberazioni di questa Sezione n. 94/2007 e 287/2011/PAR, ma anche da ultimo Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 60/2013), suffragata anche da circolari e note ministeriali (vedi MEF, Ragioneria Generale dello Stato, circolare n. 9/2006, Dipartimento della Funzione pubblica, circolare n. 6/2009 e nota n. 11786 del 22 febbraio 2011), le spese sostenute dall’ente locale per il personale appartenente alle c.d. “categorie protette” vanno escluse dal computo della spesa di personale, ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa in vigore.

Tuttavia, è stato sempre ribadito e precisato che tale esclusione opera esclusivamente nei confronti del personale appartenente alle categorie protette rientranti nell’obbligo assunzionale, cioè solo in riferimento al personale assunto nell’ambito della percentuale d’obbligo o quota di riserva, stabilita dal legislatore in funzione del numero dei dipendenti dell’ente procedente. La ratio di tale esclusione dal computo della spesa di personale, deve ravvisarsi nell’obbligatorietà di tali assunzioni, che non lasica margini di discrezionalità al datore di lavoro.

A questo riguardo giova ricordare che la mancata copertura della quota d’obbligo riservata alle categorie protette, è espressamente sanzionata sul piano penale, amministrativo e disciplinare, secondo quanto previsto dall’art. 15, comma 3, della legge 68/1999.

Risulta evidente, pertanto, che l’assunzione di personale appartenente alle categorie protette effettuata in eccedenza alla quota di riserva o in assenza dello specifico obbligo previsto dal legislatore, rientra nel computo delle spese di personale, rilevante ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ed in particolare di quelli di cui all’art. 1, commi 557 e ss , della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Applicazione riforma Brunetta

Riforma Brunetta subito applicabile, senza necessità di attendere i futuri contratti. Il

Consiglio dei ministri (come anticipato su ItaliaOggi di ieri) approverà domani lo

schema di decreto legislativo di modifica del D.Lgs. 150/2009 che dirà stop ai

contenziosi attivati dalle organizzazioni sindacali mirati a subordinare l’efficacia della

riforma alla stipula dei prossimi contratti nazionali del pubblico impiego. Il decreto

legislativo che ha avuto ieri l’ok in preconsiglio dei ministri, agisce sulla causa

principale dei problemi interpretativi concernenti la sussistenza o meno di un diritto

transitorio o di un periodo di «sospensione» della riforma, ovvero l’articolo 65 del dlgs

150/2009.

E così, si prevede di introdurre nell’articolo 65 del dlgs 150/2009 un nuovo comma 4-bis,

ai sensi del quale «Hanno comunque immediata applicazione, ai sensi degli articoli 1339

e 1419, secondo comma, del codice civile, le disposizioni di cui all’articolo 33,

modificativo dell’articolo 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, all’articolo 34,

modificativo dell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e all’articolo

54, comma 1, modificativo dell’articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,

nonché le disposizioni in materia di contrattazione integrativa». In sintesi, dunque,

immediatamente i poteri unilaterali dei dirigenti in qualità di datori di lavoro in tema di

organizzazione e gestione del rapporto di lavoro sono applicative e modificano le

relazioni sindacali degradandole a mera comunicazione; allo stesso modo l’intera

disciplina dell’articolo 40 del dlgs165/2001, ivi compresa la nullità delle clausole dei

contratti decentrati stipulate in violazione dei vincoli e limiti disposti dalla legge, dalle

regole di contabilità e dalla contrattazione collettiva, nonché la possibilità di adottare

atti unilaterali provvisoriamente sostitutivi dei mancati consensi alla stipulazione di

contratti decentrati.

Il comma 2 dell’articolo 1 dello schema di disegno di legge, poi, interpreta

autenticamente i commi 1, 2 e 4, sempre del dlgs 150/2009 chiarendo quello che, per la

verità appariva già abbastanza chiaro e che solo i poco condivisibili decreti d’urgenza

dei giudici del lavoro avevano in parte travisato: dette norme si interpretano

autenticamente «nel senso che l’adeguamento dei contratti collettivi è necessario solo

per i contratti vigenti alla data di entrata in vigore del citato decreto legislativo,

mentre ai contratti sottoscritti successivamente si applicano immediatamente le

disposizioni introdotte dal medesimo decreto». Dunque, tutti i contratti stipulati

successivamente al 15.11.2009 (come era ovvio) dovevano e debbono essere già

adeguati alla legge-Brunetta.

La facoltà di un adeguamento che per gli enti locali è concessa fino al 31.12.2011,

mentre per le altre amministrazioni il termine scadeva al 31.12.2010, riguarda dunque

solo e soltanto i contratti già stipulati al 15.12.2009. Non può, dunque, costituire

condotta antisindacale condurre la contrattazione successiva alla vigenza della

riforma-Brunetta nel rispetto delle norme da essa previste, come invece sin qui

stabilito da molti decreti dei giudici del lavoro.

Luigi Oliveri e Luigi Chiarello

Spesa del personale e turn-over

Il calcolo della spesa di personale cessato, da considerare per il turnover, negli enti

locali va effettuato tenendo conto dell’anno intero e non della frazione di anno

effettivamente lavorata. La Corte dei conti, sezione regionale di controllo della

Toscana, col parere 17 novembre 2010, n. 160, fornisce un chiarimento fondamentale

per la corretta applicazione dell’articolo 14, comma 9, del dl 78/2010, convertito in

legge 122/2010. Tale disposizione ha modificato l’articolo 76, comma 7, del dl

112/2008, convertito in legge 133/2008, il quale ora dispone: «È fatto divieto agli enti

nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese

correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia

tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel

limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente». Era

fin qui rimasta incertezza rispetto al computo appunto del limite del 20%

corrispondente al personale cessato l’anno precedente. Visto il chiaro intento della

manovra estiva 2010 di ridurre drasticamente la spesa pubblica, poteva desumersi che

il 20% dovesse essere computato per cassa e, cioè, immaginando che un dipendente

cessasse dal servizio a giugno, si dovesse conteggiare il 20% del costo sostenuto

effettivamente per i sei mesi di lavoro.

La sezione Toscana, molto semplicemente spiega che «la locuzione spesa

corrispondente alle cessazioni» va interpretata quale spesa annuale», estendendo agli

enti locali la logica seguita dal dipartimento della Funzione pubblica nella circolare 18

ottobre 2010 Uppa, la quale precisa che i risparmi realizzati per cessazione vanno

calcolati «sempre sui 12 mesi».

Luigi Olivieri