I RISPARMI DELL’UTILIZZO DEL FONDO SALARIO ACCESSORIO FINANZIANO SOLTANTO IL FONDO ANNO SUCCESSIVO E SE PROVENGONO DA RISORSE STABILI – DELIBERA CORTE DEI CONTI BASILICATA N. 110/2014

risparmi utilizzo fondo salario accessorioPREMESSO

– che con nota del 20 novembre 2014 il Sindaco del comune di Tolve, dopo aver premesso che l’indennità di produttività ai dipendenti negli anni 2012, 2013 e 2014 non era stata erogata, ha chiesto «… se al Comune di Tolve può essere estesa la portata di un parere del MEF, dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per gli ordinamenti del Personale e I’analisi dei costi del lavoro pubblico (Ufficio XVI) del 24 Gennaio 2013, rilasciato al Comune di Chioggia (VE) ed avente ad oggetto: “Richiesta parere concernente la portata ed applicazione dell’art.17, comma 5 del CCNL 01.04.1999, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 9, comma 2-bis della Legge n° 122/2010, e quindi di fare in modo che anche per il Comune di Tolve, le risorse stabili relative alla produttività non erogata per gli anni 2012, 2013 e 2014, possano essere riportate nel fondo dell’esercizio successivo (anno 2015) ai sensi dell’art. 17, comma 5, del CCNL 01.04.1999»;

CONSIDERATO

– che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 ha abilitato le Regioni a richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica;

– che, a termini della stessa disposizione, analoghe richieste possono essere formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane;

– che la previsione dell’inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali testimonia la volontà del legislatore di creare a regime un sistema di filtro onde limitare le richieste dei predetti enti, ma non impedisce agli stessi di avanzare direttamente dette istanze;

RITENUTO

– che nell’esercizio della funzione consultiva l’organo magistratuale, in attesa dell’istituzione del Consiglio delle autonomie locali, previsto dal comma aggiunto dall’art. 7 della legge costituzionale n. 3/2001 all’art. 123 della Costituzione, non possa esimersi dal considerare i requisiti di legittimazione dei soggetti che promuovono detta funzione e le condizioni oggettive per l’attivazione della stessa;

– che, sotto il profilo soggettivo, le richieste di parere possano essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come precisato – tra l’altro – dal citato documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004;

– che, sotto il profilo oggettivo, possano rientrare nella funzione consultiva della Sezione richieste di pareri concernenti la materia della contabilità pubblica (intesa quale sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria ed economico-patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici) che richiedano un esame, da un punto di vista astratto (con esclusione di valutazione e pareri su casi specifici), di temi di carattere generale come nei casi: di atti generali; di atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; di soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; di preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendessero adottare.

Anche sulla base di quanto stabilito dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 5/2006 del 17.02.2006) sono da ritenersi inammissibili, pertanto, richieste di pareri in materia di contabilità pubblica che comportino valutazione di casi o atti gestionali specifici che determinerebbero un’ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell’Ente, con un coinvolgimento della magistratura contabile nell’amministrazione attiva certamente incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità (posta anche nell’interesse delle stesse amministrazioni pubbliche) quale organo magistratuale al servizio dello Stato-comunità.

La delibera n. 54/CONTR/10 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, depositata il 17 novembre 2010, ha poi rilevato che in una visione dinamica dell’accezione “contabilità pubblica”, che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, ulteriori materie, che sarebbero altrimenti estranee, possono anche essere attratte nell’orbita dell’attività consultiva. Tale estensione, tuttavia, è limitata “… alle    questioni    che    riflettono problematiche interpretative  inerenti  alle  suddette  statuizioni  recanti  i  menzionati  limiti  e  divieti, strumentali  al  raggiungimento  degli  specifici  obiettivi  di  contenimento  della  spesa  ed idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”;

– che la funzione consultiva non debba, comunque, svolgersi in ordine a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi che possano formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte dei conti o dinanzi ad altro giudice;

– che ulteriore limite è costituito dalla natura necessariamente preventiva della funzione consultiva, traducendosi diversamente la richiesta in una istanza diretta a sottoporre l’atto formalmente già adottato ad un controllo di legittimità per casi non previsti;

RITENUTO

– che, alla luce delle considerazioni e dei principi sopra esposti, nel caso di specie la richiesta sia ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo dal Sindaco;

– che la richiesta appare ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, pur evidenziando che, tuttavia, questa Sezione regionale di controllo, al fine di tutelare l’autonomia decisionale dell’amministrazione e la necessaria posizione di neutralità ed indipendenza della Corte dei conti, non può esprimersi relativamente a specifiche questioni la cui soluzione si presenti, nel contempo, successiva e/o prodromica all’adozione di concreti fatti gestionali relativamente ai quali ogni necessaria valutazione spetta ai competenti organi comunali;

– che, per tali ragioni, questa Magistratura contabile deve, in merito, esprimere il proprio parere limitatamente ai principi generali che interessano le questioni prospettate, spettando la scelta concreta di quale sia la disciplina applicabile e di quali effetti comporti nella gestione contabile ed amministrativa unicamente all’Amministrazione interessata la quale, dalle valutazioni espresse nei pareri della Corte dei conti, può trarre indicazioni nell’ambito della sua autonomia;

tanto premesso, si espongono le seguenti considerazioni.

* * * * *

Il comma 2-bis dell’art. 9 del D.L. n.78/2010 (come recentemente modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), del D.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 e dall’art. 1, comma 456, della L. 27 dicembre 2013, n. 147) stabilisce testualmente che «A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo».

Con la deliberazione n. 51/CONTR/11 le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno evidenziato come si tratti di disposizioni di stretta interpretazione, che non ammettono altre deroghe o esclusioni se non per le sole risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (quali le risorse che affluiscono al fondo che siano state destinate a compensare le attività poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna).

Tali motivazioni giustificano anche l’esclusione dalle suddette riduzioni, individuata dalla circolare RGS-IGOP 15 aprile 2011, n.12, delle  «… risorse derivanti da incarichi aggiuntivi (peraltro già sottoposti a specifiche misure limitative) e dai servizi resi dal personale in conto terzi, attesa la variabilità delle stesse e la correlazione al maggiore impegno richiesto al personale ed alle connesse responsabilità».

Dall’esame delle predette fattispecie risulta confermato, come evidenziato dalla delibera n. 2/SEZAUT/2013/QMIG della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, che «…la ratio della deroga alla richiamata disposizione vincolistica in materia di personale risieda nel favor manifestato dal legislatore verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale, specie se dirette ad incentivare lo svolgimento di incarichi particolari ed aggiuntivi, rispetto alle ordinarie mansioni lavorative, mediante l’impiego di risorse vincolate etero-finanziate ovvero non incidenti sugli equilibri di bilancio degli Enti locali».

Tale ultima deliberazione ha verificato se nel limite complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio siano comprese anche le economie conseguenti ai processi di razionalizzazione e riqualificazione della spesa (art. 16, commi 4 e 5 del D.L. n. 98/2011).

La Sezione delle Autonomie ha, sul punto, tra l’altro evidenziato che “le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle già previste dalla normativa vigente…”, di cui parla l’art. 16, comma 5, del d.l. n. 98/2011, non potrebbero «…dirsi effettivamente “aggiuntive” rispetto a quelle realizzate con l’introduzione del vincolo di spesa sul trattamento accessorio del personale, ove si consentisse di estendere la deroga al comma 2-bis oltre l’ambito di una più efficiente gestione del personale». Se, quindi, «… è chiara l’intenzione del legislatore di ridurre la spesa di personale ponendo un freno alle risorse decentrate, altrettanto evidente è il favor verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale». Conseguentemente, «La sola deroga compatibile con la natura del divieto sarebbe, invece, quella fondata su economie di bilancio che scaturissero direttamente da una ottimizzazione dei fattori produttivi implicante un più efficiente utilizzo del personale».

Sulla scorta delle considerazioni svolte, la deliberazione n. 2/SEZAUT/2013/QMIG ha enucleato il seguente principio di diritto:

“In coerenza con i vincoli delineati dall’art. 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, la possibilità concreta di integrare le risorse finanziarie variabili destinate alla contrattazione decentrata integrativa in deroga al tetto di spesa previsto dal comma 2-bis, è subordinata al conseguimento di effettive economie di spesa risultanti dai processi di attuazione dei Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 16 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in l. 15 luglio 2011, n. 111, quale effetto di specifiche iniziative volte al raggiungimento di puntuali obiettivi di incremento della produttività individuale del personale interno all’Amministrazione da realizzare mediante il diretto coinvolgimento delle unità lavorative in mansioni suppletive rispetto agli ordinari carichi di lavoro”.

 

Ulteriore, rispetto a quelle sopra evidenziate, è la questione affrontata dal MEF con il citato parere del 24 gennaio 2013, e cioè se, in considerazione di quanto disposto dal sopra citato art. 9, comma 2-bis, «le economie derivanti da risorse stabili da riportare nel fondo dell’esercizio successivo ai sensi dell’articolo 17, comma 5 del Ccnl 1 aprile 1999, possano essere portate in aumento delle risorse degli anni futuri».

Il parere ha, preliminarmente, richiamato il contenuto della circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 16  del 2 maggio 2012, secondo cui «non rilevano, al fine del rispetto del limite 2010, le eventuali risorse non utilizzate del fondo anno precedente e rinviate all’anno successivo (laddove contrattualmente previsto) in quanto le stesse non rappresentano un incremento del fondo ma un mero trasferimento temporale di spesa di somme già certificate». È stato, quindi, concluso che «Le somme di cui trattasi non costituiscono pertanto incremento di spesa da assoggettare al limite di cui al citato art. 9 comma 2bis e quindi non rilevano ai fini dello stesso in quanto esterne alla volontà di calmierazione chiaramente sottesa dal legislatore».

Il parere, poi, con riferimento alla problematica inerente alla possibilità di portare le economie da risorse stabili in aumento delle risorse degli anni futuri (e non del solo fondo del singolo anno successivo al mancato utilizzo) ha chiarito che «le economie derivanti dal mancato integrale utilizzo delle risorse di un certo anno, ancorché di parte stabile, costituiscono una risorsa a carattere variabile: il relativo utilizzo può anche, di fatto, avvenire in più anni o a distanza di tempo rispetto al fondo da cui derivano; trattandosi di risorse variabili ed una tantum, tuttavia, tale utilizzo ne esaurisce l’operatività e non può in alcun modo essere storicizzato».

Al fine del corretto inquadramento dell’istituto di cui all’art. 17, quinto comma, del Ccnl 1.4.1999 il MEF ha quindi formulato le seguenti raccomandazioni:

«a.   sono da considerare allo scopo unicamente le somme definitivamente non utilizzate del Fondo anno precedente come certificato (non possono essere cioè considerate somme definitivamente non utilizzate somme per le quali, per qualsivoglia ragione, anche di contenzioso, l’Amministrazione non abbia certezza giuridica di definitivo mancato utilizzo);

  1. sono da considerare allo scopo unicamente le risorse che emergono da una formale ricognizione amministrativa, certificata dall’organo di controllo, volta a confrontare le poste autorizzate nel Fondo a suo tempo certificato con le somme effettivamente utilizzate in applicazione dello stesso come da scritture contabili dell’Amministrazione;
  2. le somme così determinate vanno depurate delle quote che la normativa espressamente vieta di riportare al Fondo dell’anno successivo (es. i risparmi realizzati a fronte dei primi 10 giorni di malattia del dipendente ex art. 71 L. 133/2008 o i risparmi realizzati in applicazione del citato art. 9 del  DL 78 come la mancata valorizzazione economica delle progressioni utili unicamente a fini giuridici e previdenziali);
  3. le somme così quantificate debbono essere qualificate come risorse a carattere strettamente variabile, con espresso divieto quindi di utilizzare tali importi per programmare impieghi fissi e continuativi».

 

Si è detto che tali risorse trasportate, ancorché di parte stabile, diventano risorse variabili. In tale ultima categoria, come evidenziato dallo stesso MEF nella circolare n. 25 del 19 luglio 2012, rientrano «… poste che, non avendo carattere di certezza e stabilità nel tempo, non possono essere consolidate e debbono essere espressamente quantificate in occasione della costituzione del Fondo di ciascun anno».

La predetta circolare ha evidenziato che le risorse non utilizzate del Fondo dell’anno precedente «… non coincidono in modo automatico con i cosiddetti residui di bilancio accertati a fine esercizio sui capitoli delle spese accessorie del personale».

Dopo aver ribadito la necessità della formale ricognizione amministrativa di cui si è detto, il MEF ha, sul punto, chiaramente evidenziato che «I risparmi determinati dall’applicazione dell’articolo 9 della Legge n. 122/2010 … non possono essere riutilizzati in qualsivoglia forma né nell’ambito del/dei Fondi riferiti al medesimo anno né in quello/quelli riferiti ad anni successivi».

È stato, quindi,  «…sottolineato che, trattandosi di un mero trasferimento temporale di spesa, le economie riportate al Fondo dell’anno successivo non possono che essere ascritte fra le voci di natura variabile ed una tantum, a prescindere dalla eventuale certezza e stabilità della voce su cui le economie sono state realizzate. Per esemplificare, in presenza di un Fondo pari a 100 e nell’ipotesi di nessuna modifica e di somme integralmente spese, su un periodo di 4 anni si osserverà la spesa 100, 100, 100, 100 (400 in totale). Nell’ipotesi di economie pari a 10 nel secondo anno, ancorché realizzate su voci aventi caratteristiche di certezza e stabilità, il profilo diverrà 100, 90, 110, 100 (400 in totale) e non 100, 90, 110, 110 (410 in totale, nonché a regime, cioè consolidato per gli anni successivi), che porterebbe ad un incremento di spesa palesemente ingiustificato e non legittimo».

Sotto il profilo della valenza di tali economie in sede di valutazione degli eventuali limiti alla crescita del Fondo anno corrente è stato evidenziato «che, trattandosi di somme debitamente autorizzate e certificate, ancorché in un Fondo precedente, ma non spese in quella sede e quindi rinviate al Fondo corrente, queste si qualificano come precisato al punto precedente quale mero trasferimento temporale di spesa. Non costituiscono pertanto spesa aggiuntiva e non partecipano agli aggregati utilizzati per la verifica di eventuali tetti previsti da specifiche normative (compresi quelli imposti dal Decreto Legge n. 78/2010 convertito con Legge n. 122/2010 o vincoli contrattuali)».
In merito alla definizione delle economie di cui sopra si è detto, il MEF, con circolare n. 21 del 26 aprile 2013 ha precisato che non comporta una economia in termini di previsione contrattuale un mero ritardo nella erogazione delle risorse, ad esempio nel caso del pagamento del saldo della produttività oltre il termine della fine dell’anno di riferimento. Ha, quindi, riportato le seguenti ipotesi a titolo esemplificativo:

« … genera economia contrattuale l’accertamento che le poste relative alla produttività collettiva e individuale, una volta terminate tutte le relative procedure, non risultano compiutamente erogate (a causa di valutazioni non ottimali, di cessazione di personale, di mancata realizzazione, in tutto o in parte di specifici progetti ecc.); non genera economie il saldo della produttività erogato di necessità l’anno successivo a quello di riferimento, così come una procedura di progressione economica che si concluda in ritardo, ma che utilizzi in ogni caso risorse del Fondo in esame e rispetti la decorrenza giuridica concordata: ancorché erogate in ritardo tali risorse continuano a valere sul fondo del relativo anno e non costituiscono, quindi, “Risorse non utilizzate provenienti dall’anno precedente”».

 

Sulla portata e sugli effetti dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 si si è soffermato anche l’ARAN, con il parere n. 0023668 del 30 ottobre 2012, che ha evidenziato quanto segue.

Tale disposizione consente di «incrementare le risorse destinate al finanziamento della contrattazione integrativa di un determinato anno con quelle che, pure destinate alla medesima finalità nell’anno precedente, non sono state utilizzate in tale esercizio finanziario.

Si tratta comunque di un incremento “una tantum”, consentito cioè solo nell’anno successivo a quello in cui le risorse disponibili non sono state utilizzate, e, comunque si traduce in una implementazione delle sole risorse variabili, che, come tali, non possono essere confermate o comunque stabilizzate negli anni successivi».

Relativamente alle risorse variabili, si è ricordato «…che esse sono quelle che gli enti possono prevedere e quantificare, in relazione ad un determinato anno, previa valutazione della propria effettiva capacità di bilancio (nonché dei vincoli del rispetto del patto di stabilità interno e dell’obbligo di riduzione della spesa, per gli enti che vi sono tenuti)». Il parere ha conseguentemente evidenziato che, «in virtù della specifica finalizzazione annuale e della loro natura variabile (sia il loro stanziamento che l’entità delle stesse possono variare da un anno all’altro), le risorse di cui si tratta non possono né essere utilizzate per altri scopi, diversi da quelli prefissati, né, a maggior ragione essere trasportate sull’esercizio successivo in caso di non utilizzo nell’anno di riferimento.

Diversamente ritenendo, esse finirebbero sostanzialmente per “stabilizzarsi” nel tempo, in contrasto con la ratio della previsione del CCNL e con la specifica finalizzazione delle risorse stesse, che è alla base del loro stanziamento annuale».

L’ARAN ha, pertanto, ritenuto che «le risorse di cui si tratta, ove non utilizzate per le specifiche finalità cui sono destinate nell’anno nel quale sono stanziate (per il mancato o solo parziale raggiungimento degli obiettivi stabiliti ed in relazione ai quali si è proceduto all’incremento delle risorse variabili), nello stesso anno diventano economie di bilancio e tornano nella disponibilità dell’ente».

 

Dopo aver rinviato a quanto contenuto nel predetto parere, la deliberazione n. 280/2013/PAR della Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ha, tra l’altro, precisato che «… i risparmi derivanti dalla parte stabile del salario accessorio potranno sì essere utilizzati, ma limitatamente all’anno successivo alla loro formazione, a titolo di “risorse variabili” e non stabili, poiché, appunto, originano da un risparmio, presumibilmente non ripetibile di anno in anno».

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, con riferimento alle questioni in esame questo Collegio osserva, pertanto, che le risorse destinate al finanziamento delle indennità di produttività devono preliminarmente essere legittimamente appostate nel fondo per la contrattazione integrativa nel rispetto della vigente normativa contabile e contrattuale.

L’allocazione delle risorse all’uopo destinate nel fondo deve, inoltre, avvenire nel rispetto degli esistenti vincoli di finanza pubblica (tra i quali quello previsto dall’art. 9, comma 2bis, del DL n. 78/2010).

Solo qualora, all’esito delle verifiche in ordine alla sussistenza dei necessari presupposti (procedurali e sostanziali) per fondare legittimamente la spettanza di tali emolumenti, risultino delle risorse non distribuite, queste confluiscono nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo per consentirne l’effettivo utilizzo.

Ovviamente tali risorse trasportate non sono nuovamente assoggettate alla verifica di cui al precitato art. 9, comma 2bis, già effettuata nell’esercizio di provenienza, e non sono consolidabili negli esercizi successivi.

Le risorse stabili legittimamente presenti nel fondo dell’anno corrente e non utilizzate potranno, pertanto, essere trasportate nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo nel rispetto della normativa e dei principi  sopra esposti. Si evidenzia, peraltro, che, a norma del secondo periodo  dell’art. 9 comma 2-bis del D.L. n. 78/2010, nella costituzione del fondo dell’esercizio 2015 dovrà procedersi alla decurtazione per un importo pari alle riduzioni operate per effetto di quanto disposto nel primo periodo della stessa norma.

Annunci

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...