NECESSARI OBIETTIVI E INDICATORI DI MISURAZIONE PER LIQUIDARE LA PERFORMANCE – CORTE DEI CONTI LAZIO SENTENZA N. 71/2018

FATTO

Con atto di citazione del 16 febbraio 2017, la Procura regionale ha chiesto la condanna del sig. Nazareno Renzo Brizioli al risarcimento del danno, in favore della A.U.S.L. Roma 5, per una somma di euro 63.164,82.

A tal fine la Procura espone quanto segue.

Il Direttore Generale della predetta Azienda, Dott. Brizioli, con la delibera n. 898 del 21.10.2011, aveva assegnato gli obiettivi da raggiungere per l’anno 2011 al Direttore Sanitario ed a quello Amministrativo, rinnovati per gli anni 2012 e primo semestre 2013, senza però stabilire gli indicatori per la valutazione, né tantomeno le percentuali di raggiungimento degli obiettivi stessi.

La Procura contesta l’illegittimità dell’operato del Brizioli circa il riconoscimento del raggiungimento dei risultati e della liquidazione dell’integrazione retributiva al Direttore sanitario e a quello amministrativo, in quanto ciò sarebbe avvenuto secondo modalità autoreferenziali del Direttore Generale senza basarsi su riscontri effettivi, non avendo egli mai definito né la percentuale di raggiungimento degli obiettivi medesimi, né i relativi indicatori.

Le somme liquidate al Direttore sanitario e a quello amministrativo, per il raggiungimento degli obiettivi costituirebbero danno erariale. Il Dott. Brizioli, con la propria condotta illecita gravemente colposa, avrebbe arrecato un danno alla A.U.S.L. Roma 5 pari ad euro 63.164,82, corrispondente all’ammontare delle integrazioni stipendiali riconosciute e corrisposte ai Direttori Sanitario ed Amministrativo, al lordo degli oneri di legge.

All’odierna pubblica udienza le parti hanno confermato gli scritti.

DIRITTO

La domanda risarcitoria della Procura merita di essere accolta, per le seguenti ragioni.

L’art. 4, comma 20, del contratto individuale di lavoro sottoscritto dal Direttore sanitario e da quello amministrativo dell’A.U.S.L. Roma 5 stabilisce che: “ai sensi del D.P.C.M. n. 502/1995, il trattamento economico può essere integrato di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal Direttore Generale e misurati mediante appositi indicatori. La corresponsione del predetto incremento del 20% è subordinata alla verifica, da parte del Direttore Generale, del raggiungimento degli obiettivi prefissati”.

L’erogazione del compenso aggiuntivo è, quindi, subordinata alla sussistenza di determinati presupposti, non altrimenti surrogabili: i) l’assegnazione da parte del Direttore Generale, ex ante, anno per anno, ai singoli direttori, di specifici obiettivi da raggiungere; ii) l’accertamento ex post dei risultati di gestione ottenuti da ciascuno di essi; iii) la fissazione di parametri per la misurazione dei risultati medesimi”.

Il quadro normativo di riferimento impone una “misurazione dell’azione amministrativa”, basata sulla “costruzione di obiettivi”, alla luce di un sistema di indicatori di attività” e di “valutazione dei risultati della gestione”.

Un tale meccanismo per l’attribuzione degli emolumenti accessori, quale il trattamento premiante in contestazione, risulta indispensabile anche sul piano dei principi generali.

L’art. 97, comma 1, Cost. individua nel principio del buon andamento il canone giuridico di riferimento dell’assetto funzionale (e organizzativo) della pubblica amministrazione. Il principio di buon andamento, in particolare, si riferisce alla valutazione complessiva dell’attività amministrativa: esso è stato oggetto di un’interpretazione volta ad enfatizzarne la valenza di strumento destinato a migliorare il rendimento dell’apparato pubblico.

Il principio si riflette nei criteri di efficacia ed economicità menzionati dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990.

Si tratta di criteri funzionali di matrice economico-aziendalistica, normalmente adottati per la gestione delle attività private. I canoni di azione ispirati a ragioni di efficientismo non sono appannaggio esclusivo delle attività di interesse privato e individuale volte alla massimizzazione del profitto. Tali canoni entrano a pieno titolo anche nel circuito della razionalità dell’agire amministrativo. L’obiettivo è quello della massimizzazione dell’utile amministrativo, attraverso il miglioramento della performance degli apparati.

E’ questo il significato del richiamo ai criteri di efficacia ed economicità (art. 1 della legge n. 241 del 1990) in cui si riflette il principio costituzionale del buon andamento.

Nelle scienze economico-aziendalistiche, le nozioni di economicità e di efficacia vengono impiegate in relazione all’uso delle risorse disponibili, al fine di stabilire le modalità più convenienti di impiego. Le due nozioni, quindi, confluiscono nella nozione più generale di “efficienza produttiva” di un sistema aziendale.

Nella prospettiva propria dell’economia del benessere, la condizione di efficienza complessiva di un sistema globalmente considerato di attività produttive e di scambio si definisce allocazione ottimale delle risorse, in grado di realizzare la massimizzazione del benessere collettivo (c.d. efficienza paretiana).

La considerazione delle risorse utilizzate vale a porre in evidenza la questione della diligenza e della accuratezza nella gestione amministrativo-finanziaria, rilevante principalmente ai fini dei controlli e delle responsabilità. La considerazione dei risultati vale anche a porre in evidenza la questione della performance organizzativa, cioè dell’apparato nel suo complesso, e quella individuale dei dipendenti, a partire dalla dirigenza.

La nozione di efficienza in ambito economico può ricevere un’applicazione più specifica, quando guarda all’azione singola di un unico organismo produttivo, come nella fattispecie.

In questa prospettiva, economicità, efficacia ed efficienza (ovvero, le “3 E” nella “vulgata” di stampo economico-aziendalistico) si integrano tra di loro nel definire i nessi esistenti tra obiettivi predefiniti e perseguiti, risultati attesi e realizzati e risorse (umane, finanziarie e materiali) acquisite e impiegate. Ognuna delle “3 E” riguarda specificamente una modalità relazionale e richiede quindi di essere considerata singolarmente. Anche se tutte convergono verso lo stesso fine: la valutazione complessiva circa l’impiego razionale delle risorse e l’utilità di una determinata azione (o pluralità coordinata di esse). Questa valutazione si sostanzia in un giudizio circa l’adeguatezza dell’azione amministrativa rispetto alla finalità della massimizzazione della convenienza dell’azione stessa, mediante la verifica dei suoi costi, rendimenti e risultati.

In definitiva, dunque, i criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nella loro integrazione, impongono, la “misurazione dell’azione amministrativa”, basata sulla assegnazione di specifici obiettivi da raggiungere, sull’accertamento ex post dei risultati di gestione effettivamente ottenuti sulla base di parametri prestabiliti per la misurazione dei risultati stessi.

Tutto questo, nella fattispecie, non è avvenuto.

Le delibere in contestazione sono state adottate dal convenuto in difetto assoluto dei presupposti legittimanti l’attribuzione del trattamento economico basato integrativo.

Segnatamente, nelle delibere n. 1029, n. 1030 e n. 1033 del 14.10.2013, con le quali sono stati dichiarati raggiunti i risultati prefissati, con conseguente riconoscimento dell’integrazione del trattamento economico ai relativi Dirigenti, il Direttore Generale non ha fornito alcun riscontro in merito ai criteri e agli indicatori adoperati per la valutazione. Difatti, nel corpo della delibera, la formula utilizzata è la seguente: “si delibera di ritenere pienamente raggiunti gli obiettivi”.

Il Brizioli, in questo modo, è incorso nella violazione dei principi generali e della disciplina di riferimento, non ancorando, come avrebbe dovuto, la corresponsione dell’integrazione retributiva a parametri oggettivi e misurabili.

Il compenso accessorio è stato attribuito, nella sostanza, in via automatica, senza alcun riscontro oggettivo della produttività e meritevolezza dei beneficiari, ovvero in palese assenza dei requisiti di legge.

La condotta del Brizioli è improntata a colpa grave dovuta ad assoluta negligenza, con conseguente responsabilità per danno erariale derivante dall’aver determinato, mediante l’adozione delle citate Deliberazioni, un ingiustificato esborso finanziario pari a complessivi euro 63.164,82 a carico della A.U.S.L, Roma G.

Nei confronti del convenuto, pertanto, sussistono tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.

Il Collegio ritiene, tuttavia, di poter fare applicazione, nella fattispecie, del potere di ridurre la misura del risarcimento del danno (art. 1, comma l-bis, della legge n. 20/94).

Occorre considerare, infatti, che la Regione Lazio, al termine dei diciotto mesi dal conferimento dell’incarico al Direttore Generale, lo aveva sottoposto ad una valutazione sulla base degli obiettivi effettivamente conseguiti, subordinando il rinnovo del mandato al raggiungimento dei ridetti obiettivi.

Ove la Regione Lazio avesse ritenuto non realizzati gli obiettivi fissati, non avrebbe confermato la carica al Dott. Brizioli, per ulteriori diciotto mesi, come invece è avvenuto.

Ciò non vale a escludere la colpa grave in relazione alla condotta oggetto del presente giudizio, ma è comunque circostanza che questo Collegio ritiene di considerare nell’esercizio di un potere di riduzione del risarcimento correlato alla funzione sanzionatoria della responsabilità amministrativa e finalizzato a calibrare e comminare la giusta sanzione all’autore dell’illecito.

In questa prospettiva, occorre anche considerare che il BRIZIOLI, in qualità di Direttore Generale, non ha mai percepito alcuna maggiorazione sul trattamento riservato alla carica apicale, fissata nella misura del 30% (pari ad oltre € 30.000,00 annui), come si evince dalle relative buste paga che il convenuto ha allegato alla memoria di costituzione.

Alla luce di ciò, il collegio ritiene equo ridurre la misura del risarcimento al 10% del danno cagionato, e quindi a € 6.316,00 la somma dovuta dal convenuto, comprensiva di rivalutazione, oltre interessi dalla presente sentenza fino al soddisfo.

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NON E’ CONSENTITO AI SINDACATI L’ACCESSO ALLE VALUTAZIONI – CONSIGLIO DI STATO, SENTENZA N. 5937/2017

– rilevato che la presente controversia ha ad oggetto l’appello proposto avverso la sentenza con cui il Tar Veneto ha respinto il ricorso di prime cure, proposto dall’associazione odierna appellante avverso il diniego di accesso adottato dalle amministrazioni odierne appellate avverso l’originaria domanda di accesso;

– rilevato che, se tale istanza aveva ad oggetto l’acquisizione degli atti relativi all’attribuzione del bonus merito/valorizzazione a.s. 2015/2016 ed il prospetto analitico dei conseguenti compensi erogati al personale docente dell’istituto statale Malipiero di Marcon, il provvedimento di diniego adottato dal dirigente scolastico si fondava su ragioni di “tutela dei diritti relativi alla privacy dei singoli operatori della scuola”;

– atteso che, in disparte il rigetto dell’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione e dell’espresso mancato approfondimento della verifica dell’integrità del contraddittorio, il non accoglimento del gravame di prime cure veniva motivato, dalla sentenza appellata, sulla scorta dell’interpretazione della disciplina di cui al ccnl del personale del comparto scuola svolta alla luce delle norme generali di cui agli artt. 24 comma 6 lett d) l. 241\1990 e 20 d.lgs. 33\2013;

– considerato che in sede di appello l’associazione originaria ricorrente censurava i passaggi motivazionali della sentenza del Tar Veneto, deducendo in specie la violazione delle norme del ccnl predetto nonché l’errata applicazione delle disposizioni sopra richiamate, ribadendo la necessità della cognizione completa dei dati richiesti, estesi al nominativo del singolo docente completo di incarico e di compenso;

– ritenuto che l’appello proposto non sia suscettibile di accoglimento;

– rilevato che preliminarmente, rispetto all’accenno formulato dal Tar in termini di inammissibilità, va ribadito il principio per cui, nonostante sia condivisibile la tesi per cui non può essere dichiarato inammissibile il ricorso avverso il diniego di accesso non notificato al controinteressato ove questi non sia stato precedentemente reso edotto dall’amministrazione, da tale condivisibile principio (che impedisce che il richiedente l’accesso debba essere maggiormente diligente rispetto alla stessa amministrazione cui l’istanza è stata notificata) non può tuttavia discendere che il giudice adito non sia tenuto (anche ex officio), ove ravvisi posizioni di controinteresse, ad ottemperare all’obbligo ex art. 116 cod. proc. amm. e ad imporre quindi la notifica del ricorso di primo grado alla parte controinteressata (Consiglio di Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4308);

– atteso che nel caso di specie, peraltro, assume rilievo preminente la genericità della domanda di accesso, da cui non emergono elementi sufficienti anche a tale preliminare fine;

– considerato che, rispetto al merito della domanda e delle argomentazioni esposte dal Tar a sostegno del diniego, l’art. 20 d.lgs. 33 cit. effettivamente statuisce, in termini di principio in ordine agli obblighi di pubblicazione – e quindi in termini di generale accessibilità – che “le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi all’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti”;

– rilevato che nel caso in esame l’istanza di accesso risulta formulata da un’associazione sindacale del settore a fronte della quale, in disparte il generale limite predetto, si pone il problema della verifica di uno specifico interesse ulteriore;

– considerato che nella presente fattispecie, come correttamente evidenziato dal giudice di prime cure, le organizzazioni sindacali nella loro domanda di accesso non hanno indicato né altrimenti motivato le specifiche ragioni che renderebbero necessaria la conoscenza dell’ammontare erogato a ciascun docente;

– atteso che in tale contesto non è certo invocabile ex officio la generale attività di tutela svolta dalle associazioni stesse, anche in considerazione del fatto che, rispetto all’attribuzione dei premi in questione, potrebbe sorgere un evidente controinteresse fra soggetti iscritti alla medesima organizzazione sindacale (sul punto cfr. ex multisConsiglio di Stato, sez. III, 09/08/2017, n. 3972);

– rilevato che da ciò ne consegue il sorgere, in capo all’associazione istante, di un onere di specificazione degli interessi perseguiti (anche in connessione con la ipotizzabile proponibilità di un’azione a tutela della stessa libertà dell’azione sindacale in dipendenza di effetti distorsivi nell’applicazione dei criteri di attribuzione dei “bonus”), nonché dei soggetti – aderenti alla propria associazione o meno-, rispetto alla quale assume ulteriore rilievo dirimente, in termini di infondatezza della pretesa così come avanzata nel caso in esame, il limite generale dell’inammissibilità dell’accesso in caso di istanze che, come nel caso de quo, paiono preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni;

– considerato che, in definitiva, l’interesse qualificato prospettabile nella specie appare solo trasparire sullo sfondo di un’azione proposta, allo stato, in termini non coerenti rispetto al quadro normativo come sopra ricostruito;

– atteso che una sufficiente specificazione dell’interesse all’accesso esteso alle informazioni richieste con l’istanza in esame neppure può ricavarsi in astratto dalla disciplina del ccnl di settore;

– rilevato che, a quest’ultimo riguardo, l’art. 6 comma 2 in questione, se per un verso al punto o) invocato non prevede espressamente – come invece prevede il precedente punto n) – che le informazioni includano i nominativi del personale, per un altro verso in ambedue le disposizioni non prevede comunque un’informazione che abbini i nominativi del personale agli importi percepiti;

– considerato che, d’altronde, in assenza di una specificazione dell’istanza nei termini predetti l’opzione ermeneutica del tenore del ccnl appena richiamato, così come fatta propria dal Giudice di prime cure, appare coerente con il principio generale dettato dall’art. 20 d.lgs. 33 cit.;

– ritenuto che pertanto l’appello debba essere respinto, fatta salva la possibile riproposizione dell’istanza attraverso la necessaria specificazione;

– atteso che, a fronte della natura degli interessi coinvolti, sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

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