…

2. La questione posta e cioè se per i  componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi di enti locali trovi, o meno, applicazione l’art. 5, comma 7 del D.L. 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, (gratuità dell’incarico) viene affrontata nei precedenti delle Sezioni regionali più sopra richiamati – ed anche in altri analoghi per brevità non citati – utilizzando  chiavi interpretative limitate al solo contesto normativo in esame.

In un caso è stata focalizzata l’attenzione sull’accezione di “amministratori“ evocati nell’art. 5, comma 7, (Sez. Reg. Sardegna n. 54/2013/PAR) che, a ragione della ritenuta omnicomprensività del termine, andrebbe riferito sia ai componenti degli organi politici, sia a quelli dei consigli di amministrazione, per cui ai consiglieri di amministrazione dei consorzi, in quanto amministratori, si applica l’art 5 comma 7.  In altre ricostruzioni (Sez. Reg. Lombardia, parere n. 353 del 30.7.2012; e Sez. contr. 10.1.2013, n. 6) è stato valorizzato il significato di “apparati amministrativi” come categoria concettuale più congeniale alla figura del consiglio di amministrazione e, quindi, estranea alla categoria degli  apparati politici  per cui la disciplina applicabile non sarebbe quella dell’art. 5, comma 7, bensì quella dell’art. 6, comma 3, riferita, appunto,  ai costi degli apparati amministrativi.

Nell’affrontare la questione interpretativa in esame, occorre premettere, in via di metodo, che non si può prescindere da un approccio sistematico diretto ad individuare l’ambito unitario di riferimento della disciplina normativa in argomento. Se si opera tale approccio, come si dirà di qui a poco, si giunge alla conclusione che nella materia di che trattasi la disciplina normativa si distingue in due specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico  complesso organizzativo della Pubblica amministrazione, esclusi gli enti territoriali. Sul punto, peraltro, – e prima della disamina normativa – è essenziale il richiamo  alla sentenza 14 giugno 2012, n. 151, della Corte Costituzionale, che nel decidere sulla q.l.c. relativa proprio a quella parte dell’art. 5, comma 7 del d.l. 78/2010 che dispone la gratuità degli incarichi ivi considerati, afferma che quella norma è espressione di una “disciplina uniforme” diretta a conseguire la riduzione “della spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi” che si traduce in “un principio di gratuità dell’amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali”,

Ed invero, venendo ora all’assunto introduttivo, tale uniformità di disciplina rappresenta una costante dello specifico settore che emerge da un’attenta analisi delle disposizioni normative che si sono succedute nella materia. Da questa “rassegna” delle norme si evincono i due obiettivi perseguiti dal legislatore: da un lato, sfoltire gli apparati amministrativi di tutti quegli organismi non caratterizzati dalla necessarietà strutturale-istituzionale, dall’altro ridurre il peso economico degli organi di governo necessari, affidando  tale compito all’autonomia dei medesimi organi, salvo intervenire sugli aspetti già disciplinati dalla legge generale.

La prima disposizione che fa cogliere la prospettata distinzione è quella contenuta nell’art. 18 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Finanziaria per il 2002) dove sotto la rubrica “Riordino degli organismi collegiali” si codifica il divieto per le pubbliche amministrazioni “escluse quelle delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane”, di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi collegiali, fatte alcune eccezioni per gli organismi indispensabili da individuare espressamente entro termini definiti ed in mancanza di tale ricognizione viene previsto il divieto di corrispondere alcun compenso ai componenti degli organismi collegiali. Dunque, già in questa prima norma si delineano i due percorsi normativi: da un parte  quello riferito alle amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti territoriali, dall’altra tali enti.

Nella materia interviene poi la “finanziaria” per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266). Con tale legge vengono stabilite, innanzitutto, una serie di misure di riduzione degli emolumenti spettanti agli organi di rappresentanza politica, tra i quali anche le indennità di funzione ed i gettoni di presenza  per i componenti degli organi di governo delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane (art. 1, comma 54); nello stesso comma alla lettera c) era anche prevista la riduzione delle utilità comunque denominate spettanti per la partecipazione ad organi collegiali di vertice degli enti territoriali ivi menzionati ed ai componenti delle assemblee elettive. Tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui si riferisce ai titolari degli organi politici regionali.

Il criterio di tenere sempre distinti gli ambiti di riferimento delle discipline cui si è prima accennato trova conferma anche in questo plesso normativo. Infatti, il comma 58 dell’art. 1 della stessa legge finanziaria per il 2006 dispone che le somme riguardanti “indennità, compensi, gettoni, retribuzione o altre utilità comunque denominate, corrisposte agli organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati”, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 165/2001, sono automaticamente ridotte del 10 per cento. Il comma 64 dello stesso articolo stabilisce che tali disposizioni non si applicano alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionale.

Ancora in tema di “contenimento spesa per commissioni e comitati ed altri organismi” il D.L. 223/2006, all’art. 29, nel confermare il divieto per le pubbliche amministrazioni di istituire altri organismi, dispone la riduzione del trenta per cento  della spesa complessiva  sostenuta dalle amministrazioni per organi collegiali ed altri organismi. Al comma 6 dello stesso articolo stabilisce che le disposizioni di quell’articolo “non trovano diretta applicazione alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionali per i quali costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”.

La differenza di ambiti oggettivi di disciplina emerge poi anche con riferimento alle disposizioni di riduzione degli organismi collegiali di cui all’art. 68 del D.L. 112/2008, estranea all’ambito degli enti territoriali.

Con la cosiddetta “manovra triennale” varata con il D.L. 78/2010, la materia viene nuovamente innovata ma sempre mantenendo la ripetuta  distinzione di ambiti applicativi: così che le disposizioni concernenti le “economie degli organi di governo e degli apparati politici” di cui all’art. 5, commi 6 e seguenti sono specificamente riferite agli organi che rientrano negli apparati organizzativi dei livelli di governo locale. Le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscono agli enti territoriali, come si evince non solo dal contesto oggettivo, ma anche dall’espresso riferimento, nel comma 1, agli organi collegiali di cui all’art. 68, comma 1, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, (e cioè gli organismi operanti presso la Pubblica amministrazioni che sono stati reputati utili) e nel comma 3, all’art. 1, comma 58 della legge finanziaria per il 2006 che, come sopra ricordato, ne esclude espressamente l’applicazione agli enti territoriali (art. 1, comma 64). In sostanza gli apparati amministrativi ai quali fa riferimento l’art. 6 non includono quelli degli enti territoriali; il generico riferimento alle “pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196” va letto sempre tenendo conto che tale disposizione integra quella contenuta nel già ricordato comma 58 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 che, pur richiamando in quella stessa disposizione, le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001, non era applicabile agli enti territoriali come disponeva il successivo comma 64.

Ora, se é vero che il legislatore nell’intervenire per regolamentare le riduzioni ed i contenimenti di spesa nello specifico segmento degli emolumenti previsti per organi ed apparati, ha sempre tenuto distinti i due ambiti oggettivi di riferimento, anche nell’interpretare la portata dell’art. 5, comma 7, del D.L. 78/2010, non si può prescindere da questo criterio. In proposito è sufficiente aggiungere che i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero  delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica ed in quanto tale destinatari di un’unica disciplina.  Nell’ambito di tale disciplina così come più sopra ricostruita, per quanto di interesse della presente questione di massima, tra le forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui amministratori, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della D.L. 78/2010, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi.

Link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=982-24/02/2014-SEZAUT