LA VALUTAZIONE E’ INSINDACABILE E LA MANCATA ASSEGNAZIONE DEGLI OBIETTIVI E’ PERDITA DI CHANCE – CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA N. 9392/2017

1. La sentenza attualmente impugnata (depositata il 24 giugno 2010), in parziale riforma della sentenza del Tribunale di Venezia n. 900/2007, dichiara l’illegittimità della procedura amministrativa conclusasi con la valutazione professionale per l’anno 2003, di Michelina Grillo, Direttore dell’Ufficio provinciale di Belluno dell’Agenzia del Territorio, dall’8 febbraio 1999 al 3 agosto 2003 e conferma il rigetto di tutte le ulteriori domande proposte nel ricorso di primo grado. La Corte d’appello di Venezia, per quel che qui interessa, precisa che: a) la dirigente ha rilevato di avere avuto conoscenza degli obiettivi da raggiungere per l’anno 2003, per i quali era stata effettuata la valutazione negativa dell’attività svolta a Belluno, soltanto nel gennaio 2005 in sede di colloquio per tale valutazione; b) diversamente da quanto affermato dal primo giudice, non si deve confondere il merito del giudizio sull’operato del dirigente con il rispetto delle regole procedurali previste per addivenire a tale giudizio, che il giudice ordinario può sindacare; c) da questo ultimo punto di vista la procedura di cui si tratta è del tutto illegittima, non essendo dato comprendere per quale ragione vi sia stato un così considerevole ritardo nell’assegnazione degli obiettivi, visto che è pacifico che la Grillo ha regolarmente prestato servizio a Belluno dall’i gennaio al 3 agosto 2003; d) peraltro non è condivisibile l’assunto secondo cui dall’illegittimità del provvedimento nasca automaticamente il diritto al risarcimento del danno in quanto il danno va concretamente dimostrato, tanto più che, nella specie, per la situazione di conflittualità certamente creata a Belluno la Grillo è stata “premiata” con il conferimento di un incarico di maggior rilievo presso la Direzione Regionale di Venezia, con migliore retribuzione. 2. Il ricorso di Michelina Grillo, illustrato da memoria, la cassazione della sentenza per tre motivi; l’Agenzia del Territorio, Direzione Regionale per il Veneto e l’Agenzia del Territorio non svolgono attività difensiva. MOTIVI DELLA DECISIONE I — Sintesi dei motivi di ricorso 1. Il ricorso è articolato in tre motivi. 1.1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 1218 e ss. cod. civ. nonché art. 2043 cod. civ. Si sostiene che, dalla accertata mancata tempestiva assegnazione degli obiettivi da raggiungere, la Corte d’appello avrebbe dovuto desumere l’automatica sussistenza dell’obbligo della Agenzia datrice di lavoro di risarcire alla Grillo la perdita di chance subita per causa della Agenzia stessa, non avendo potuto la dirigente ottenere la retribuzione di risultato che è oggettivamente connessa con gli obiettivi assegnati e non con la presenza in ufficio del dirigente. 1.2. Con il secondo motivo si denunciano, in relazione all’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., falsa applicazione dei principi di diritto relativi alla prova documentale e omesso esame del nesso causale. Si sostiene che se la Corte territoriale avesse valutato la documentazione allegata dalla Grillo “in modo equitativo” avrebbe potuto, anche sulla base dell’analisi approfondita svolta in sede penale dal GIP del Tribunale di Belluno, reputare sussistente il diritto ad ottenere il risarcimento in misura corrispondente alle indennità di risultato non riscosse, considerando che la dirigente, dato il suo curriculum e i risultati positivi sempre conseguiti, avrebbe con molta probabilità ottenuto tale indennità se avesse conosciuto gli obiettivi da raggiungere, come era sempre accaduto negli anni precedenti e come si è verificato anche in quelli successivi. 1.3. Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, n. 5, cod. proc. civ., insufficiente ed errata motivazione su punto controverso e decisivo per il giudizio. Si rileva che la motivazione relativa al rigetto della domanda di risarcimento del danno è insufficiente specialmente laddove si è escluso “a priori” che un atto illegittimo possa automaticamente produrre dei danni. Si aggiunge che la motivazione sarebbe sbagliata ed insufficiente anche ove si è fatto riferimento al rinvio a giudizio della Grillo in sede penale, perché non si è poi precisato che il relativo procedimento si è concluso con l’assoluzione con formula piena per tutti i reati ascritti. A tale proposito si specifica che anzi il giudice penale, nel pronunciare l’assoluzione perché il fatto non sussiste, ha di fatto certificato che le denunce subite erano strumentali ad una lotta sindacale di dipendenti che si sono opposti ad un nuovo tipo di organizzazione in quanto, in sostanza, “non avevano voglia di lavorare”. III – Esame delle censure 3. L’esame congiunto di tutti i motivi di censura – reso opportuno dalla loro intima connessione – porta all’accoglimento del ricorso, nei limiti e per le ragioni di seguito esposte. 4. Deve essere, in primo luogo, precisato che dalla stessa sentenza impugnata, oltre che dal ricorso risulta che la Grillo ha chiesto il risarcimento del danno da perdita di chance non l’indennità di risultato non percepita per il 2003, né ha configurato la liquidazione del danno richiesto come equivalente “automaticamente” a tale ultima indennità. La ricorrente, infatti, ha soltanto sostenuto e sostiene nel presente ricorso che dalla illegittimità – accertata dalla Corte veneziana – della mancata tempestiva indicazione degli obiettivi per l’anno 2003 derivi la sussistenza del danno da perdita di chance. Ebbene, questa tesi è conforme alla giurisprudenza di questa Corte e questo porta al parziale accoglimento del ricorso. 5. Per una maggiore chiarezza espositiva va ricordato che dal d.lgs. n. 165 del 2001, nella sue varie versioni si desume che, in linea generale, ai fini del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, è necessaria l’indicazione specifica all’atto di conferimento e poi annualmente dell’oggetto, degli obiettivi e della durata dell’incarico (vedi, per tutte: Cass. 9 gennaio 2014, n. 289). In particolare:a) secondo l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, tutti gli incarichi di direzione degli uffici delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti a tempo determinato e, per ciascun incarico, sono definiti contrattualmente, tra l’altro, gli obiettivi da conseguire e la durata dell’incarico; b) in base all’art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001 tra i compiti dei dirigenti di uffici dirigenziali generali comunque denominati vi è quello di curare l’attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro e di attribuire ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni, definendo gli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e attribuendo le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali; c) il mancato raggiungimento degli obiettivi può essere fonte di responsabilità dirigenziale (art. 21, comma 1, d.lgs. cit.) da valutare sulla base anche di specifici indicatori di efficacia, efficienza ed economicità e di comparazione dei costi, rendimenti e risultati che ogni Amministrazione è tenuta ad elaborare periodicamente e comunque annualmente (vedi art. 17 della legge n. 59 del 1997 e s.m.i.). 6. Ne deriva che perché venga effettuata una valutazione negativa dell’operato di un dirigente per non aver raggiunto degli obiettivi, da cui derivi la mancata corresponsione dell’indennità di risultato, è necessario che l’interessato sia stato posto in condizione di conoscere tempestivamente gli obiettivi da raggiungere, periodicamente e/o anno per anno. Pertanto, nella specie, la Corte d’appello, dopo aver riconosciuto l’illegittimità della procedura di valutazione negativa della dirigente – con riguardo all’attività svolta dalla Grillo a Belluno, ove la Corte territoriale considera, oltretutto, pacifico che la Grillo abbia regolarmente prestato servizio dall’i gennaio al 3 agosto 2003 – perché basata sul mancato raggiungimento per l’anno 2003 degli obiettivi da perseguire, obiettivi che, senza alcun motivo, sono stati indicati all’interessata soltanto nel 2005, in sede di colloquio per tale valutazione, non poteva escludere in radice la sussistenza del diritto della ricorrente a conseguire il danno patrimoniale da perdita di chance, da liquidare in via equitativa, come richiesto dall’interessata. 7. Infatti, in base ad orientamenti consolidati e condivisi di questa Corte: a) il danno patrimoniale da perdita di chance è un danno futuro, consistente non nella perdita di un vantaggio economico, ma nella perdita della mera possibilità di conseguirlo, secondo una valutazione “ex ante” da ricondursi, diacronicamente, al momento in cui il comportamento illecito ha inciso su tale possibilità in termini di conseguenza dannosa potenziale. (vedi, per tutte: Cass. 17 aprile 2008, n. 10111; Cass. 12 febbraio 2015, n. 2737; b) al giudice del merito spetta l’aCcertamento e la liquidazione necessariamente equitativa della suddetta perdita, considerando che essa è dimostrabile anche per presunzioni (arg. ex Cass. 14 gennaio 2016, n. 495). 8. Detto questo, va anche precisato che l’indennità di risultato ha carattere premiale, visto che la relativa attribuzione dipende dalla positiva valutazione dei risultati delle attività svolte dal dirigente (vedi: Cass. 9 luglio 2015, n. 14292; Cass. 16 luglio 2015, n. 14949; Cass.14 giugno 2016, n. 12206). Si tratta, quindi, di un emolumento che certamente non è suscettibile di corresponsione “automatica”, non preceduta cioè dalla suddetta verifica, come emblematicamente dimostrano i molteplici provvedimenti di condanna emanati dalla Corte dei conti per la avvenuta attribuzione della indennità di risultato in assenza del raggiungimento e/o della indicazione degli obiettivi (vedi, per tutte: Corte conti Basilicata Sez. giurisdiz., 16 dicembre 2016, n. 48).È pertanto evidente che la Corte veneziana pur avendo rilevato la scorrettezza del comportamento dell’Amministrazione e, in particolare, pur avendo dichiarato l’illegittimità della procedura amministrativa “de qua” – per l’illogicità derivante dalla formulazione di una valutazione negativa per il mancato raggiungimento di obiettivi indicati con un abnorme e immotivato ritardo rispetto al periodo nel quale gli stessi avrebbero dovuto essere raggiunti – non poteva certamente sostituirsi all’organo deputato ad effettuare l’anzidetta verifica dei risultati e, quindi, commisurare “tout court” – cioè: “automaticamente” – la condanna al risarcimento del danno dell’Agenzia datrice di lavoro all’indennità di risultato che la Grillo non ha percepito. 9. Tuttavia, secondo un indirizzo espresso da questa Corte in controversie analoghe alla presente, cui il Collegio intende dare continuità, la Corte territoriale non avrebbe potuto escludere la sussistenza del diritto al risarcimento dei danni per perdita di chance, ritualmente richiesto (arg. ex Cass. 5 settembre 2003, n. 13001; Cass. 19 dicembre 2015, n. 24833) Ciò ancor meno sulla base dell’immotivato rilievo secondo cui il danno “de quo “non sarebbe stato “concretamente” dimostrato – osservazione che, nella sua genericità, sembra non tenere conto della richiamata giurisprudenza di questa Corte secondo cui la perdita di chance è dimostrabile anche per presunzioni e la relativa liquidazione è necessariamente equitativa – nonché aggiungendo osservazioni del tutto ultronee e incomplete in merito alla situazione di conflittualità venutasi a creare nell’Ufficio provinciale di Belluno dell’Agenzia del Territorio nel periodo della direzione affidata alla Grillo e sui successivi sviluppi della vita professionale della dirigente. IV – Conclusioni 10. In sintesi, il ricorso deve essere accolto, per le ragioni dianzi esposte e con assorbimento di ogni altro profilo di censura. La sentenza impugnata deve essere, quindi, cassata, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Venezia, che si atterrà, nell’ulteriore esame del merito della controversia, a tutti i principi su affermati e, quindi, anche al seguente: « in una controversia in materia di pubblico impiego contrattualizzato, il giudice ordinario se accerta l’illegittimità del procedimento amministrativo di valutazione negativa di un dirigente per mancato raggiungimento degli obiettivi da perseguire – nella specie per l’illogicità derivante dalla avvenuta indicazione degli obiettivi stessi con un abnorme e immotivato ritardo rispetto al periodo nel quale gli stessi avrebbero dovuto essere raggiunti – non può certamente sostituirsi all’organo deputato ad effettuare la verifica dei risultati che condiziona la corresponsione dell’indennità di risultato e, quindi, commisurare automaticamente la condanna dell’ente datore di lavoro a risarcire i danni richiesti I all’indennità di risultato non percepita dal dirigente. Tuttavia, in base al principio consolidato secondo cui la perdita di chance è dimostrabile anche per presunzioni e la relativa liquidazione è necessariamente equitativa, il giudice non può neppure escludere in radice la sussistenza del diritto al risarcimento dei danni per perdita di chance, ritualmente richiesto». P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, nei limiti di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata, in relazione alle censure accolte, e rinvia, anche per le spese del presente giudiziojy( di cassazione, alla Corte d’appello di Venezia, in diversa composizione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezi..

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ATTESTAZIONE DEGLI OBBLIGHI DI TRASPARENZA – DEROGHE ALLA PERFORMANCE PER GLI ENTI TERRITORIALI E DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

Gli Organismi Indipendenti di Valutazione, o gli altri organismi con funzioni analoghe, istituiti presso le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 2-bis c. 1 del dlgs n. 33/2013, ai sensi dell’art. 14 c. 4 lett. g) del dlgs n. 150/2009, dell’art. 44 del dlgs n. 33/2013 e da ultimo dell’art. 1 c. 8-bis della L. n. 190/2012, sono tenuti ad attestare il rispetto degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel dlgs n. 33/2013 come modificato dal dlgs n. 97/2016 tenendo anche conto dei risultati e degli elementi emersi dall’attività di controllo sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione svolta dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ai sensi dell’art. 43, c. 1, del dlgs n. 33/2013.

A tal fine occorre precisare che gli Enti Territoriali, Regioni, Province e Comuni, e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, per effetto di quanto previsto dall’art. 16 del dlgs n. 150/2009 sono tenuti ad adeguarsi ai soli principi desumibili dall’articolo 7, “Sistema di misurazione e valutazione della performance”, del decreto legislativo n. 150/2009, per espressa previsione infatti dell’art. 16 stante il mancato rinvio del c. 2, in questi Enti non trovano applicazione le disposizioni recate dall’art. 10, “Piano della performance e Relazione sulla performance” e dall’art. 14, “Organismo indipendente di valutazione della performance”.

Per gli Enti Territoriali il Piano della Performance, di cui all’art. 10 del dlgs 150/2009, è sostituito dal Piano esecutivo di gestione, di cui all’art. 169 c. 3-bis del dlgs n. 267/2000, la fonte principale dei controlli è rappresentata dall’art. 147 dlgs 267/2000, non espressamente derogato dal dlgs n. 150/2009, che riconosce, anche a seguito della riforma apportata dall’art. 3 c.1 lett. d) del DL n. 174/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 213/2012, ampia  autonomia nella configurazione degli organismi di valutazione e controllo da parte dei Comuni, l’OIV non sostituisce, nelle Amministrazioni Locali, il Nucleo di valutazione, fermo restando che ove a suo tempo già attivato lo stesso deve trovare adeguamento alla luce delle previsioni recate dal Titolo II del dlgs n. 150/2009, autonomia confermata dal ultimo dall’art 7 c. 2 del DPR n. 105/2016.

NON SI PAGA L’INDENNITA’ DI RISULTATO SENZA OBIETTIVI – ARAN PARERE N. 1868/2016

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E’ possibile riconoscere la retribuzione di risultato ai titolari di posizione organizzativa per gli anni 2014 e 2015, tenuto conto della circostanza che l’ente non ha assegnato agli stessi, con provvedimenti formali, specifici obiettivi?

E’ possibile valutare oggi le posizioni organizzative, ai fini della erogazione della retribuzione di risultato per gli anni 2014 e 2015, sulla base dei contenuti della relazione previsionale e programmatica per i medesimi anni 2014 e 2015?

Relativamente alla particolare problematica esposta, si ritiene necessario precisare che, come espressamente stabilito dall’art.10, comma 3, del CCNL del 31.3.1999, la retribuzione di risultato dei titolari di posizione organizzativa può essere corrisposta solo a seguito di valutazione annuale positiva, espressa e certificata dal soggetto cui, in via esclusiva, tale competenza è attribuita (organismo di valutazione, servizio di controllo interno) dell’attività svolta ed dei risultati conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione agli obiettivi annualmente assegnati allo stesso, nell’ambito dell’incarico affidatogli, come predefiniti nel PEG o degli altri strumenti programmazione adottati dall’ente.

Pertanto, è indubbio che, alla luce della sopra richiamata disciplina contrattuale, nella situazione prospettata sembra mancare il presupposto per l’erogazione della retribuzione di risultato rappresentato dalla preventiva assegnazione degli obiettivi ai titolari di posizione organizzativa.

Infatti, la mancanza degli obbiettivi determinerebbe l’impossibilità di valutare i risultati conseguiti, dato che essi rappresentano i criteri oggettivi sulla base dei quali effettuare la valutazione stessa.

La disciplina contrattuale non prevede alcuna ipotesi derogatoria in materia.

Alla luce di tali indicazioni, quindi, deve essere valutata la particolare fattispecie prospettata.

Link al documento: http://www.aranagenzia.it/index.php/orientamenti-applicativi/comparti/regioni-ed-autonomie-locali/sistema-di-classificazione/6872-retribuzione-di-posizione-e-di-risulatto/7714-ral1868orientamenti-applicativi

SENZA OBIETTIVI NESSUNA RETRIBUZIONE DI RISULTATO E PRODUTTIVITA’ – ARAN PARERE RAL 1868/2016

no-obiettivi-no-risultatoE’ possibile riconoscere la retribuzione di risultato ai titolari di posizione organizzativa per gli anni 2014 e 2015, tenuto conto della circostanza che l’ente non ha assegnato agli stessi, con provvedimenti formali, specifici obiettivi?

E’ possibile valutare oggi le posizioni organizzative, ai fini della erogazione della retribuzione di risultato per gli anni 2014 e 2015, sulla base dei contenuti della relazione previsionale e programmatica per i medesimi anni 2014 e 2015?

Relativamente alla particolare problematica esposta, si ritiene necessario precisare che, come espressamente stabilito dall’art.10, comma 3, del CCNL del 31.3.1999, la retribuzione di risultato dei titolari di posizione organizzativa può essere corrisposta solo a seguito di valutazione annuale positiva, espressa e certificata dal soggetto cui, in via esclusiva, tale competenza è attribuita (organismo di valutazione, servizio di controllo interno) dell’attività svolta ed dei risultati conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione agli obiettivi annualmente assegnati allo stesso, nell’ambito dell’incarico affidatogli, come predefiniti nel PEG o degli altri strumenti programmazione adottati dall’ente.

Pertanto, è indubbio che, alla luce della sopra richiamata disciplina contrattuale, nella situazione prospettata sembra mancare il presupposto per l’erogazione della retribuzione di risultato rappresentato dalla preventiva assegnazione degli obiettivi ai titolari di posizione organizzativa.

Infatti, la mancanza degli obbiettivi determinerebbe l’impossibilità di valutare i risultati conseguiti, dato che essi rappresentano i criteri oggettivi sulla base dei quali effettuare la valutazione stessa.

La disciplina contrattuale non prevede alcuna ipotesi derogatoria in materia.

Alla luce di tali indicazioni, quindi, deve essere valutata la particolare fattispecie prospettata.

Link al documento: http://www.aranagenzia.it/index.php/orientamenti-applicativi/comparti/regioni-ed-autonomie-locali/sistema-di-classificazione/6872-retribuzione-di-posizione-e-di-risulatto/7714-ral1868orientamenti-applicativi

NON VALE IL PRINCIPIO DI ESCLUSIVITA’ DEL RAPPORTO DEGLI OIV SE LA LEGGE REGIONALE NON LO RECEPISCE ESPLICITAMENTE – FAQ ANAC CONTENUTA IN PARERE FUNZIONE PUBBLICA

esclusività del rapportoFAQ in materia di Organismi Indipendenti di Valutazione

1 Costituzione degli organismi indipendenti di valutazione (OIV)

1.9 In tema di nomina dei componenti dell’OIV, come si coordinano i requisiti previsti dalla normativa regionale di adeguamento ai principi del d.lgs. n. 150/2009 con quelli stabiliti dalla delibera n. 12 del 2013?

Qualora la legge regionale di adeguamento ai principi del d.lgs. n. 150/2009 non contenga un richiamo espresso al citato decreto e, in particolare, all’art. 14, comma 3, non si pone un problema di coordinamento tra i requisiti previsti dalla delibera n. 12/2013 con quelli fissati a livello regionale, fermo restando che, ove fosse richiesto ugualmente il parere, l’Autorità verificherebbe esclusivamente il rispetto dei requisiti di cui al citato art. 14.

Link al documento: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/MenuServizio/FAQ/OIV

REGIONI, ENTI LOCALI E SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE POSSONO SCEGLIERE IL NUCLEO DI VALUTAZIONE – LINEE GUIDA DIPARTIMENTO FUNZIONE PUBBLICA

libertà scelta nucleo di valutazioneOgni amministrazione pubblica, singolarmente o in forma associata, è tenuta a dotarsi di un Organismo
Indipendente di Valutazione della performance (O.I.V.), ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 150 del 2009.
Le regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del servizio sanitario nazionale e gli enti locali sono tenuti, ai sensi del successivo art. 16, ad adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009, ma non sono necessariamente obbligati ad istituire l’O.I.V.

Link al documento: http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1248981/descrizione%20procedimento%20oiv.pdf

IL TAGLIO DEL 10% DEI COMPENSI NUCLEO DI VALUTAZIONE E OIV NON SI APPLICA A ENTI LOCALI E SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE – DELIBERAZIONE N. 4/2014 CORTE DEI CONTI SEZIONE AUTONOMIE

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  1. La questione posta e cioè se per i  componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi di enti locali trovi, o meno, applicazione l’art. 5, comma 7 del D.L. 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, (gratuità dell’incarico) viene affrontata nei precedenti delle Sezioni regionali più sopra richiamati – ed anche in altri analoghi per brevità non citati – utilizzando  chiavi interpretative limitate al solo contesto normativo in esame.

In un caso è stata focalizzata l’attenzione sull’accezione di “amministratori“ evocati nell’art. 5, comma 7, (Sez. Reg. Sardegna n. 54/2013/PAR) che, a ragione della ritenuta omnicomprensività del termine, andrebbe riferito sia ai componenti degli organi politici, sia a quelli dei consigli di amministrazione, per cui ai consiglieri di amministrazione dei consorzi, in quanto amministratori, si applica l’art 5 comma 7.  In altre ricostruzioni (Sez. Reg. Lombardia, parere n. 353 del 30.7.2012; e Sez. contr. 10.1.2013, n. 6) è stato valorizzato il significato di “apparati amministrativi” come categoria concettuale più congeniale alla figura del consiglio di amministrazione e, quindi, estranea alla categoria degli  apparati politici  per cui la disciplina applicabile non sarebbe quella dell’art. 5, comma 7, bensì quella dell’art. 6, comma 3, riferita, appunto,  ai costi degli apparati amministrativi.

Nell’affrontare la questione interpretativa in esame, occorre premettere, in via di metodo, che non si può prescindere da un approccio sistematico diretto ad individuare l’ambito unitario di riferimento della disciplina normativa in argomento. Se si opera tale approccio, come si dirà di qui a poco, si giunge alla conclusione che nella materia di che trattasi la disciplina normativa si distingue in due specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico  complesso organizzativo della Pubblica amministrazione, esclusi gli enti territoriali. Sul punto, peraltro, – e prima della disamina normativa – è essenziale il richiamo  alla sentenza 14 giugno 2012, n. 151, della Corte Costituzionale, che nel decidere sulla q.l.c. relativa proprio a quella parte dell’art. 5, comma 7 del d.l. 78/2010 che dispone la gratuità degli incarichi ivi considerati, afferma che quella norma è espressione di una “disciplina uniforme” diretta a conseguire la riduzione “della spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi” che si traduce in “un principio di gratuità dell’amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali”,

Ed invero, venendo ora all’assunto introduttivo, tale uniformità di disciplina rappresenta una costante dello specifico settore che emerge da un’attenta analisi delle disposizioni normative che si sono succedute nella materia. Da questa “rassegna” delle norme si evincono i due obiettivi perseguiti dal legislatore: da un lato, sfoltire gli apparati amministrativi di tutti quegli organismi non caratterizzati dalla necessarietà strutturale-istituzionale, dall’altro ridurre il peso economico degli organi di governo necessari, affidando  tale compito all’autonomia dei medesimi organi, salvo intervenire sugli aspetti già disciplinati dalla legge generale.

La prima disposizione che fa cogliere la prospettata distinzione è quella contenuta nell’art. 18 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Finanziaria per il 2002) dove sotto la rubrica “Riordino degli organismi collegiali” si codifica il divieto per le pubbliche amministrazioni “escluse quelle delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane”, di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi collegiali, fatte alcune eccezioni per gli organismi indispensabili da individuare espressamente entro termini definiti ed in mancanza di tale ricognizione viene previsto il divieto di corrispondere alcun compenso ai componenti degli organismi collegiali. Dunque, già in questa prima norma si delineano i due percorsi normativi: da un parte  quello riferito alle amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti territoriali, dall’altra tali enti.

Nella materia interviene poi la “finanziaria” per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266). Con tale legge vengono stabilite, innanzitutto, una serie di misure di riduzione degli emolumenti spettanti agli organi di rappresentanza politica, tra i quali anche le indennità di funzione ed i gettoni di presenza  per i componenti degli organi di governo delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane (art. 1, comma 54); nello stesso comma alla lettera c) era anche prevista la riduzione delle utilità comunque denominate spettanti per la partecipazione ad organi collegiali di vertice degli enti territoriali ivi menzionati ed ai componenti delle assemblee elettive. Tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui si riferisce ai titolari degli organi politici regionali.

Il criterio di tenere sempre distinti gli ambiti di riferimento delle discipline cui si è prima accennato trova conferma anche in questo plesso normativo. Infatti, il comma 58 dell’art. 1 della stessa legge finanziaria per il 2006 dispone che le somme riguardanti “indennità, compensi, gettoni, retribuzione o altre utilità comunque denominate, corrisposte agli organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati”, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 165/2001, sono automaticamente ridotte del 10 per cento. Il comma 64 dello stesso articolo stabilisce che tali disposizioni non si applicano alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionale.

Ancora in tema di “contenimento spesa per commissioni e comitati ed altri organismi” il D.L. 223/2006, all’art. 29, nel confermare il divieto per le pubbliche amministrazioni di istituire altri organismi, dispone la riduzione del trenta per cento  della spesa complessiva  sostenuta dalle amministrazioni per organi collegiali ed altri organismi. Al comma 6 dello stesso articolo stabilisce che le disposizioni di quell’articolo “non trovano diretta applicazione alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionali per i quali costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”.

La differenza di ambiti oggettivi di disciplina emerge poi anche con riferimento alle disposizioni di riduzione degli organismi collegiali di cui all’art. 68 del D.L. 112/2008, estranea all’ambito degli enti territoriali.

Con la cosiddetta “manovra triennale” varata con il D.L. 78/2010, la materia viene nuovamente innovata ma sempre mantenendo la ripetuta  distinzione di ambiti applicativi: così che le disposizioni concernenti le “economie degli organi di governo e degli apparati politici” di cui all’art. 5, commi 6 e seguenti sono specificamente riferite agli organi che rientrano negli apparati organizzativi dei livelli di governo locale. Le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscono agli enti territoriali, come si evince non solo dal contesto oggettivo, ma anche dall’espresso riferimento, nel comma 1, agli organi collegiali di cui all’art. 68, comma 1, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, (e cioè gli organismi operanti presso la Pubblica amministrazioni che sono stati reputati utili) e nel comma 3, all’art. 1, comma 58 della legge finanziaria per il 2006 che, come sopra ricordato, ne esclude espressamente l’applicazione agli enti territoriali (art. 1, comma 64). In sostanza gli apparati amministrativi ai quali fa riferimento l’art. 6 non includono quelli degli enti territoriali; il generico riferimento alle “pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196” va letto sempre tenendo conto che tale disposizione integra quella contenuta nel già ricordato comma 58 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 che, pur richiamando in quella stessa disposizione, le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001, non era applicabile agli enti territoriali come disponeva il successivo comma 64.

Ora, se é vero che il legislatore nell’intervenire per regolamentare le riduzioni ed i contenimenti di spesa nello specifico segmento degli emolumenti previsti per organi ed apparati, ha sempre tenuto distinti i due ambiti oggettivi di riferimento, anche nell’interpretare la portata dell’art. 5, comma 7, del D.L. 78/2010, non si può prescindere da questo criterio. In proposito è sufficiente aggiungere che i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero  delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica ed in quanto tale destinatari di un’unica disciplina.  Nell’ambito di tale disciplina così come più sopra ricostruita, per quanto di interesse della presente questione di massima, tra le forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui amministratori, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della D.L. 78/2010, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi.

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