SUPERAMENTO VINCOLI SPESA PERSONALE – CORTE DEI CONTI VENETO DELIBERAZIONE N. 139/2013/PAR

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Il Collegio preliminarmente ritiene necessario richiamare la normativa attualmente vigente in tema di contenimento della spesa di personale degli enti minori. Come noto, infatti, gli enti locali tenuti al rispetto del patto di stabilità devono contribuire al raggiungimento dei saldi di finanza pubblica conseguendo l’obiettivo assegnato (artt. 31 della Legge 183/2011).

L’osservanza delle disposizioni che introducono detti vincoli “che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione” si pone come necessario presupposto per poter esercitare legittimamente le facoltà assunzionali nell’anno successivo (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008, art. 1, comma 119, lett. c), della legge n. 220/2010 – legge di stabilità per il 2011, art. 7, commi 2 e ss. D.lgs 149/2011 e, da ultimo, art. 31, commi 26, 28 e 30 della Legge 183/2011- Legge di stabilità 2012).

A detto vincolo primario, per gli enti soggetti al patto, si accompagna l’osservanza dell’obbligo di riduzione tendenziale della spesa del personale disposto dall’articolo 1, comma 557 della Legge 27 dicembre 2006 n. 296 (di seguito Legge 296/2006), comma da ultimo modificato dall’art. 14, comma 7, del D.L.78/2010, da attuarsi mediante il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale con “azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia ” (art. 1 comma 557 e 557 bis della legge 296/2006). La violazione di detto obbligo di riduzione viene ora sanzionata dal comma 557-ter del medesimo articolo 1, con il divieto di assunzioni nell’esercizio successivo, divieto al quale è soggetto l’ente inadempiente.

Diversamente, come nel caso in specie, per gli enti non tenuti all’osservanza del patto di stabilità (cosiddetti enti minori) il concorso all’obiettivo finanziario di contenimento della spesa del personale è richiesto dall’art. 1, comma 562, prima parte, della richiamata Legge 296/2006, laddove si prevede che “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008” (nuovo anno di riferimento, che sostituisce il 2004, in conseguenza della modifica al comma 562 apportata dall’articolo 4-ter, comma 11, del D.L. 2 marzo 2012 n. 16 convertito in legge 26 aprile 2012 n. 44) (cfr. compiutamente Sezione delle autonomie deliberazione n.12/2012/INPR).

La sezione, sul punto, deve rilevare come il legislatore non si sia preoccupato di prevedere la disciplina di eventuali effetti critici sulla modalità di calcolo della spesa del personale ai fini del rispetto del nuovo limite, conseguenti ad una mera modifica testuale della norma. La modifica, infatti, è intervenuta, in corso d’esercizio 2012 e con una programmazione della politica del personale da parte degli enti locali già avviata. E’ dato evidenziare, infatti, che nell’anno 2012, ed a seguito dell’entrata in vigore della disposizione modificatrice, gli enti si sono trovati in situazioni contingenti ove, nella maggior parte dei casi, il rispetto del nuovo limite di spesa appariva dipendere da circostanze slegate da una effettiva capacità di programmare una spesa del personale in linea con i vincoli imposti dal legislatore. A titolo esemplificativo si evidenzino le seguenti situazioni che possono aver influenzato la spesa del personale degli enti: una eventuale cessazione avvenuta nel corso del nuovo anno di riferimento temporale (2008); mobilità di personale concessa nel corso dell’anno 2008; richieste di part time accordate o riespansione del rapporto di lavoro a full time, in quell’anno o negli anni successivi. Tutte vicende legate alla gestione del personale che possono aver determinato riduzioni o aumenti di spesa che, se programmabili e ammissibili con riferimento ai valori 2004, di fatto rendono difficile, in relazione al modificato riferimento temporale, una compatibilità con il nuovo livello di spesa legato alle risultanze dell’anno 2008.

La mancata previsione di una disciplina intertemporale che consenta agli enti di modulare il loro riallineamento al nuovo limite di spesa espone dunque le amministrazioni ad effetti difficilmente programmabili laddove le politiche del personale per gli anni risalenti al 2012 ed anche per i primi mesi dello stesso anno sono state improntate al rispetto delle disposizioni allora vigenti anche, se poi i consequenziali effetti sulla spesa, hanno assunto carattere di stabilità incidendo sul bilanci dell’ente nella specifica posta dell’intervento 1, a valere anche per gli esercizi finanziari futuri.

La questione prospettata dal comune di fratta Polesine si pone esattamente nell’alveo delle problematiche evidenziate, posto che la spesa di personale sforata (in relazione al valore riscontrato nel 2008) a seguito della riespansione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, è avvenuta nel corso dell’anno 2011: in un anno nel quale il limite di contenimento era normativamente fissato nel 2004 e su tale dato l’ente aveva valutato la possibilità di concedere la riespansione del rapporto senza superare (come evidenzia l’ente) il limite di spesa sostenuta nell’anno di riferimento.

L’obiettivo al quale deve tendere un Ente che si trovi in questa situazione è quello di impegnare a titolo di spesa di personale un importo non superiore a quello impegnato nel 2008 “ma è evidente che ciò è possibile solamente se l’Ente ha margini di discrezionalità nella decisione di impegnare singole spese (in via esemplificativa: utilizzo di forme di lavoro temporaneo, prestazioni di lavoro straordinario, trattamento accessorio).

Laddove, al contrario, le singole spese risultino da atti non modificabili in base a scelte discrezionali dell’Ente (ad esempio perché collegate a rapporti di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato in corso di esecuzione) è evidente che l’Ente non potrà intervenire per conseguire con immediatezza l’obiettivo”. (cfr. sezione di controllo per la regione Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR).

La Sezione, condivide la considerazione della Sezione piemontese sopra richiamata anche perché nel caso prospettato dal comune di Fratta Polesine viene in evidenza un ulteriore circostanza che è quella in base alla quale lo sforamento della spesa del 2008 è stato causato dalla riespansione da part time a full time di contratto di lavoro a tempo indeterminato di un impiegato comunale di categoria C.

In particolare, questa Sezione, seppure con riferimento all’applicazione della normativa vincolistica per gli enti soggetti al Patto, ha in passato affermato che “a fronte di un’attività normativamente consentita <l’assunzione di personale in regime di deroga>, l’ente non può subire delle preclusioni introdotte da una normativa entrata in vigore successivamente, “essendo ciò contrario al canone della ragionevolezza ed in contrasto con “l’esigenza di garantire il principio generale di non contraddizione all’interno dell’ordinamento giuridico” (deliberazione n. 287/2011/PAR).

Detto principio, a parere del Collegio, è applicabile anche nel caso in specie laddove l’ente all’atto della riespansione del rapporto di lavoro a full time ha comunque rispettato i limiti di spesa che facevano riferimento, al tempo, ai valori del 2004. Ma vi è di più.

Questa stessa Sezione proprio in materia di legittima riespansione del rapporto di lavoro da tempo parziale al tempo pieno, di recente ha affermato che il richiamato principio “di coerenza dell’ordinamento giuridico, dovrebbe ritenersi applicabile agli adempimenti necessitati, in generale, ovvero all’adempimento di obblighi giuridici rispetto ai quali non residui, in capo all’Ente, alcun margine di autonoma determinazione”.

Il Collegio, infatti, in relazione alla richiesta di un parere in merito al rapporto tra il diritto riconosciuto dall’art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000 ai dipendenti in regime di part-time, di ottenere la riconduzione del rapporto alle condizioni originarie (full-time) e l’obbligo in capo all’ente di contenimento e di riduzione della spesa di personale, ha evidenziato che detto diritto alla riespansione non trova un substrato solo contrattuale ma, anche normativo. Stabilisce infatti l’art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997, tutt’oggi in vigore, che i dipendenti del settore pubblico che abbiano trasformato il rapporto da tempo pieno a tempo parziale “hanno il diritto di ottenere il ritorno al tempo pieno alla scadenza di un biennio dalla trasformazione nonché alle successive scadenze previste dai contratti collettivi. La trasformazione del rapporto a tempo pieno avviene anche in sovrannumero, riassorbibile con le successive vacanze”.

In base a dette considerazioni in quella sede il Collegio aveva conclusivamente affermato che “….ove ricorrano tutti presupposti previsti dalla legge (ovvero dalla contrattazione collettiva), l’ente non può non dar seguito alla richiesta del dipendente di riconduzione del rapporto di lavoro alle modalità originarie, anche nell’evenienza in cui tale comportamento obbligato conduca ad un aumento della spesa di personale (sul punto, vedasi, deliberazione di questa sezione n. 2/2009/PAR, secondo cui i vincoli finanziari, quale quello imposto dal comma 557, possono incidere solo sulla componente discrezionale della spesa e non su quella vincolata, identificabile, tra l’altro, con i “diritti sorti in base a disposizioni vincolanti, di fonte legale o contrattuale”)”. (questa Sezione, deliberazione n. 106/2013/PAR).

Alla luce di quanto evidenziato, lo sforamento da parte del comune di Fratta Polesine della spesa del personale nel corso del 2012 a seguito al mutamento dell’anno di riferimento del limite di spesa dal 2004 al 2008, in quanto conseguente ad una scelta gestionale in linea, nel momento in cui è stata assunta (2011), con i parametri vincolistici allora vigenti (art. 1, comma 562 nella formulazione anteriore all’attuale), non può determinare effetti preclusivi ne sanzionatori a carico dell’ente. Ciò, a maggior ragione, laddove, come sembra delinearsi nel caso in specie, dette scelte gestionali sono da ricondurre all’adempimento di disposizioni normative nonché contrattuali (art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997 ed art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000). (cfr. questa sezione deliberazione n. 106/2013/PAR citata).

Tuttavia, l’ente, dal momento dell’entrata in vigore del co. 11 dell’art. 4 ter del D.L. n. 16, conv. dalla legge n. 44 del 2012 (2 marzo 2012), è tenuto ad indirizzare tutte le scelte discrezionali in materia di spesa di personale, anche ricorrendo a diverse modalità organizzative dei servizi (sia interne all’Ente che esterne, applicando le previsioni contenute nell’art. 14, co. 27 e segg. del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificata ed integrata dall’art. 19 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), ad una riduzione di “detta tipologia di spesa entro il limite di quella impegnata nel 2008 in modo da assicurare, quanto prima possibile, l’osservanza dell’art. 1, co. 562 della legge finanziaria per il 2007 nel testo attualmente vigente”. (cfr Sezione regionale di controllo per il Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR citata).

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ASSUNZIONI OBBLIGATORIE – CORTE DEI CONTI VENETO DELIBERAZIONE 143/2013/PAR

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La Sezione è chiamata a stabilire se sia possibile per l’ente locale non conteggiare, nell’ambito della spesa del personale, ai fini del rispetto dei limiti previsti dall’art. 1, comma 557, della legge 296/2006, le assunzioni effettuate per personale appartenente alle c.d. “categorie protette”, di cui alla legge 68/1999, sebbene non ricorra l’ipotesi di assunzione obbligatoria, in quanto la dotazione di personale risulta inferiore a 15 unità.

A questo proposito, la Sezione rileva preliminarmente che l’assunzione di lavoratori, appartenenti alle categorie protette da parte dei datori di lavoro, sia pubblici sia privati, è disciplinata dalla sopra citata legge 68/1999, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”. Tale legge, dopo aver definito la categoria delle persone disabili che hanno diritto ad ottenere un posto di lavoro (art. 1), individua, in termini percentuali o assoluti – a seconda del numero delle unità lavorative dell’ente che procede all’assunzione – il numero (cd. quota di riserva) di dipendenti appartenenti alla predetta categoria che devono essere assunti, in via obbligatoria, da parte dei datori di lavoro pubblici o privati (art. 3). Tale obbligo non sussiste nel caso in cui il numero delle unità lavorative sia inferiore a quindici.

Con specifico riferimento alle assunzioni obbligatorie da parte delle Pubbliche Amministrazioni, l’articolo 35, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 prevede le modalità attraverso le quali avvengono le assunzioni obbligatorie (chiamata numerica alle liste di collocamento, previa verifica della compatibilità della invalidità con le mansioni da svolgere). Tale disciplina è applicabile anche gli enti locali in virtù dell’articolo 88, comma 1, Tuel che estende al personale dei predetti enti le disposizioni del d.lgs. 165/2001.

Per costante interpretazione della giurisprudenza consultiva della Corte (vedi deliberazioni di questa Sezione n. 94/2007 e 287/2011/PAR, ma anche da ultimo Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 60/2013), suffragata anche da circolari e note ministeriali (vedi MEF, Ragioneria Generale dello Stato, circolare n. 9/2006, Dipartimento della Funzione pubblica, circolare n. 6/2009 e nota n. 11786 del 22 febbraio 2011), le spese sostenute dall’ente locale per il personale appartenente alle c.d. “categorie protette” vanno escluse dal computo della spesa di personale, ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa in vigore.

Tuttavia, è stato sempre ribadito e precisato che tale esclusione opera esclusivamente nei confronti del personale appartenente alle categorie protette rientranti nell’obbligo assunzionale, cioè solo in riferimento al personale assunto nell’ambito della percentuale d’obbligo o quota di riserva, stabilita dal legislatore in funzione del numero dei dipendenti dell’ente procedente. La ratio di tale esclusione dal computo della spesa di personale, deve ravvisarsi nell’obbligatorietà di tali assunzioni, che non lasica margini di discrezionalità al datore di lavoro.

A questo riguardo giova ricordare che la mancata copertura della quota d’obbligo riservata alle categorie protette, è espressamente sanzionata sul piano penale, amministrativo e disciplinare, secondo quanto previsto dall’art. 15, comma 3, della legge 68/1999.

Risulta evidente, pertanto, che l’assunzione di personale appartenente alle categorie protette effettuata in eccedenza alla quota di riserva o in assenza dello specifico obbligo previsto dal legislatore, rientra nel computo delle spese di personale, rilevante ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ed in particolare di quelli di cui all’art. 1, commi 557 e ss , della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

ROTAZIONE INCARICHI DIRIGENZIALI – TAR MARCHE SEZ. I 23/5/2013 N. 370

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È illegittimo il decreto con il quale il Sindaco, in dichiarata applicazione del principio di rotazione degli incarichi dirigenziali, ha trasferito l’architetto capo del Settore urbanistica e l’ingegnere capo del Settore Lavori Pubblici a dirigere, rispettivamente, il Settore affari generali e la polizia municipale. Infatti, è certamente vero che, a seguito della riforma del pubblico impiego del 1993, sul dirigente incombe una responsabilità di tipo manageriale, ossia legata ad una valutazione complessiva dei risultati conseguiti della struttura che egli dirige in relazione agli obiettivi periodicamente fissati dagli organi di direzione politica dell’ente, ma è anche vero che l’imputazione della responsabilità presuppone di necessità che il dirigente sia posto in condizione di poter controllare l’operato dei funzionari adibiti alla struttura. Si ricordi, fra l’altro, che proprio nell’organizzazione degli enti locali le deliberazioni consiliari e giuntali debbono essere munite del parere di regolarità tecnica rilasciato dal dirigente del settore competente, dal che discendono rilevanti conseguenze in termini di responsabilità amministrativo-contabile (art. 53 legge 142/1990). Ma, per fare un esempio banale, si pensi alla deliberazione con cui la giunta approva il progetto di un’opera pubblica: su tale delibera deve esprimere il parere di regolarità tecnica il dirigente dell’ufficio lavori pubblici, il quale deve essere in grado di “leggere” gli elaborati tecnici predisposti dall’ufficio. Fra l’altro, le stesse norme invocate dal comune, pur prevedendo il criterio della rotazione degli incarichi, fanno salve quelle mansioni per il cui svolgimento sia richiesto il possesso di specifiche professionalità e, soprattutto, di titoli di studio e/o abilitazioni particolari (oltre all’art. 19 del d.lgs. 29/1993, si veda proprio l’art. 26, comma 2, del regolamento comunale sulla mobilità e le progressioni dei dipendenti). Sotto questo profilo, non c’è dubbio alcuno sul fatto che l’ingegnere e l’architetto debbono essere in possesso di abilitazione rilasciata a seguito del superamento del c.d. esame di Stato (vedasi gli artt. 4 e 62 del r.d. 2537/1925). Tornando poi al criterio della rotazione degli incarichi, è certamente vero che un dirigente in possesso della laurea in giurisprudenza può essere chiamato indifferentemente a dirigere l’Ufficio affari generali o l’Ufficio contratti o il Settore pubblica istruzione e servizi sociali o financo il Settore urbanistica o la polizia municipale; ciò in quanto il corso di laurea in giurisprudenza impartisce allo studente nozioni che sono in qualche modo trasversali ai settori sopra indicati. Ma non è vera la reciproca, in quanto un ingegnere o un architetto non dispongono certo della preparazione più adeguata per dirigere settori in cui sono preponderanti i profili giuridico-amministrativi e del tutto assenti quelli tecnici. Ma, in ogni caso, il discorso non regge quando, al fine di realizzare il principio di rotazione, l’ente destina i dirigenti in possesso di specifiche abilitazioni professionali a dirigere settori in cui tali professionalità non possono emergere in alcun modo e, per converso, pone a capo dei settori tecnici dirigenti in possesso di lauree afferenti le discipline umanistiche. In questo senso si realizza un evidente depauperamento delle risorse umane di cui l’ente dispone. E non si deve nemmeno dimenticare che la rotazione non è sostanzialmente praticabile nei comuni di più ridotte dimensioni, nei quali solitamente sono presenti in organico solo un ragioniere (il quale deve evidentemente essere posto a capo del settore finanziario) e un tecnico diplomato o laureato (il quale si deve occupare dei settori ll.pp., protezione civile, urbanistica, ecc.).