9 Luglio 2013 di carmignaniconsulenza

NIENTE OBIETTIVI NIENTE INCENTIVI – CORTE DEI CONTI DEL VENETO DELIBERAZIONE N. 162/2013/PAR

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Ai fini di una corretta impostazione della questione, questo Collegio ritiene opportuno effettuare alcune considerazioni preliminari sul piano esecutivo di gestone (P.E.G.).
Questo documento, previsto dall’art. 169 TUEL, costituisce un fondamentale strumento operativo di programmazione annuale, che viene approvato dall’organo esecutivo, prima dell’esercizio di riferimento, sulla base del bilancio preventivo.
Il P.E.G. si configura come un documento complesso, che comprende dati finanziari, dati quantitativi e parti descrittive, nel quale vengono determinati gli obiettivi di gestione ed ha come destinatari i dirigenti ed i funzionari responsabili dei servizi, ai quali è rimessa la concreta attuazione del piano stesso.
Tale documento si inserisce tra i documenti fondamentali di programmazione, quale “dettaglio operativo” del bilancio preventivo, da redigersi ogni anno, sulla base di quanto indicato nel bilancio annuale, nel bilancio pluriennale e nella relazione previsionale e programmatica.
In pratica, si tratta di un documento operativo, molto simile al “budget”, che riguarda i rapporti tra Giunta e responsabili dei servizi. Infatti, con questo strumento di programmazione operativa, la Giunta comunale, sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal Consiglio, determina gli obiettivi di gestione, affidando gli stessi, ai responsabili dei servizi.
Inoltre, a seguito della novella introdotta con l’art. 3, comma 1, lett. g-bis), del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 174, nel P.E.G.
sono stati unificati, al fine di migliorare i processi di pianificazione gestionale dell’ente, il piano dettagliato degli obiettivi di cui
all’art. 108, comma 1, TUEL e il piano della performance di cui all’art. 10 del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.
Il piano esecutivo di gestione deve, pertanto, contenere tutti gli elementi sia finanziari, sia di indirizzo ed operativi, per l’attribuzione della produttività individuale e collettiva, anche con riferimento alla valutazione ed incentivazione, legata alle
performance generali oltre che individuali.
Si tratta, quindi, di uno strumento che riveste un’importanza centrale, in grado di condizionare, sul piano operativo, l’intera gestione del bilancio, dal momento che rappresenta il vero snodo fra pianificazione e programmazione consentendo: la distinzione tra attività di indirizzo e di controllo, spettante ai politici, ed attività gestionale dei dirigenti; il collegamento fra la programmazione finanziaria e la specifica struttura organizzativa dell’ente, la predisposizione di un piano operativo condiviso e di supporto all’attività dei responsabili dei servizi.
Per quanto concerne i quesiti posti dal Comune di Badia Polesine, il Collegio rileva quanto evidenziato dalla stessa amministrazione richiedente, la quale ricorda che, nell’esercizio finanziario 2012, il Comune ha avuto una gestione commissariale, che ha autorizzato i Responsabili di settore a gestire un P.E.G.
2012 provvisorio ad effetti prorogati, fino all’approvazione del bilancio preventivo 2012, non seguita, tuttavia, dall’approvazione
del relativo P.E.G. definitivo 2012.
Tralasciando le considerazioni sulle gravi conseguenze che questa scelta potrebbe determinare sulla concreta gestione delle risorse economiche e finanziarie da parte dell’ente, questo Collegio evidenzia la cruciale importanza che tale strumento, obbligatorio per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, riveste nell’ambito del sistema di programmazione previsto dal legislatore, per permettere una concreta gestione da parte dei dirigenti dell’ente e per realizzare l’effettiva separazione delle funzioni politiche (attribuite al Consiglio ed alla Giunta) dalle competenze gestionali dei responsabili dei servizi, posto che, nel P.E.G., sono contenuti anche gli obiettivi da raggiungere per ogni singolo centro di costo, definiti sulla base delle risorse disponibili.
La mancanza dell’adozione del P.E.G., pertanto, configura una mancanza di obiettivi e di responsabilità e delinea un’attività amministrativa non solo assolutamente carente nel perseguire gli obiettivi di buon andamento, efficacia ed efficienza dell’azione
amministrativa ma anche priva di un sistema in grado di assicurare una legittima distribuzione del salario accessorio.
Queste considerazioni, che conducono ad escludere l’erogazione di risorse, a titolo di premio di risultato e di produttività collettiva ed individuale, con strumenti diversi dalle assegnazioni previste nel piano di gestione, portano ad affrontare il quesito posto dall’Amministrazione comunale relativo alla possibilità di riportare le suddette risorse, costituite e contrattate nel fondo 2012 ed iscritte in bilancio, quali residui passivi 2012 e destinate ad incrementare le risorse variabili del fondo 2013.
Questa Sezione, con riferimento alla questione generale dell’ambito di applicazione del citato art. 9, comma 2 bis, ha in più occasioni ribadito una lettura restrittiva, con riferimento sia alle componenti variabili sia a quelle fisse del trattamento accessorio del personale, conforme alla ratio della disposizione ed aderente alla lettura fornitane dalle Sezioni Riunite (con la citata delibera 51/CONTR/2011), sia pure con puntuali e specifiche eccezioni (vedi, ad esempio, le deliberazioni n. 325/2012/PAR e n. 972/2012/PAR).
In particolare, con riferimento alla possibilità, ai fini del rispetto del vincolo di cui al sopra citato art. 9, comma 2 bis, di conservare quali residui passivi le somme, regolarmente costituite e contrattate nel fondo 2012 ma non distribuite, in modo da incrementare le risorse variabili del fondo 2013, la Sezione chiarisce che per residui passivi si intendono i residui non spesi, cioè le somme impegnate, ai fini del trattamento accessorio dei dipendenti, ma che non risultano ancora materialmente distribuite nell’anno di riferimento. In questo caso, si tratta di poste chesono comprese nelle somme impegnate, a questo fine, sul bilancio dell’anno di competenza, cui si riferiscono, e che pertanto risultano irrilevanti ai fini del limite di cui all’art. 9, comma 2 bis.
Tuttavia, è necessario che tali risorse abbiano tutti i requisiti prescritti dalla legge per essere considerati veri e propri residui
passivi: devono, cioè, essere somme legalmente “impegnate” ma non ancora spese. Posto che l’impegno di una spesa avviene a
seguito di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, quando risulta determinata la somma da pagare, il soggetto creditore e la
sua regione giustificativa (art. 183, TUEL), questa Sezione esprime una fondata perplessità sulla possibilità di procedere ad
un impegno, giuridicamente rilevante, di risorse relative al trattamento accessorio del personale, in assenza di un piano
esecutivo di gestione che assegni dette risorse ai responsabili della varie strutture.
Il Collegio, fa comunque presente che ulteriori eventuali questioni sulla portate applicativa di disposizioni contrattuali,
quali quelle dell’art. 17, comma 5, del CCNL del 01/04/1999, cheprevede che “le somme non utilizzate o non attribuite, con
riferimento alle finalità del corrispondente esercizio, sono portate in aumento delle risorse dell’anno successivo”, sono rimesse
all’interpretazione dell’organo istituzionalmente preposto in materia (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche
Amministrazioni).
Con riferimento, invece, all’ultimo quesito relativo alla legittimità dell’erogazione, ai titolari di posizione organizzativa, di una retribuzione di risultato nella misura minima del 10% prevista dall’art. 10 del CCNL del 31/03/1999, questa Sezione ricorda che
l’attività consultiva di cui all’art.7, comma 8 della Legge 131/2003, intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte, non può riferirsi a scelte o a comportamenti amministrativi specifici, riconducibili all’ambito di esercizio della discrezionalità amministrativa del singolo ente.
Nei documenti d’indirizzo richiamati in premessa, viene infatti precisato che possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole “questioni volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale”.
dovendo quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, come quello relativo
all’ultimo quesito oggetto di discussione.
Per questo motivo, il Collegio ritiene che non possa effettuare una valutazione sulla legittimità dell’erogazione della retribuzione di risultato nella misura minima del 10%, prevista dall’art. 10 del CCNL del 31/03/1999, per non incorrere nel coinvolgimento diretto di questa Sezione nell’amministrazione attiva di competenza dell’Ente interessato, non rientrante nei canoni dalla funzione consultiva demandata alla Corte dei conti e comunque non consentito dalla legge.
Tuttavia, in un’ottica meramente collaborativa, la Sezione ritiene di dover richiamare i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell’ente possono riferirsi al fine di assumere specifiche decisioni nell’esercizio della discrezionalità amministrativa di loro pertinenza, evitando così un eventuale coinvolgimento diretto della Sezione nella sfera dell’amministrazione attiva.
A questo proposito, la Sezione ricorda che l’art.10, comma 3, del citato CCNL del 31.3.1999 stabilisce che la retribuzione di risultato è corrisposta solo a seguito di valutazione annuale positiva, espressa e certificata dal soggetto cui è attribuita tale competenza, dell’attività svolta ed dei risultati conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione agli obiettivi annualmente assegnati allo stesso, nell’ambito dell’incarico affidatogli, come predefiniti nel PEG o degli altri strumenti programmazione adottati dall’ente.
Pertanto, sulla base della disciplina contrattuale, tale particolare compenso non può essere corrisposto nel caso in cui al dipendente non siano stati assegnati, per l’anno di riferimento, specifici obiettivi e risultati da conseguire in relazione all’incarico
di posizione organizzativa di cui si tratta. Di conseguenza, l’assegnazione, in via preventiva, di precisi obiettivi da raggiungere e la valutazione successiva del grado di raggiungimento degli stessi, rappresentano una condizione indispensabile per l’erogazione della retribuzione di risultato (Sezione giurisdizionale per il Veneto, sentenza n.1158/06).
Infatti, il conferimento delle posizioni organizzative o l’erogazione del relativo compenso, avvenuta senza la previa l’individuazione e attribuzione degli obiettivi, rappresenta una evidente elusione della finalità di incentivazione della produttività (che richiede, invece, la preventiva e adeguata programmazione per obiettivi) e costituisce una chiara ipotesi di responsabilità amministrativo-contabile (vedi Sezione III Giurisdizionale Centrale d’Appello, sentenza n. 853/2010).
Ugualmente impedisce l’erogazione della retribuzione di risultato, la mancanza di ogni valutazione o una valutazione non positiva, delle attività e dei risultati conseguiti.
Pertanto, ai fini della concreta possibilità di erogazione della retribuzione di risultato è necessaria un’attenta valutazione delle attività svolte e dell’effettivo conseguimento dei risultati, conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione ai concreti obiettivi annualmente assegnati allo stesso.
Va, infine, ricordato che è comunque esclusa la possibilità di interventi in sanatoria, nel senso cioè dell’adozione dei presupposti necessari previsti dalla disciplina contrattuale solo in via successiva rispetto al momento del riconoscimento e della erogazione della stessa. Non esistono, infatti, norme contrattuali che prevedano una valutazione ed una erogazione retroattiva della retribuzione di risultato, data la specifica funzione attribuita a tale voce retributiva.

16 Giugno 2013 di carmignaniconsulenza

POSIZIONI ORGANIZZATIVE E LIMITE DEL FONDO – CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 225 DEL 2013

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A dire il vero, il quesito posto dal Comune di Predore non appare del tutto chiaro. Ci si riferisce, comunque, all’interpretazione dell’art. 9 comma 2bis della legge n. 122/2010, con riferimento alla retribuzione spettante a personale dipendente a cui sono state attribuite posizioni organizzative.

Questa Sezione ha già avuto modo di fornire pareri sulla materia.

Il Comune richiedente potrà, quindi, fare riferimento anche ai precedenti pareri n. 59/2012, n. 423/2012, n. 489/2012, n. 1/2013, n. 49/2013.

Il comma 2-bis dell’art. 9 del D.L. n. 78/2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, Legge 30 luglio 2010, n.122, così stabilisce: “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.

Il testo della norma è chiaro e non può creare alcun dubbio.

Nel parere n. 59/2012 si legge: ” viene, in sostanza, introdotto un tetto all’ammontare complessivo delle risorse destinate alla contrattazione decentrata, escludendo, quindi, qualsiasi possibilità di alimentazione automatica del fondo”.

Il parere n. 49/2013 così conferma: “l’art. 9 comma 2 bis è una disposizione che, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni, in quanto la regola generale, voluta dal legislatore, è di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa, destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.”

Il riferimento all’anno 2010 è quindi ineludibile.

La circ. M.E.F. n. 12 del 15 aprile 2011, non fa che indicare la corretta applicazione relativa all’art. 9 del D.L. n. 78/2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, Legge 30 luglio 2010, n.122. Detta circolare interpreta l’esecutività di tutto l’art. 9, riferendosi ad ogni singolo comma, compreso il comma 2-bis ( il cui commento è da mettere in relazione con quanto scritto circa il comma 1).

Il comma 2 bis, dunque, dovrà essere applicato tenendo conto, quale elemento integrativo, di quanto enunciato dalla circolare.

Non si intravede infatti, alcuna discrasia applicativa tra il testo della norma di cui in parola e quello contenuto nella citata circolare M.E.F.

Detto questo in linea di principio, “si deve ritenere che nel calcolo dell’ammontare complessivo delle risorse previste per il trattamento accessorio, tanto per la definizione del limite (totale del 2010), tanto per il computo del monte dell’anno di riferimento, si deve tenere conto solo delle somme rinvenienti dal fondo per la contrattazione decentrata e non di quelle attinte direttamente dal bilancio.”

E’ da ritenere che le retribuzioni derivanti dall’attribuzione di posizioni organizzative facciano capo direttamente al bilancio del Comune.

16 Aprile 2013 di carmignaniconsulenza

GESTIONE ASSOCIATA E POSIZIONI ORGANIZZATIVE – DELIBERA N. 3/2013 CORTE DEI CONTI LIGURIA

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Si richiama al riguardo quanto affermato dalla Sezione lombarda sopra citata “l’esercizio unificato della funzione implica che sia ripensata ed organizzata ciascuna attività, cosicché ciascun compito che caratterizza la funzione sia considerato in modo unitario e non quale sommatoria di più attività simili. Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione non implica necessariamente che la stessa debba far capo ad un unico ufficio in un solo Comune, potendosi ritenere, in relazione ad alcune funzioni, che sia possibile il mantenimento di più uffici in Enti diversi. Ma anche in questi casi l’unitarietà della funzione comporta che la stessa sia espressione di un disegno unitario guidato e coordinato da un Responsabile, senza potersi escludere, in linea di principio, che specifici compiti ed attività siano demandati ad altri dipendenti”. Sezione che ritiene, inoltre non sia sufficiente “che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente. In proposito, una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe all’obbligo previsto dall’art. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato e integrato dal citato art. 19 del d.l. n. 95, conv. dalla legge n. 135 del 2012”.

Se quanto premesso non esclude quindi la possibilità di conferire una posizione organizzativa nei modi indicati nella richiesta di parere, nel rispetto dei principi ermeneutici appena citati, occorre però ricordare che nella medesima richiesta si evidenzia che il modello organizzativo prescelto con la convenzione è quello della delega al comune capofila (Sarzana) che svolgerà il servizio associato mediante la propria struttura organizzativa anche per conto e nell’interesse dell’Ente minore, secondo quanto stabilito nella convenzione medesima relativamente ai rapporti finanziari intercorrenti tra i due comuni nonché alla compartecipazione in termini di risorse e personale da parte del comune minore.

Pertanto affinché la posizione organizzativa venga mantenuta nei termini evidenziati nella richiesta di parere occorre non solo il rispetto dei principi più volte richiamati sopra ma anche che il dipendente del comune minore sia realmente inquadrato nell’apparato organizzativo che gestirà il servizio associato (in tal senso si può richiamare l’art.14 del CCNL 22 gennaio 2004 con specifico riguardo al comma 7) con compiti di responsabilità che giustifichino l’attribuzione della predetta posizione organizzativa.

Per ciò che concerne la seconda parte del quesito, l’esatta allocazione delle risorse destinate a compensare l’eventuale posizione organizzativa è materia che rientra nell’ambito della Contrattazione collettiva e dell’interpretazione delle norme medesime che, per giurisprudenza contabile consolidata, non rientra tra le materie su cui le Sezioni di controllo possono esprimere pareri.

Infine, occorre ricordare che qualsiasi soluzione dovrà essere adottata nel rispetto di tutte le norme in materia di contenimento della spesa pubblica prime fra tutte quelle relative alla contrattazione integrativa ed alla spesa del personale.