part time
ALLUNGAMENTO DEL TEMPO DI LAVORO – DELIBERA CORTE DEI CONTI CAMPANIA N. 20/2014/PAR
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1. Il quesito sottoposto al vaglio della Sezione attiene alla possibilità di incrementare l’orario di lavoro di un dipendente comunale, assunto a tempo indeterminato e con rapporto a “part-time”.
La questione è stata più volte affrontata dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in sede consultiva citata di seguito, con motivazioni e conclusioni alle quali si rinvia.
In via preliminare, la Sezione rammenta che l’assunzione a tempo parziale, costituisce una variante sui moduli tipici di assunzioni a tempo determinato e a tempo indeterminato (cfr. SRC Lombardia n. 279/2012).
Nel primo caso, vengono in considerazione i limiti alla spesa di cui all’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/201 (conv. L. n. 122/2010; si tratta del tetto del 50% rispetto all’analoga spesa sostenuta nel 2019), nel secondo i limiti assunzionali di cui all’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, che impone un divieto di assunzione, ovvero, la facoltà di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.
Poiché nel caso prospettato si tratta di part-time a tempo indeterminato, viene in considerazione il secondo dei limiti richiamati.
1.1. In secondo luogo, bisogna ricordare che la possibilità per l’Ente locale di rimodulare in aumento l’orario di lavoro di dipendente assunto in part-time incontra tuttavia il limite posto dall’art 3, comma 101, della Legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007 la quale ha stabilito che «per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni».
L’art. 1 comma 101 della Legge n. 244/2007 si rivolge a tutte le amministrazioni pubbliche, soggette nello specifico, si ricorda, a regimi di limiti di spesa per il personale e di vincoli alle assunzioni fortemente differenziati.
Nel caso di specie, non è precisato se si tratta di una trasformazione a tempo pieno o di un mero aumento di ore.
È noto, in proposito, che le Sezioni regionali di questa Corte si sono interrogate sulla possibilità che il mero incremento orario di un contratto di lavoro part-time possa essere assimilato alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno, ai sensi del citato art. 3, comma 101, della Legge n. 244/2007.
In proposito si rammenta che le due fattispecie (l’incremento di ore, da un lato, e la trasformazione a tempo pieno, dall’altro), sono state assimilate nella nota circolare n. 46078/2010 del 18/10/2010 del Dipartimento per la Funzione Pubblica, redatta d’intesa con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, che sembra equiparare l’incremento orario alla trasformazione a tempo pieno e, di conseguenza, a “nuova assunzione” (la nota precisa che “sono subordinate ad autorizzazione ad assumere anche gli incrementi di part time concernenti il personale che è stato assunto con tale tipologia di contratto”).
Questo orientamento è stato avversato dalle Sezioni di controllo di questa Corte.
In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, nel parere n. 198/2011, sulla scorta del tenore letterale della disposizione, ha ritenuto non applicabile la norma in questione alla fattispecie, in un rapporto part-time, dell’incremento di ore (a differenza della trasformazione da tempo parziale a tempo pieno).
La Deliberazione richiama, nelle motivazioni, anche l’orientamento della Sezione Lombardia (parere n. 873/2010) che si era pronunciata in merito alla disciplina applicabile alla trasformazione dell’orario da part-time a full-time in relazione a contratti originariamente stipulati a tempo pieno, condividendo l’assunto in base al quale tale operazione non debba essere valutata quale nuova assunzione, in virtù del fatto che l’articolo di legge citato si riferisce ai soli contratti a tempo parziale (implicitamente rinviando a quelli in origine stipulati come tali).
A maggior ragione, argomenta la Sezione Toscana, proprio in virtù della tassatività della disposizione normativa, il semplice incremento orario che non comporti una trasformazione in contratto a tempo pieno, non rientra nella previsione dell’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007 e quindi non va computato quale nuova assunzione.
Analoga la posizione della Sezione Emilia Romagna che, nel parere n. 8/2012, ha affermato che dall’interpretazione della norma si ricava che solo la trasformazione del contratto da part-time a full-time deve essere considerata nuova assunzione. Esula, viceversa, dall’ambito di applicazione, e non può essere considerata una nuova assunzione, il mero incremento orario, purché non si determini una trasformazione del contratto a tempo pieno. Anche in questo caso la Sezione regionale ha subordinato tale facoltà al rispetto dei limiti e dei vincoli stabiliti in tema di contenimento della spesa complessiva per il personale.
A tutto ciò fa naturalmente eccezione il caso in cui l’operazione dell’Ente sottenda un intento elusivo dello spirito della legge finanziaria per il 2008 in materia di limiti alle assunzioni, come chiarito nella deliberazione della Sezione Sardegna n. 67/2012/PAR (in cui il quesito esaminato afferiva la possibilità di incrementare fino a 35 ore, sulle 36 previste per il tempo pieno, l’orario di lavoro del dipendente).
Per contro, un orientamento diverso e restrittivo era stato inizialmente espresso dalla Sezione controllo per la Lombardia che, nel parere n. 226/2011 (e poi nel parere n. 404/2012), proprio in relazione a tale rischi elusivi, aveva valorizzato, l’ermeneutica restrittiva del Dipartimento per la Funzione Pubblica e del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Peraltro, anche la Sezione Lombardia ha di recente aderito alla tesi che esclude che la mera variazione oraria non integrante trasformazione a tempio pieno sia considerabile “nuova assunzione” (SRC Lombardia n. 462/2012/PAR).
Pertanto, in attesa di un auspicabile chiarimento a livello normativo, prendendo atto delle interpretazioni sopra riportate, appare plausibile la limitazione del disposto di cui all’art. 1 comma 101 della LF n. 244/2007 al solo caso, specificamente previsto dalla norma, della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, non invece al mero incremento di ore (salvo i casi di fattispecie potenzialmente elusive della lettera e dello spirito della norma).
2. Tanto premesso, occorre ricordare che il comune, dal 1° gennaio 2013 è sottoposto alla disciplina finanziaria per gli enti soggetti al PSI (art. 16, comma 31, del D.L., n. 138/2011, conv. L. n. 148/2011). Pertanto, conseguentemente all’applicazione del Patto, l’ente è soggetto alla seguente disciplina finanziaria del personale:
- principio di riduzione tendenziale della spesa per il personale ex art. 1, comma 557, L.F. 2007, con effetto tanto in fase di programmazione che consuntiva e divieto di nuove assunzioni in caso di violazione del ridetto tetto di spesa;
- obbligo del rispetto di un rapporto strutturale tra spesa corrente complessiva e spesa per il personale, ai sensi dell’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008 e ss.mm.ii (quoziente del 50%);
- la connessa disciplina del turn-over per i rapporti di lavoro a tempo indeterminato di cui alla prefata disposizione (divieto ovvero possibilità di assunzioni nel limite del 40% delle cessazioni dell’anno precedente). Questa Corte (SRC Lombardia, deliberazione n. 167/2011/PAR) ha inoltre osservato che l’anno di riferimento considerato dalla norma (entrata in vigore con la novella dell’art. 14, comma 9, del D.L. n. 78/2010), con riguardo agli anni successivi al 2011 – valorizzando la nozione di “anno precedente” di cui alla riferita deliberazione delle Sezioni Riunite n.52/CONTR/10 – può comprendere gli eventuali margini di spesa originati da cessazione di personale, non utilizzati negli anni precedenti.
3. In definitiva, poiché si tratta di rapporto di lavoro, sia pure a tempo parziale, ma a tempo indeterminato, alla luce di quanto sopra esposto, si deve concludere che la disciplina finanziaria non impedisce l’aumento del tempo di lavoro di un contratto un part-time, nel rispetto dei limiti finanziari sopra richiamati, in particolare del principio della riduzione tendenziale della spesa annuale del personale e del rapporto strutturale con il totale della spesa corrente e degli altri limiti alla spesa sul personale; sul piano delle facoltà assunzionali, dei divieti e dei limiti in materia di assunzioni (se si integrano gli estremi di cui alla art. 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007).
Come è noto, per quanto riguarda gli enti locali, tali limiti e divieti si rinvengono, principalmente, nelle seguenti disposizioni:
- art. 1, comma 557 e seguenti, della L.F. n. 296/2006 che a “sanzione” dell’obbligo di riduzione progressiva della spesa per il personale, in caso di mancato rispetto, prevede il divieto di assunzione “a qualsiasi titolo” (il comma 557-ter, inserito dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010, rinvia all’art. 76 comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 122/2010);
- art. 76, comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 133/2008, che sancisce con il divieto di assunzioni a seguito dell’inosservanza degli obiettivi finanziari posti dal Patto di stabilità interno.
- l’art. 76, comma 7, del medesimo D.L. n. 112/2008 che prevede il divieto di assunzioni in caso di sforamento del rapporto strutturale tra spesa per il personale e spesa corrente complessiva.Per quanto concerne i limiti, si rammenta che, sempre in caso di trasformazione del rapporto a tempo parziale (a tempo indeterminato) a tempo pieno (sempre a tempo indeterminato) si applica anche la correlativa disciplina del turn-over, che consiste nella possibilità di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.
Per converso, un mero aumento orario non integra “nuova assunzione” e quindi non fa scattare la soggezione ai “limiti e divieti” alle stesse, sempreché ciò non si traduca in una mera manovra elusiva dei ridetti limiti alla capacità giuridica aventi razionalità finanziaria (SRC Sardegna n. 67/2012/PAR e SRC Lombardia n. 462/2012/PAR), sempre accertabile nell’esercizio delle proprie funzioni da parte di questa Corte.
Ulteriori divieti sono sparsi in varie norme dell’ordinamento quali sanzioni ad altrettante violazioni a precetti normativi primari, come per esempio in tema di rideterminazione delle dotazioni organiche (art. 6, comma 6, D.lgs. 165/2001), adozione del piano delle azioni tendenti ad assicurare le pari opportunità tra uomini e donne (art. 48, comma 1, D.lgs. 148/2006), ricognizione di eventuali eccedenze di personale (art. 33 D.lgs. 165/2001, come modificato dal D.L. n. 78/2010 e integrato dalla Legge n. 183/2011), adozione del “piano della performance” (art. 10, comma 5, D.lgs. 150/2009).
SUPERAMENTO VINCOLI SPESA PERSONALE – CORTE DEI CONTI VENETO DELIBERAZIONE N. 139/2013/PAR
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Il Collegio preliminarmente ritiene necessario richiamare la normativa attualmente vigente in tema di contenimento della spesa di personale degli enti minori. Come noto, infatti, gli enti locali tenuti al rispetto del patto di stabilità devono contribuire al raggiungimento dei saldi di finanza pubblica conseguendo l’obiettivo assegnato (artt. 31 della Legge 183/2011).
L’osservanza delle disposizioni che introducono detti vincoli “che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione” si pone come necessario presupposto per poter esercitare legittimamente le facoltà assunzionali nell’anno successivo (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008, art. 1, comma 119, lett. c), della legge n. 220/2010 – legge di stabilità per il 2011, art. 7, commi 2 e ss. D.lgs 149/2011 e, da ultimo, art. 31, commi 26, 28 e 30 della Legge 183/2011- Legge di stabilità 2012).
A detto vincolo primario, per gli enti soggetti al patto, si accompagna l’osservanza dell’obbligo di riduzione tendenziale della spesa del personale disposto dall’articolo 1, comma 557 della Legge 27 dicembre 2006 n. 296 (di seguito Legge 296/2006), comma da ultimo modificato dall’art. 14, comma 7, del D.L.78/2010, da attuarsi mediante il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale con “azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia ” (art. 1 comma 557 e 557 bis della legge 296/2006). La violazione di detto obbligo di riduzione viene ora sanzionata dal comma 557-ter del medesimo articolo 1, con il divieto di assunzioni nell’esercizio successivo, divieto al quale è soggetto l’ente inadempiente.
Diversamente, come nel caso in specie, per gli enti non tenuti all’osservanza del patto di stabilità (cosiddetti enti minori) il concorso all’obiettivo finanziario di contenimento della spesa del personale è richiesto dall’art. 1, comma 562, prima parte, della richiamata Legge 296/2006, laddove si prevede che “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008” (nuovo anno di riferimento, che sostituisce il 2004, in conseguenza della modifica al comma 562 apportata dall’articolo 4-ter, comma 11, del D.L. 2 marzo 2012 n. 16 convertito in legge 26 aprile 2012 n. 44) (cfr. compiutamente Sezione delle autonomie deliberazione n.12/2012/INPR).
La sezione, sul punto, deve rilevare come il legislatore non si sia preoccupato di prevedere la disciplina di eventuali effetti critici sulla modalità di calcolo della spesa del personale ai fini del rispetto del nuovo limite, conseguenti ad una mera modifica testuale della norma. La modifica, infatti, è intervenuta, in corso d’esercizio 2012 e con una programmazione della politica del personale da parte degli enti locali già avviata. E’ dato evidenziare, infatti, che nell’anno 2012, ed a seguito dell’entrata in vigore della disposizione modificatrice, gli enti si sono trovati in situazioni contingenti ove, nella maggior parte dei casi, il rispetto del nuovo limite di spesa appariva dipendere da circostanze slegate da una effettiva capacità di programmare una spesa del personale in linea con i vincoli imposti dal legislatore. A titolo esemplificativo si evidenzino le seguenti situazioni che possono aver influenzato la spesa del personale degli enti: una eventuale cessazione avvenuta nel corso del nuovo anno di riferimento temporale (2008); mobilità di personale concessa nel corso dell’anno 2008; richieste di part time accordate o riespansione del rapporto di lavoro a full time, in quell’anno o negli anni successivi. Tutte vicende legate alla gestione del personale che possono aver determinato riduzioni o aumenti di spesa che, se programmabili e ammissibili con riferimento ai valori 2004, di fatto rendono difficile, in relazione al modificato riferimento temporale, una compatibilità con il nuovo livello di spesa legato alle risultanze dell’anno 2008.
La mancata previsione di una disciplina intertemporale che consenta agli enti di modulare il loro riallineamento al nuovo limite di spesa espone dunque le amministrazioni ad effetti difficilmente programmabili laddove le politiche del personale per gli anni risalenti al 2012 ed anche per i primi mesi dello stesso anno sono state improntate al rispetto delle disposizioni allora vigenti anche, se poi i consequenziali effetti sulla spesa, hanno assunto carattere di stabilità incidendo sul bilanci dell’ente nella specifica posta dell’intervento 1, a valere anche per gli esercizi finanziari futuri.
La questione prospettata dal comune di fratta Polesine si pone esattamente nell’alveo delle problematiche evidenziate, posto che la spesa di personale sforata (in relazione al valore riscontrato nel 2008) a seguito della riespansione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, è avvenuta nel corso dell’anno 2011: in un anno nel quale il limite di contenimento era normativamente fissato nel 2004 e su tale dato l’ente aveva valutato la possibilità di concedere la riespansione del rapporto senza superare (come evidenzia l’ente) il limite di spesa sostenuta nell’anno di riferimento.
L’obiettivo al quale deve tendere un Ente che si trovi in questa situazione è quello di impegnare a titolo di spesa di personale un importo non superiore a quello impegnato nel 2008 “ma è evidente che ciò è possibile solamente se l’Ente ha margini di discrezionalità nella decisione di impegnare singole spese (in via esemplificativa: utilizzo di forme di lavoro temporaneo, prestazioni di lavoro straordinario, trattamento accessorio).
Laddove, al contrario, le singole spese risultino da atti non modificabili in base a scelte discrezionali dell’Ente (ad esempio perché collegate a rapporti di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato in corso di esecuzione) è evidente che l’Ente non potrà intervenire per conseguire con immediatezza l’obiettivo”. (cfr. sezione di controllo per la regione Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR).
La Sezione, condivide la considerazione della Sezione piemontese sopra richiamata anche perché nel caso prospettato dal comune di Fratta Polesine viene in evidenza un ulteriore circostanza che è quella in base alla quale lo sforamento della spesa del 2008 è stato causato dalla riespansione da part time a full time di contratto di lavoro a tempo indeterminato di un impiegato comunale di categoria C.
In particolare, questa Sezione, seppure con riferimento all’applicazione della normativa vincolistica per gli enti soggetti al Patto, ha in passato affermato che “a fronte di un’attività normativamente consentita <l’assunzione di personale in regime di deroga>, l’ente non può subire delle preclusioni introdotte da una normativa entrata in vigore successivamente, “essendo ciò contrario al canone della ragionevolezza ed in contrasto con “l’esigenza di garantire il principio generale di non contraddizione all’interno dell’ordinamento giuridico” (deliberazione n. 287/2011/PAR).
Detto principio, a parere del Collegio, è applicabile anche nel caso in specie laddove l’ente all’atto della riespansione del rapporto di lavoro a full time ha comunque rispettato i limiti di spesa che facevano riferimento, al tempo, ai valori del 2004. Ma vi è di più.
Questa stessa Sezione proprio in materia di legittima riespansione del rapporto di lavoro da tempo parziale al tempo pieno, di recente ha affermato che il richiamato principio “di coerenza dell’ordinamento giuridico, dovrebbe ritenersi applicabile agli adempimenti necessitati, in generale, ovvero all’adempimento di obblighi giuridici rispetto ai quali non residui, in capo all’Ente, alcun margine di autonoma determinazione”.
Il Collegio, infatti, in relazione alla richiesta di un parere in merito al rapporto tra il diritto riconosciuto dall’art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000 ai dipendenti in regime di part-time, di ottenere la riconduzione del rapporto alle condizioni originarie (full-time) e l’obbligo in capo all’ente di contenimento e di riduzione della spesa di personale, ha evidenziato che detto diritto alla riespansione non trova un substrato solo contrattuale ma, anche normativo. Stabilisce infatti l’art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997, tutt’oggi in vigore, che i dipendenti del settore pubblico che abbiano trasformato il rapporto da tempo pieno a tempo parziale “hanno il diritto di ottenere il ritorno al tempo pieno alla scadenza di un biennio dalla trasformazione nonché alle successive scadenze previste dai contratti collettivi. La trasformazione del rapporto a tempo pieno avviene anche in sovrannumero, riassorbibile con le successive vacanze”.
In base a dette considerazioni in quella sede il Collegio aveva conclusivamente affermato che “….ove ricorrano tutti presupposti previsti dalla legge (ovvero dalla contrattazione collettiva), l’ente non può non dar seguito alla richiesta del dipendente di riconduzione del rapporto di lavoro alle modalità originarie, anche nell’evenienza in cui tale comportamento obbligato conduca ad un aumento della spesa di personale (sul punto, vedasi, deliberazione di questa sezione n. 2/2009/PAR, secondo cui i vincoli finanziari, quale quello imposto dal comma 557, possono incidere solo sulla componente discrezionale della spesa e non su quella vincolata, identificabile, tra l’altro, con i “diritti sorti in base a disposizioni vincolanti, di fonte legale o contrattuale”)”. (questa Sezione, deliberazione n. 106/2013/PAR).
Alla luce di quanto evidenziato, lo sforamento da parte del comune di Fratta Polesine della spesa del personale nel corso del 2012 a seguito al mutamento dell’anno di riferimento del limite di spesa dal 2004 al 2008, in quanto conseguente ad una scelta gestionale in linea, nel momento in cui è stata assunta (2011), con i parametri vincolistici allora vigenti (art. 1, comma 562 nella formulazione anteriore all’attuale), non può determinare effetti preclusivi ne sanzionatori a carico dell’ente. Ciò, a maggior ragione, laddove, come sembra delinearsi nel caso in specie, dette scelte gestionali sono da ricondurre all’adempimento di disposizioni normative nonché contrattuali (art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997 ed art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000). (cfr. questa sezione deliberazione n. 106/2013/PAR citata).
Tuttavia, l’ente, dal momento dell’entrata in vigore del co. 11 dell’art. 4 ter del D.L. n. 16, conv. dalla legge n. 44 del 2012 (2 marzo 2012), è tenuto ad indirizzare tutte le scelte discrezionali in materia di spesa di personale, anche ricorrendo a diverse modalità organizzative dei servizi (sia interne all’Ente che esterne, applicando le previsioni contenute nell’art. 14, co. 27 e segg. del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificata ed integrata dall’art. 19 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), ad una riduzione di “detta tipologia di spesa entro il limite di quella impegnata nel 2008 in modo da assicurare, quanto prima possibile, l’osservanza dell’art. 1, co. 562 della legge finanziaria per il 2007 nel testo attualmente vigente”. (cfr Sezione regionale di controllo per il Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR citata).
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