ALLUNGAMENTO DEL TEMPO DI LAVORO – DELIBERA CORTE DEI CONTI CAMPANIA N. 20/2014/PAR

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1. Il quesito sottoposto al vaglio della Sezione attiene alla possibilità di incrementare l’orario di lavoro di un dipendente comunale, assunto a tempo indeterminato e con rapporto a “part-time”.

La questione è stata più volte affrontata dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in sede consultiva citata di seguito, con motivazioni e conclusioni alle quali si rinvia.

In via preliminare, la Sezione rammenta che l’assunzione a tempo parziale, costituisce una variante sui moduli tipici di assunzioni a tempo determinato e a tempo indeterminato (cfr. SRC Lombardia n. 279/2012).

Nel primo caso, vengono in considerazione i limiti alla spesa di cui all’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/201 (conv. L. n. 122/2010; si tratta del tetto del 50% rispetto all’analoga spesa sostenuta nel 2019), nel secondo i limiti assunzionali di cui all’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, che impone un divieto di assunzione, ovvero, la facoltà di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.

Poiché nel caso prospettato si tratta di part-time a tempo indeterminato, viene in considerazione il secondo dei limiti richiamati.

1.1. In secondo luogo, bisogna ricordare che la possibilità per l’Ente locale di rimodulare in aumento l’orario di lavoro di dipendente assunto in part-time incontra tuttavia il limite posto dall’art 3, comma 101, della Legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007 la quale ha stabilito che «per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni».

L’art. 1 comma 101 della Legge n. 244/2007 si rivolge a tutte le amministrazioni pubbliche, soggette nello specifico, si ricorda, a regimi di limiti di spesa per il personale e di vincoli alle assunzioni fortemente differenziati.

Nel caso di specie, non è precisato se si tratta di una trasformazione a tempo pieno o di un mero aumento di ore.

È noto, in proposito, che le Sezioni regionali di questa Corte si sono interrogate sulla possibilità che il mero incremento orario di un contratto di lavoro part-time possa essere assimilato alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno, ai sensi del citato art. 3, comma 101, della Legge n. 244/2007.

In proposito si rammenta che le due fattispecie (l’incremento di ore, da un lato, e la trasformazione a tempo pieno, dall’altro), sono state assimilate nella nota circolare n. 46078/2010 del 18/10/2010 del Dipartimento per la Funzione Pubblica, redatta d’intesa con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, che sembra equiparare l’incremento orario alla trasformazione a tempo pieno e, di conseguenza, a “nuova assunzione” (la nota precisa che “sono subordinate ad autorizzazione ad assumere anche gli incrementi di part time concernenti il personale che è stato assunto con tale tipologia di contratto”).

Questo orientamento è stato avversato dalle Sezioni di controllo di questa Corte.

In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, nel parere n. 198/2011, sulla scorta del tenore letterale della disposizione, ha ritenuto non applicabile la norma in questione alla fattispecie, in un rapporto part-time, dell’incremento di ore (a differenza della trasformazione da tempo parziale a tempo pieno).

La Deliberazione richiama, nelle motivazioni, anche l’orientamento della Sezione Lombardia (parere n. 873/2010) che si era pronunciata in merito alla disciplina applicabile alla trasformazione dell’orario da part-time a full-time in relazione a contratti originariamente stipulati a tempo pieno, condividendo l’assunto in base al quale tale operazione non debba essere valutata quale nuova assunzione, in virtù del fatto che l’articolo di legge citato si riferisce ai soli contratti a tempo parziale (implicitamente rinviando a quelli in origine stipulati come tali).

A maggior ragione, argomenta la Sezione Toscana, proprio in virtù della tassatività della disposizione normativa, il semplice incremento orario che non comporti una trasformazione in contratto a tempo pieno, non rientra nella previsione dell’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007 e quindi non va computato quale nuova assunzione.

Analoga la posizione della Sezione Emilia Romagna che, nel parere n. 8/2012, ha affermato che dall’interpretazione della norma si ricava che solo la trasformazione del contratto da part-time a full-time deve essere considerata nuova assunzione. Esula, viceversa, dall’ambito di applicazione, e non può essere considerata una nuova assunzione, il mero incremento orario, purché non si determini una trasformazione del contratto a tempo pieno. Anche in questo caso la Sezione regionale ha subordinato tale facoltà al rispetto dei limiti e dei vincoli stabiliti in tema di contenimento della spesa complessiva per il personale.

A tutto ciò fa naturalmente eccezione il caso in cui l’operazione dell’Ente sottenda un intento elusivo dello spirito della legge finanziaria per il 2008 in materia di limiti alle assunzioni, come chiarito nella deliberazione della Sezione Sardegna n. 67/2012/PAR (in cui il quesito esaminato afferiva la possibilità di incrementare fino a 35 ore, sulle 36 previste per il tempo pieno, l’orario di lavoro del dipendente).

Per contro, un orientamento diverso e restrittivo era stato inizialmente espresso dalla Sezione controllo per la Lombardia che, nel parere n. 226/2011 (e poi nel parere n. 404/2012), proprio in relazione a tale rischi elusivi, aveva valorizzato, l’ermeneutica restrittiva del Dipartimento per la Funzione Pubblica e del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Peraltro, anche la Sezione Lombardia ha di recente aderito alla tesi che esclude che la mera variazione oraria non integrante trasformazione a tempio pieno sia considerabile “nuova assunzione” (SRC Lombardia n. 462/2012/PAR).

Pertanto, in attesa di un auspicabile chiarimento a livello normativo, prendendo atto delle interpretazioni sopra riportate, appare plausibile la limitazione del disposto di cui all’art. 1 comma 101 della LF n. 244/2007 al solo caso, specificamente previsto dalla norma, della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, non invece al mero incremento di ore (salvo i casi di fattispecie potenzialmente elusive della lettera e dello spirito della norma).

2. Tanto premesso, occorre ricordare che il comune, dal 1° gennaio 2013 è sottoposto alla disciplina finanziaria per gli enti soggetti al PSI (art. 16, comma 31, del D.L., n. 138/2011, conv. L. n. 148/2011). Pertanto, conseguentemente all’applicazione del Patto, l’ente è soggetto alla seguente disciplina finanziaria del personale:

  • principio di riduzione tendenziale della spesa per il personale ex art. 1, comma 557, L.F. 2007, con effetto tanto in fase di programmazione che consuntiva e divieto di nuove assunzioni in caso di violazione del ridetto tetto di spesa;
  • obbligo del rispetto di un rapporto strutturale tra spesa corrente complessiva e spesa per il personale, ai sensi dell’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008 e ss.mm.ii (quoziente del 50%);
  • la connessa disciplina del turn-over per i rapporti di lavoro a tempo indeterminato di cui alla prefata disposizione (divieto ovvero possibilità di assunzioni nel limite del 40% delle cessazioni dell’anno precedente). Questa Corte (SRC Lombardia, deliberazione n. 167/2011/PAR) ha inoltre osservato che l’anno di riferimento considerato dalla norma (entrata in vigore con la novella dell’art. 14, comma 9, del D.L. n. 78/2010), con riguardo agli anni successivi al 2011 – valorizzando la nozione di “anno precedente” di cui alla riferita deliberazione delle Sezioni Riunite n.52/CONTR/10 ­­­– può comprendere gli eventuali margini di spesa originati da cessazione di personale, non utilizzati negli anni precedenti.

3. In definitiva, poiché si tratta di rapporto di lavoro, sia pure a tempo parziale, ma a tempo indeterminato, alla luce di quanto sopra esposto, si deve concludere che la disciplina finanziaria non impedisce l’aumento del tempo di lavoro di un contratto un part-time, nel rispetto dei limiti finanziari sopra richiamati, in particolare del principio della riduzione tendenziale della spesa annuale del personale e del rapporto strutturale con il totale della spesa corrente e degli altri limiti alla spesa sul personale; sul piano delle facoltà assunzionali, dei divieti e dei limiti in materia di assunzioni (se si integrano gli estremi di cui alla art. 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007).

Come è noto, per quanto riguarda gli enti locali, tali limiti e divieti si rinvengono, principalmente, nelle seguenti disposizioni:

  • art. 1, comma 557 e seguenti, della L.F. n. 296/2006 che a “sanzione” dell’obbligo di riduzione progressiva della spesa per il personale, in caso di mancato rispetto, prevede il divieto di assunzione “a qualsiasi titolo” (il comma 557-ter, inserito dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010, rinvia all’art. 76 comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 122/2010);
  • art. 76, comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 133/2008, che sancisce con il divieto di assunzioni a seguito dell’inosservanza degli obiettivi finanziari posti dal Patto di stabilità interno.
  • l’art. 76, comma 7, del medesimo D.L. n. 112/2008 che prevede il divieto di assunzioni in caso di sforamento del rapporto strutturale tra spesa per il personale e spesa corrente complessiva.Per quanto concerne i limiti, si rammenta che, sempre in caso di trasformazione del rapporto a tempo parziale (a tempo indeterminato) a tempo pieno (sempre a tempo indeterminato) si applica anche la correlativa disciplina del turn-over, che consiste nella possibilità di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.

Per converso, un mero aumento orario non integra “nuova assunzione” e quindi non fa scattare la soggezione ai “limiti e divieti” alle stesse, sempreché ciò non si traduca in una mera manovra elusiva dei ridetti limiti alla capacità giuridica aventi razionalità finanziaria (SRC Sardegna n. 67/2012/PAR e SRC Lombardia n. 462/2012/PAR), sempre accertabile nell’esercizio delle proprie funzioni da parte di questa Corte.

Ulteriori divieti sono sparsi in varie norme dell’ordinamento quali sanzioni ad altrettante violazioni a precetti normativi primari, come per esempio in tema di rideterminazione delle dotazioni organiche (art. 6, comma 6, D.lgs. 165/2001), adozione del piano delle azioni tendenti ad assicurare le pari opportunità tra uomini e donne (art. 48, comma 1, D.lgs. 148/2006), ricognizione di eventuali eccedenze di personale (art. 33 D.lgs. 165/2001, come modificato dal D.L. n. 78/2010 e integrato dalla Legge n. 183/2011), adozione del “piano della performance” (art. 10, comma 5, D.lgs. 150/2009).

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