IL LAVORO FINANZIATO DA ALTRO ENTE E’ FUORI DAI LIMITI DI SPESA DEL PERSONALE – CORTE DEI CONTI LIGURIA DELIBERAZIONE 22/2014

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2. La questione di merito. La giurisprudenza di controllo
Oltre alle fonti esaurientemente descritte dal Comune di Savona nella sua richiesta di parere, devono aggiungersi, per fornire la completezza del quadro, C.d.C. Sez. contr. Toscana 11.02.2010 n. 8, C.d.C. Sez. contr. Lazio 10.04.2012 n. 23, C.d.C. Sez. contr. Emilia Romagna 24.09.2012 n. 371 le quali, su quesiti sostanzialmente analoghi, hanno espressamente affermato che l’obiettivo del contenimento di spesa del personale, tenacemente perseguito dal Legislatore proprio a partire dalla l. 296/2006, non ha valore assoluto, nel senso di assicurare una riduzione della spesa pubblica unitariamente considerata, ma, più semplicemente quella di assicurare un concorso degli enti locali al raggiungimento di tale obiettivo, considerato nel suo importo complessivo. In tale ottica il limite di spesa è stato riferito <> (così, espressamente, C.d.C. Sez. contr. Lazio 23/2012) che non comportano alcun aggravio per il bilancio dell’Ente non devono essere ricompresi nel computo delle spese di personale da assoggettare ai limiti di contenimento. Appare peraltro opportuno osservare come il parere della Sezione di controllo della Toscana si riferisse anche a contributi statali e regionali relativi al personale dipendente assunto a tempo determinato (quindi in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente parere) dalla Provincia di Massa Carrara.
In posizione peculiarmente diversa, ma del tutto isolata, C.d.C. Sez. contr. Lombardia 3.07.2013 n. 281 la quale ha ritenuto che nelle componenti escluse non possano rientrare finanziamenti o contributi provenienti da altri enti pubblici ma solo quelli totalmente provenienti da finanziamenti comunitari o privati.
3. La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta
Il Comune di Savona chiede di conoscere se nel complessivo ambito applicativo dell’art. 1557 l. cit. debbano rientrare le spese di personale finanziate totalmente da contributi nazionali.
Questa Sezione ha già più volte affrontato il problema del computo di spese di personale finanziate con proventi esterni all’ente in sede di esame delle varie previsioni di tetti inserite all’interno delle varie manovre finanziarie succedutesi in questi ultimi anni (C.d.C. Sez. contr. Liguria 21.02.2011 n. 9, con specifico riferimento all’art. 68 d.l. 31.05.2010 n. 78; C.d.C. Sez. contr. Liguria 2.03.2012 n. 9, con specifico riferimento all’art. 928 d.l. n. 78/2010 cit.) sottolineando come siano del tutto estranee quelle fattispecie che non comportino alcun coinvolgimento economico del Comune, a prescindere dalla natura pubblica o privata degli enti finanziatori, dovendosi logicamente riferire l’obbligo di risparmio e di contenimento delle spese all’ente direttamente interessato.
Tale impostazione è esattamente conforme a quella proposta dalle Sezioni Riunite le quali affermano espressamente che i vari limiti di spesa previste da varie disposizioni normative hanno la peculiare funzione di conseguire dei risparmi sul bilancio del singolo ente e non quella <>, specificando conseguentemente che non rientrano in tali limiti >.
Pertanto non si può non ribadire che i limiti di spesa di personale, unitariamente intesi a prescindere dalla diversificata fonte primaria in cui i medesimi si trovano a risiedere, la cui finalità è solamente quella di fare contribuire anche gli enti locali allo sforzo di risanamento della finanza pubblica, non si riferiscono alle spese finanziate da risorse provenienti da altri enti e caratterizzate da un vincolo ancorché generico di destinazione.
Pertanto la Sezione, confermando il suo costante orientamento in materia, conclude nel senso di ritenere che nel calcolo della spesa per il personale a tempo determinato, anche ai fini della verifica del rispetto del limite fissato dall’art. 1557 l. 296/2006, non debbano rientrare gli importi derivanti da contratti di assunzione il cui costo sia finanziato interamente da fondi europei o da altri enti pubblici o privati.

ASSUNZIONI OBBLIGATORIE – CORTE DEI CONTI VENETO DELIBERAZIONE 143/2013/PAR

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La Sezione è chiamata a stabilire se sia possibile per l’ente locale non conteggiare, nell’ambito della spesa del personale, ai fini del rispetto dei limiti previsti dall’art. 1, comma 557, della legge 296/2006, le assunzioni effettuate per personale appartenente alle c.d. “categorie protette”, di cui alla legge 68/1999, sebbene non ricorra l’ipotesi di assunzione obbligatoria, in quanto la dotazione di personale risulta inferiore a 15 unità.

A questo proposito, la Sezione rileva preliminarmente che l’assunzione di lavoratori, appartenenti alle categorie protette da parte dei datori di lavoro, sia pubblici sia privati, è disciplinata dalla sopra citata legge 68/1999, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”. Tale legge, dopo aver definito la categoria delle persone disabili che hanno diritto ad ottenere un posto di lavoro (art. 1), individua, in termini percentuali o assoluti – a seconda del numero delle unità lavorative dell’ente che procede all’assunzione – il numero (cd. quota di riserva) di dipendenti appartenenti alla predetta categoria che devono essere assunti, in via obbligatoria, da parte dei datori di lavoro pubblici o privati (art. 3). Tale obbligo non sussiste nel caso in cui il numero delle unità lavorative sia inferiore a quindici.

Con specifico riferimento alle assunzioni obbligatorie da parte delle Pubbliche Amministrazioni, l’articolo 35, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 prevede le modalità attraverso le quali avvengono le assunzioni obbligatorie (chiamata numerica alle liste di collocamento, previa verifica della compatibilità della invalidità con le mansioni da svolgere). Tale disciplina è applicabile anche gli enti locali in virtù dell’articolo 88, comma 1, Tuel che estende al personale dei predetti enti le disposizioni del d.lgs. 165/2001.

Per costante interpretazione della giurisprudenza consultiva della Corte (vedi deliberazioni di questa Sezione n. 94/2007 e 287/2011/PAR, ma anche da ultimo Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 60/2013), suffragata anche da circolari e note ministeriali (vedi MEF, Ragioneria Generale dello Stato, circolare n. 9/2006, Dipartimento della Funzione pubblica, circolare n. 6/2009 e nota n. 11786 del 22 febbraio 2011), le spese sostenute dall’ente locale per il personale appartenente alle c.d. “categorie protette” vanno escluse dal computo della spesa di personale, ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa in vigore.

Tuttavia, è stato sempre ribadito e precisato che tale esclusione opera esclusivamente nei confronti del personale appartenente alle categorie protette rientranti nell’obbligo assunzionale, cioè solo in riferimento al personale assunto nell’ambito della percentuale d’obbligo o quota di riserva, stabilita dal legislatore in funzione del numero dei dipendenti dell’ente procedente. La ratio di tale esclusione dal computo della spesa di personale, deve ravvisarsi nell’obbligatorietà di tali assunzioni, che non lasica margini di discrezionalità al datore di lavoro.

A questo riguardo giova ricordare che la mancata copertura della quota d’obbligo riservata alle categorie protette, è espressamente sanzionata sul piano penale, amministrativo e disciplinare, secondo quanto previsto dall’art. 15, comma 3, della legge 68/1999.

Risulta evidente, pertanto, che l’assunzione di personale appartenente alle categorie protette effettuata in eccedenza alla quota di riserva o in assenza dello specifico obbligo previsto dal legislatore, rientra nel computo delle spese di personale, rilevante ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ed in particolare di quelli di cui all’art. 1, commi 557 e ss , della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

PRENOTAZIONE SPESA PERSONALE PER COPERTURA TURN OVER – DELIBERAZIONE N. 45/2013/PA CORTE DEI CONTI DEL VENETO

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Infatti, come sostenuto da questa Sezione “Qualora l’ente, (sia) impossibilitato, sempre in ragione dei citati vincoli (assunzionali), a rimpiazzare, nell’anno immediatamente successivo, il personale cessato, si trovasse costretto a conseguire un obiettivo di riduzione della spesa più consistente di quello parametrato sulla relativa spesa sostenuta nell’anno precedente, e ciò si verificasse per più esercizi consecutivi, la spesa tendenziale, nel medio lungo periodo, potrebbe addirittura azzerarsi” (questa Sezione deliberazione n. 403/2012/PAR). Pertanto, alla luce di detta considerazione, appare condivisibile il principio di diritto espresso dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata con delibera n. 2 del 23 febbraio 2012 (ripreso anche dalla Sezione regionale di controllo della Campania con la deliberazione n. 253/2012/PAR) secondo il quale: “ …la programmazione di nuove assunzioni con avvio delle relative procedure determina un “effetto prenotativo” nello stesso anno sulle relative somme ai soli fini del disposto di cui all’art. 1 comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, senza che ciò comporti una prenotazione d’impegno in senso contabile. Ne consegue che quando e se nell’anno successivo le assunzioni verranno concretamente effettuate con impegno delle relative spese, si dovrà tener conto, ai fini del raffronto con le spese dell’anno precedente ai sensi del predetto comma 557, delle spese che seppur non impegnate risultano prenotate nel precedente esercizio …”

Osserva il Collegio, che il citato principio di diritto risulta in linea con la ratio della normativa di riferimento, in quanto tende ad assicurare (nei limiti e alle condizioni previste ex lege) che siano portate a conclusione le procedure di mobilità intraprese, ancorché l’effettiva assunzione dovesse slittare all’esercizio successivo. Tuttavia, non può esimersi dal sottolineare che il mancato compimento dell’iter assunzionale non deve essere imputabile a fatto dell’ente medesimo o concretare condotte elusive altrimenti sarebbe ravvisabile il rischio di un utilizzo strumentale del quadro normativo delineato, in spregio al principio cardine di riduzione progressiva delle spese di personale rispetto all’anno precedente (cfr deliberazioni Sezione di controllo Basilicata n. 2/2012/PAR e sezione di controllo Campania n. 253/2012/PAR citate).