Mese: Dicembre 2015

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INCOSTITUZIONALE IL BLOCCO DELLE ASSUNZIONI A SEGUITO DEL NON RISPETTO DEI TEMPI MEDI DEI PAGAMENTI – SENTENZA CORTE COSTITUZIONALE N. 272/2015

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 18 agosto 2014, depositato il 22 agosto 2014 e iscritto al n. 63 del registro ricorsi del 2014, la Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività 2 e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, fra le quali l’art. 41, comma 2, oggetto del quinto motivo di ricorso. L’art. 41, intitolato «Attestazione dei tempi di pagamento», è inserito nel Titolo III della legge (Pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni), e in particolare nel Capo III (Strumenti per prevenire il formarsi di ritardi dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni). Il comma 2 di esso dispone quanto segue: «Al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che, sulla base dell’attestazione di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell’anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione …». Il comma 1 dell’art. 41 (richiamato dal comma 2) del d.l. n. 66 del 2014 fa riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), fra le quali rientrano le regioni. 1.1.– La Regione Veneto impugna il citato art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 per violazione degli artt. 3, 97, 117, primo, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione. Essa ritiene, in primo luogo, che la norma in questione sia «irragionevole oltreché lesiva delle competenze e prerogative regionali», in quanto essa «introduce una “sanzione” del tutto disomogenea rispetto alla violazione cui è connessa, e potenzialmente contrastante con la stessa, senz’altro corretta, finalità che la dovrebbe ispirare». La norma sarebbe, inoltre, «priva di ogni criterio di proporzionalità e congruità» perché invece di collegare «[a]l mancato rispetto dei tempi di pagamento da parte della Pubblica Amministrazione, “sanzioni” o rectius ripercussioni connesse e proporzionate all’inadempimento, prevede, anche in violazione del principio del buon 3 andamento della Pubblica Amministrazione, un irragionevole “blocco” totale delle assunzioni, sotto qualsiasi forma, che potrebbe addirittura anche condurre ad un ulteriore incremento dei tempi di pagamento, ove il ritardo degli stessi sia dovuto proprio alla carenza di personale». La ricorrente argomenta la ridondanza di tali vizi sulla sua sfera di competenza: «la suddetta violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento ridonda certamente in una violazione delle competenze costituzionali della Regione, dal momento che questa viene indebitamente limitata nella propria capacità di organizzazione amministrativa: si realizza pertanto una indebita interferenza con il IV comma dell’art. 117 che riconosce in tale ambito una competenza legislativa residuale regionale». 1.2.– La Regione Veneto solleva poi una seconda questione. Secondo essa, «la disposizione stabilendo una misura permanente e dettagliata di blocco totale di una specifica voce di spesa concretizza una disposizione puntuale priva del carattere di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e pertanto […] contrasta con gli articoli 117, I e III comma, nonché con l’art. 119 della Costituzione». 1.3.– Il 18 settembre 2014 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ma le argomentazioni svolte nella memoria di costituzione non sono pertinenti rispetto alle questioni sopra illustrate: esse in parte attengono, in generale, all’art. 119 Cost. e, in parte, riguardano i rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali. 1.4.– Con successiva memoria depositata il 10 novembre 2015, la Regione Veneto ha aggiunto un argomento a sostegno della questione fondata sui principi di ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione, osservando che la norma impugnata penalizza le regioni «virtuose», che hanno contenuto la spesa per il personale. Nella memoria si rileva che, nel 2012, la Regione Veneto ha speso per il personale una somma molto inferiore a quella di regioni omogenee dal punto di vista della popolazione e che tale disomogeneità «non viene in alcun modo considerata dalla norma impugnata», con violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione e conseguente ridondanza sulla competenza regionale in materia di organizzazione amministrativa. Anche l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria integrativa il 4 10 novembre 2015. In essa la difesa erariale osserva che il blocco delle assunzioni opera solo per l’anno successivo a quello nel quale si è registrato il ritardo nel pagamento dei debiti, sicché «[n]on può […] discorrersi di una misura permanente, limitativa delle […] prerogative regionali sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa». Inoltre l’Avvocatura sottolinea che la norma impugnata «si dimostra ragionevole, giacché attraverso di essa il legislatore statale ha voluto evitare che gli enti regionali, procedendo all’assunzione di nuovo personale, vadano ad incrementare ulteriormente la spesa pubblica su di essi gravante, sottraendo così potenziali risorse da destinare invece all’esecuzione tempestiva dei pagamenti». Considerato in diritto 1.– La Regione Veneto ha impugnato l’art. 41, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, sollevando due distinte questioni di legittimità costituzionale. In primo luogo, la Regione censura la norma – là dove stabilisce che le amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale ma comprese le regioni, che «registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell’anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo» – con riferimento agli artt. 3, 97 e 117, quarto comma, della Costituzione. Secondo la ricorrente, l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 violerebbe il principio di ragionevolezza, comprensivo dei profili della omogeneità e della proporzionalità della sanzione, e il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto introdurrebbe una «sanzione» disomogenea rispetto alla violazione cui è connessa, sproporzionata e potenzialmente contrastante con la finalità perseguita. Questi vizi si rifletterebbero sulle competenze costituzionali della Regione Veneto, dal momento che la previsione oggetto di censura limiterebbe l’autonomia regionale nella materia dell’organizzazione amministrativa, di competenza regionale piena ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. In secondo luogo, l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 violerebbe gli artt. 117, primo e terzo comma, e 119 Cost. perché difetterebbe del carattere di principio 5 fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. Si tratterebbe, infatti, di una disposizione puntuale, che introduce una misura permanente e dettagliata di blocco totale di una specifica voce di spesa. 2.– In via preliminare è opportuno accennare al quadro normativo in cui la disposizione impugnata si inserisce. Il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 (Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali), come modificato dal decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192 (Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180), si applica «ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale» (art. 1, comma 1), intendendosi per “transazioni commerciali” «i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo» (art. 2, comma 1, lettera a). L’art. 4 (richiamato dalla disposizione impugnata) stabilisce che il pagamento va effettuato entro trenta giorni dalla data di ricevimento, da parte del debitore, della fattura o, in determinati casi, dalla data di ricevimento delle merci o dalla data di prestazione dei servizi (comma 2). Il comma 4 dello stesso articolo dispone che «[n]elle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione le parti possono pattuire, purché in modo espresso, un termine per il pagamento superiore a quello previsto dal comma 2, quando ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche», e che «[i]n ogni caso i termini di cui al comma 2 non possono essere superiori a sessanta giorni». Il d.lgs. n. 231 del 2002 predispone un apparato sanzionatorio civilistico a presidio dei termini da esso fissati, nell’ambito del quale si possono ricordare: il tasso di interesse maggiorato di otto punti percentuali (art. 2, comma 1, lettera e), la decorrenza automatica degli interessi moratori alla scadenza del termine, senza necessità di costituzione in mora (art. 4, comma 1), il risarcimento del danno per le spese di recupero del credito (art. 6) e la nullità delle clausole gravemente inique per il creditore (art. 7). Mentre il d.lgs. n. 231 del 2002 regola il singolo rapporto civilistico tra debitore 6 e creditore (sia esso anche una pubblica amministrazione), l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 introduce specifiche modalità pubblicistiche attinenti ai tempi di adempimento delle obbligazioni privatistiche da parte delle pubbliche amministrazioni. Più precisamente, la norma fissa per esse «tempi medi nei pagamenti» massimi (di 90 giorni nel 2014 e di 60 giorni a decorrere dal 2015) – con termini aggiuntivi, dunque, rispetto a quelli specifici previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002 – riferiti non al singolo rapporto ma al complesso dei debiti commerciali dell’ente pubblico, e predispone, a garanzia del loro rispetto, la sanzione del blocco delle assunzioni nell’anno successivo a quello della violazione. Così precisato il quadro normativo di riferimento, va ancora ricordato che l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 è stato modificato, dopo la proposizione del ricorso ma in modo tale da non influire sul thema decidendum, dall’art. 4, comma 4, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2015, n. 125. Inoltre, gli artt. 4, comma 1, e 6, comma 7, dello stesso d.l. n. 78 del 2015 hanno individuato due casi in cui la sanzione prevista dalla disposizione impugnata non si applica. 3.– Nel merito, la questione è fondata. 3.1.– L’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 ha di mira una finalità che legittimamente può essere perseguita dal legislatore statale anche nei rapporti con le regioni. La fissazione di un termine (aggiuntivo, come si è visto, rispetto a quelli previsti all’art. 4 del d.lgs. n. 231 del 2002) per il pagamento dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni e la previsione di una sanzione, per il caso in cui l’ente pubblico abbia «tempi medi nei pagamenti» superiori a quel termine, non rappresentano strumenti, in sé considerati, incompatibili con l’autonomia costituzionale delle regioni. Previsioni di questo tipo sono dirette a fronteggiare una situazione che provoca gravi conseguenze per il sistema produttivo (soprattutto per le piccole e medie imprese) e a favorire la ripresa economica, con effetti positivi anche per la finanza pubblica (si pensi all’aumento di entrate tributarie derivante dal soddisfacimento dei creditori e al possibile aumento del prodotto interno lordo (Pil), che rileva ai fini del rispetto del patto 7 europeo di stabilità: sentenza n. 8 del 2013). Per le stesse ragioni, anche la sanzione prescelta per raggiungere l’obiettivo indicato, ossia il divieto temporaneo, per le amministrazioni che si siano rese inadempienti, di procedere ad assunzioni di personale, può rientrare nell’ambito dei poteri del legislatore statale, ancorché essa investa un aspetto essenziale dell’autonomia organizzativa delle regioni e degli altri enti pubblici (sentenze n. 61 e n. 27 del 2014, n. 130 del 2013, n. 259, n. 217 e n. 148 del 2012). Al riguardo va respinto l’assunto della regione secondo il quale la norma impugnata non concreterebbe un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. La materia del «coordinamento della finanza pubblica», infatti, non può essere limitata alle norme aventi lo scopo di limitare la spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di “riorientare” la spesa pubblica (come nel caso dell’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014), per una complessiva maggiore efficienza del sistema. Questa Corte ha giustificato una norma statale che introduceva una misura premiale (concernente il rispetto del patto di stabilità) a favore delle regioni che sviluppavano «adeguate politiche di crescita economica» (nella specie, attuazione dei principi di liberalizzazione delle attività economiche), rilevando che la crescita economica giova anche alla finanza pubblica (sentenza n. 8 del 2013). La previsione impugnata, avendo lo scopo di incentivare una più corretta gestione della spesa pubblica, nell’interesse delle imprese ma anche del sistema complessivo pubblico-privato, può essere considerata un principio di coordinamento della finanza pubblica, sia nella parte in cui fissa i termini, sia nella parte in cui stabilisce la sanzione. Conseguentemente va respinta la seconda censura avanzata dalla ricorrente. 3.2.– La soluzione in concreto adottata dal legislatore statale nella norma censurata dalla Regione Veneto, tuttavia, si pone in contrasto con il principio di proporzionalità, il quale, se deve sempre caratterizzare il rapporto fra violazione e sanzione (sentenze n. 132 e n. 98 del 2015, n. 254 e n. 39 del 2014, n. 57 del 2013, n. 338 del 2011, n. 333 del 2001), tanto più deve trovare rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni, quando, come nel caso in esame, la previsione della sanzione ad opera del legislatore statale comporti una significativa compressione dell’autonomia regionale (sentenze n. 156 del 2015, n. 278 e n. 215 del 2010, n. 50 del 2008, n. 285 e n. 62 del 2005, n. 272 del 2004). 8 L’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014, là dove prevede che qualsiasi violazione dei tempi medi di pagamento da parte di un’amministrazione debitrice, a prescindere dall’entità dell’inadempimento e dalle sue cause, sia sanzionata con una misura a sua volta rigida e senza eccezioni come il blocco totale delle assunzioni per l’amministrazione inadempiente (con l’unica esclusione degli enti del Servizio sanitario nazionale e dei casi di cui all’art. 4, comma 1, e all’art. 6, comma 7, del già citato d.l. n. 78 del 2015), non supera il test di proporzionalità, il quale «richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi» (sentenza n. 1 del 2014). 3.2.1.– La violazione della proporzionalità si manifesta innanzitutto nell’inidoneità della previsione a raggiungere i fini che persegue. Il meccanismo predisposto dall’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014, infatti, non appare di per se stesso sempre idoneo a far sì che le amministrazioni pubbliche paghino tempestivamente i loro debiti e non costituisce quindi un adeguato deterrente alla loro inadempienza. Il blocco delle assunzioni, colpendo indistintamente ogni violazione dei tempi medi di pagamento, può investire amministrazioni che, nell’anno di riferimento, siano state in ritardo con il pagamento dei loro debiti per cause legate a fattori ad esse non imputabili. Nel caso degli enti territoriali, in particolare, il ritardato pagamento dei debiti potrebbe dipendere dal mancato trasferimento di risorse da parte di altri soggetti o dai vincoli relativi al patto di stabilità. Il possibile rilievo del mancato trasferimento delle risorse ai fini del tempestivo pagamento dei debiti è confermato dal fatto che lo stesso d.l. n. 66 del 2014 contiene una disposizione (l’art. 44) che, al «fine di agevolare il rispetto dei tempi di pagamento di cui al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231», regola i «Tempi di erogazione dei trasferimenti fra pubbliche amministrazioni». Quanto al patto di stabilità, si può osservare che il decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, 9 comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64, ha cercato di far fronte al problema del pagamento dei debiti scaduti delle amministrazioni pubbliche prevedendo, fra l’altro, «l’allentamento del patto di stabilità interno» (sentenza n. 181 del 2015). La mancata considerazione della causa del ritardo, al quale consegue automaticamente l’applicazione della sanzione prevista dalla legge, rende ipotetica e, in definitiva, aleatoria l’idoneità della norma a conseguire la sua finalità, dal momento che, nei casi in cui il ritardo non fosse superabile con un’attività rimessa alle scelte di azione e di organizzazione proprie dell’ente pubblico, la minaccia del blocco delle assunzioni o la sua concretizzazione non potrebbe sortire l’effetto auspicato. 3.2.2.– La previsione impugnata non supera il test di proporzionalità nemmeno da un altro punto di vista, e anche volendosi limitare a considerare l’ipotesi del ritardo dipendente da disfunzioni e negligenze dell’ente nella gestione delle procedure di pagamento. La rigidità della previsione, sia sul versante della individuazione della violazione (senza differenziazione fra le ipotesi di superamento minimo dei tempi medi prescritti e le altre), sia su quello delle sue conseguenze (la sanzione è in ogni caso il blocco totale), porta a ritenere, infatti, che l’obiettivo perseguito potesse essere raggiunto con un sacrificio minore – più precisamente con un sacrificio opportunamente graduato – degli interessi costituzionalmente protetti, per quanto qui specificamente rileva, delle regioni e delle relative comunità. In questo stesso contesto non può essere trascurato nemmeno il fatto che la norma non tiene conto della situazione dell’ente pubblico dal punto di vista della dotazione di personale. A seconda di tale situazione, l’afflittività della sanzione in essa prevista può variare imprevedibilmente e risultare eccessiva (e, dunque, sproporzionata) proprio per quelle regioni che, negli ultimi anni, hanno ridotto la propria spesa per il personale, in ottemperanza ai vincoli posti dal legislatore statale. 3.2.3.– Per tutto quanto esposto, l’art. 41, comma 2, del d.l. n. 66 del 2014 si pone, sotto vari profili, in contrasto con il principio di proporzionalità ricavabile dall’art. 3, primo comma, Cost., e tale violazione si risolve in una illegittima compressione dell’autonomia regionale in materia di organizzazione amministrativa, spettante alla competenza regionale piena (art. 117, quarto comma, Cost.). 3.3.– Per ragioni non diverse da quelle appena considerate con riferimento alla lesione del principio di proporzionalità, la norma censurata si rivela confliggente anche 10 con l’art. 97, secondo comma, Cost.: se, da un lato, il blocco delle assunzioni è senz’altro suscettibile di pregiudicare il buon andamento della pubblica amministrazione, dall’altro lato la limitazione non risulta giustificata dalla tutela di un corrispondente interesse costituzionale, dato che, come si è visto, si tratta di una misura inadeguata a garantire il rispetto del termine fissato per il pagamento dei debiti. Anche tale violazione si traduce, come è evidente, in una lesione delle medesime competenze costituzionali della ricorrente in materia di organizzazione amministrativa.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 41, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n. 89, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, e 117, quarto comma, della Costituzione.

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UN PO’ DI CHIAREZZA SUGLI INCARICHI ART. 110 – DELIBERA CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 406/2015

Premesso che
Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del comune di Dolzago ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto la possibilità di assunzioni ai sensi dell’art. 110 TUEL.
Premette che il comune che nella pianta organica, precisamente nell’Area Territorio, suddivisa in due settori, vi è una situazione di grave carenza di personale, di seguito illustrata:
a) nel Settore Lavori pubblici e manutenzioni sono previsti N. 1 posto di Funzionario – cat. D3 architetto a tempo pieno — coperto e N. 1 posto di Istruttore tecnico amministrativo – cat. Cl geometra a tempo pieno — vacante;
b) nel Settore edilizia privata e urbanistica è previsto un posto di istruttore direttivo tecnico – cat. D1 ingegiere/ architetto a tempo pieno — vacante.
Il comune istante evidenzia come l’attuale situazione di grave carenza nell’ufficio si ripercuota sulla qualità del servizio reso ai cittadini, rendendosi necessario chiuderlo al pubblico nei periodi di assenza per ferie o per malattia dell’unico funzionario attualmente in servizio.
L’Amministrazione comunale al fine di assicurare il mantenimento di adeguati livelli quantitativi e qualitativi del servizio tecnico, intenderebbe pertanto procedere ad un’assunzione ex art. 110 TUEL, pur rappresentando che nel periodo dal 2007 al 2009 non sono state attivate assunzioni a tempo determinato.
Alla luce di quanto premesso, l’organo rappresentativo dell’Ente chiede a questa Sezione di esprimere un parere “circa la legittimità e la possibilità di assumere con contratto ex art. 110 TUEL un tecnico comunale cat. D1 ingegnere/architetto nell’Area territorio, pur non avendo la possibilità di applicare l’art. 9, comma 28, del d.l. N. 78/2010 per mancanza del parametro di riferimento”.
PREMESSA
Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Dolzago rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.
I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall’ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L’esame e l’analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l’interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell’ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest’ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA
Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.
AMMISSIBILITA’ OGGETTIVA
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).
Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.
Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.
Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che la stessa, oltre a risolversi in un profilo giuridico di portata generale ed astratta, rientri nel perimetro della nozione di contabilità pubblica, in quanto riferita ai vincoli complessivi posti, dal legislatore nazionale, agli incarichi conferibili a tempo determinato ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL.
Per i suddetti motivi l’istanza del Sindaco di Dolzago è conforme ai requisiti soggettivi ed oggettivi di ammissibilità e può essere esaminata nel merito.
MERITO
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Al fine di un corretto inquadramento del quesito posto dall’ente locale, inoltre, è necessaria una ulteriore precisazione: dal tenore dell’istanza di parere sembrerebbe che l’ente abbia intenzione di procedere ad un’assunzione ex art. 110 Tuel nell’ambito della propria dotazione organica e, pertanto, la fattispecie prospettata vada ricondotta al primo comma e non al secondo comma dell’art. 110 cit.. Tuttavia, sempre dal tenore letterale della richiesta di parere, non è dato capire se il contratto da stipulare ai sensi del primo comma dell’art. 110 TUEL sottenda la copertura di posti con qualifica di natura dirigenziale o di posti di responsabile di servizio o di ufficio con qualifica di alta specializzazione.
Chiarito ciò si richiama la lettera del primo comma dell’art. 110 Tuel (come riformulato dall’art. 11, comma 1, d.l. n. 90/2014, conv. con l. n. 114/2014): “Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico.”
La nuova lettera dell’art. 110, primo comma Tuel, cit., dunque, ribadisce che in capo agli enti locali permane l’autonomia statutaria di “prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato”, ma poi aggiunge che “per i posti di qualifica dirigenziale” l’autonomia normativa dell’ente debba tradursi nell’adozione di un regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi che definisca la quota di detti “posti dirigenziali” attribuibile mediante contratti a tempo determinato. Inoltre, quando con l’art. 110 Tuel si procede a conferire un incarico di natura dirigenziale (non semplicemente un incarico di responsabile di servizio o di ufficio), all’autonomia normativa dell’ente è imposto un ulteriore limite: la quota degli incarichi dirigenziali a contratto in parola non può essere comunque in misura “superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità”. Il primo comma dell’art. 110 in esame, infine, aggiunge che “fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico”.
Dunque, il tenore letterale del novellato primo comma dell’art. 110 Tuel supera la questione ermeneutica sulla individuazione del limite alla capacità assunzionale dell’ente locale in rapporto alla dotazione organica dirigenziale che -in prima istanza, in via interpretativa dalla giurisprudenza contabile e, poi, in via normativa con l’introduzione del comma 6 quater (oggi abrogato) dell’art. 19 Tupi da parte del legislatore- era stato risolto integrando la disciplina del Tuel con quella sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Chiarito quale debba essere il presupposto in termini di “dotazione organica” perché l’ente possa avviare legittimamente una procedura ex primo comma art. 110 Tuel, occorre affrontare la questione ermeneutica di individuare correttamente i vincoli di finanza pubblica fissati agli enti locali a questa tipologia di assunzioni.
Sicuramente l’ente locale soggiace ai generali vincoli di spesa in materia di personale fissati dall’art. 1, commi 557 e ss., della legge 27 dicembre 2006, n. 296, pertanto se l’ente non ha adempiuto l’obbligo di ridurre la spesa di personale rispetto a quella sostenuta nell’anno precedente scatterebbe il divieto di procedere ad una nuova assunzione ex comma 557 ter cit.
Medesimo divieto scatterebbe se l’ente locale, l’anno precedente, non rispettasse il patto di stabilità interno.
Detto ciò la Magistratura contabile si è interrogata sul se a detta fattispecie (art. 110, comma 1, Tuel) siano applicabili anche i vincoli di spesa previsti per tutte le forme di lavoro flessibile e, quindi, anche per il tempo determinato (art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010).
Prima della richiamata novella dell’art. 110 Tuel (e sotto la vigenza del comma 6 quater dell’art. 19 d.lgs. n. 165/01), la Sezione delle autonomie ha affermato che gli incarichi dirigenziali attribuiti ex comma 1 dell’art. 110 cit. sono parzialmente sottratti al regime vincolistico posto dal comma 28 dell’art. 9 d.l n. 78/10. A supporto di detta soluzione, la Sezione delle autonomie ha affermato che per gli incarichi in questione sussiste già uno specifico vincolo di capacità assunzionale (all’epoca contenuto nel comma 6 quater cit.), per cui non avrebbe avuto senso introdurre un ulteriore vincolo (ovvero, quello previsto dal comma 28 per il lavoro flessibile). In particolare, “la tesi della parziale autonomia del vincolo assunzionale in oggetto”, secondo la richiamata delibera, emerge dall’intento del legislatore “di sottoporre il conferimento degli incarichi dirigenziali a tempo determinato ex art. 110, comma 1, ai soli vincoli di spesa ed assunzionali ai quali è soggetto l’ente per il tempo indeterminato. Ciò, al fine di svincolare l’amministrazione territoriale da ulteriori restrizioni assunzionali riservate a determinate categorie di personale, occupandosi quindi di bilanciare gli effetti occupazionali conseguenti alla disciplina di contenimento degli incarichi dirigenziali a contratto con quella per il lavoro a tempo indeterminato e non anche con quella che regola i rapporti di lavoro a tempo determinato o flessibile” (SEZ AUT/12/2012/INPR dell’11 luglio 2012).
La Sezione delle autonomie, tuttavia, ha precisato “che il regime assunzionale speciale”, previsto dal primo comma dell’art. 110 tuel, è riferibile solo alle assunzioni “che riguardano i dirigenti”; diversamente detta deroga non opera “nei confronti dell’altra tipologia di soggetti contemplati dallo stesso articolo 110, primo comma, ovverosia le alte specializzazioni” (SEZ AUT/12/2012/INPR cit.).
La giurisprudenza contabile, successiva alla novella del D.L. n. 90/14, ha confermato detto orientamento anche alla luce del nuovo tenore letterale del primo comma dell’art. 110 Tuel e della contestuale abrogazione del comma 6 quater del comma 19 Tupi. In particolare, la giurisprudenza ha affermato che rimane sempre valida l’affermazione secondo cui “bisogna distinguere, ai fini della spesa per contratti ex art. 110, comma 1, Tuel fra incarichi «dirigenziali», di «responsabile degli uffici e dei servizi» e di «alta specializzazione». Infatti, i soli incarichi dirigenziali, conferiti ai sensi dell’art. 110, comma 1, Tuel, sono esclusi dal limite, di carattere finanziario, posto dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 (e assoggettati al rispetto dei contingenti numerici previsti dalle specifiche norme legittimanti il conferimento), mentre agli incarichi di responsabili dei servizi e degli uffici e a quelli di alta specializzazione (conferibili anch’essi in virtù del comma 1 Tuel) si applica anche la disciplina limitativa, di carattere finanziario, posta, dal 2012, per le assunzioni a tempo determinato” (così, Lombardia n. 35/2014/PRSP del 4 febbraio 2014 che richiama Corte dei conti, sez. contr. Veneto, 581/2012/PAR del 12 settembre 2012; nonché più recentemente, sempre questa Sezione con la deliberazione n. 84/2015/PAR).
In conclusione, ai contratti a tempo determinato ex art. 110, primo comma, Tuel si applicano i seguenti vincoli di finanza pubblica:
1) sempre quelli generali in materia di spesa per il personale che si traducono in “divieti” assunzionali a qualsiasi titolo quando l’ente non rispetta il patto di stabilità interno e quando non è in linea con l’obbligo di ridurre la spesa per il personale ex art. 1, comma 557, legge n. 296/2006;
2) solo se si tratta di incarico con qualifica dirigenziale, si applica il limite specifico di capacità assunzionale previsto dal medesimo primo comma dell’art. 110 (ovvero, l’assunzione non può essere comunque in misura “superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità”), mentre non si applica il vincolo di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010;
3) se si tratta di incarico di responsabile dei servizi o degli uffici, con qualifica di alta specializzazione ma privo di quella dirigenziale, invece si applica il vincolo di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010 (lo stesso dicasi se si trattasse di un incarico ex secondo comma dell’art. 110 cit.). In quest’ultimo caso, quindi, il Comune istante non potrà procedere all’assunzione di personale a tempo determinato e con qualsivoglia tipologia contrattuale non avendo sostenuto alcuna spesa per tali finalità né nell’annualità 2009 né nel triennio 2007-2009.

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PER I DEBITI FUORI BILANCIO PRIMA OCCORRE LA DELIBERA CONSIGLIARE – DELIBERA CORTE DEI CONTI CAMPANIA N. 236/2015

Comune di Caserta. Il quesito, formulato dal Commissario prefettizio dell’Ente, concerne la possibilità o meno, per gli uffici amministrativi di un Ente locale, di eseguire pagamenti di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a, del d. lgs. n° 267 del 2000 cit.) anteriormente alla deliberazione consiliare di riconoscimento dei debiti stessi, nel caso in cui “nel bilancio di previsione siano state prudentemente allocate le risorse finanziarie per farvi fronte”. La Sezione, premesso che, nella fattispecie, ogni riferimento al consiglio comunale deve essere inteso come applicabile al Commissario prefettizio (che di detto consiglio ha pienamente assunto i poteri), ha rappresentato di aver già ampiamente trattato, in sede consultiva, analoga questione (vedasi deliberazione n° 15/2013 del 31 gennaio 2013), pervenendo ad una soluzione negativa, nel senso che non sia possibile procedere al pagamento prima dell’adozione della deliberazione consiliare prevista dalla legge. La Sezione rappresenta, altresì, la necessità che, anche per la tipologia di debiti fuori bilancio di cui alla lettera e) del primo comma dell’art. 194 del d. lgs. n° 267 del 2000, cui fa riferimento, nella parte finale, la richiesta di parere in trattazione, il riconoscimento consiliare del debito debba avvenire prima del pagamento, e ciò anche nella considerazione dei limiti fissati dalla norma con riferimento agli “accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”, i quali richiedono e presuppongono una previa valutazione, specifica e concreta, da parte del Consiglio comunale, con possibili ricadute anche nella materia della responsabilità personale dei contraenti. Invero, dal mancato, formale riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del Consiglio, nelle fattispecie di cui alla lettera e) del primo comma dell’art. 194 del d. lgs. n° 267 del 2000, deriva la conseguenza che il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconosciuta, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente, che abbia consentito la fornitura in violazione delle norme sull’assunzione degli impegni di spesa, con scissione del rapporto di immedesimazione organica tra agente e Pubblica Amministrazione.

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