I RESPONSABILI EX ART. 110 C. 1 RIENTRANO NEI LIMITI DELLE SPESE FLESSIBILI – CORTE DEI CONTI MOLISE DETERMINAZIONE N. 43/2014

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In via preliminare giova precisare che la decisione, da parte dell’Amministrazione, sulle modalità interpretative delle norme di contabilità, è frutto di valutazioni autonome dell’Ente stesso, che rientrano tra le prerogative degli organi decisionali competenti, da operarsi nel rispetto sempre delle previsioni legali e nell’osservanza delle regole della sana gestione finanziaria e contabile. Nondimeno, il Comune potrà tenere in considerazione, nell’assumere le determinazioni di propria competenza, dei principi enunciati nel parere che segue.

Venendo al merito della questione, si ritiene di dover analizzare il quesito posto dal Comune di Larino valutando in coordinato tra loro entrambe le note prodotte dall’Ente, integrantesi tra di loro, che pongono all’attenzione della Corte diverse questioni.

Va da subito esaminato il quesito con cui il Comune di Larino chiede se, nel ricorrere ad un contratto ex art. 110, comma 1, del D.Lgs. n.267/2000 per la copertura a tempo determinato di un posto in organico di Responsabile di servizio di qualifica non dirigenziale, si possa escludere, al pari degli incarichi dirigenziali conferiti sempre ex art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000 (e disciplinati dal riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001), l’applicazione della disciplina vincolistica relativa al tetto di spesa fissato dall’art. 9, comma 28, del DL 31 maggio 2010, n. 78, secondo le precisazioni fornite dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione n. 12/2012/INPR dell’11 luglio 2012 per il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato.

A tal riguardo, si impongono in via prioritaria delle osservazioni di carattere generale.

In tema di assunzioni a tempo determinato, che, come la Deliberazione della Sezione delle Autonomie nr. 12/2012/INPR ha avuto modo di precisare, a mente dell’art. 36 del D. Lgs. n. 165/2001, possono essere effettuate solo “per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali”, il Legislatore ha individuato dei limiti assunzionali specifici.

In particolare, l’art. 9, comma 28 del D.L. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, in seguito alla modifica apportata dall’art. 4, comma 102 della legge n. 183/2011, ha esteso anche agli Enti locali l’applicazione della disposizione in base alla quale le amministrazioni possano avvalersi di personale, assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro c.d. flessibile, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta, per le stesse finalità, nell’anno 2009 (ovvero, in caso di assenza di spesa in tale anno, di quella concernente la media del triennio 2007-2009).

La norma s’inserisce nel solco di una serie di previsioni che, negli ultimi anni, hanno fortemente limitato le spese per il personale, sia a tempo indeterminato che determinato (o in virtù di altre forme contrattuali) e che, in particolare, tendono a ridurre i rapporti lavorativi del secondo tipo, al fine di diminuire il ricorso al personale avventizio da parte delle pubbliche amministrazioni.

Nella deliberazione citata dall’Ente nel suo quesito, la Sezione delle Autonomie si è trovata a dover valutare, nell’ambito del quadro normativo dei vincoli di spesa ed assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali, la posizione delle forme di reclutamento dei soli dirigenti contemplata nella nuova disposizione di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001, rubricato “Incarichi di funzioni dirigenziali”.

La disamina normativa contenuta nella Delibera de qua, che dirime una importante questione interpretativa posta all’attenzione della Sezione, è stata svolta tenendo costantemente a mente, nonché ribadendo, che la disciplina assunzionale speciale, di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. n. 165/2001, si debba applicare esclusivamente agli incarichi a contratto “nella dotazione organica dirigenziale” degli Enti locali.

La Sezione ha infatti precisato che gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali.

Tale precisazione è ribadita in diversi passaggi, sino al punto di precisare, in fine, che “il regime assunzionale speciale che il legislatore prevede nel riscritto comma 6-quater, in relazione al dato testuale che emerge dalla lettura della disposizione, è riferibile solo alle assunzioni, effettuate ex art. 110 TUEL, che riguardano i dirigenti. Con la conseguenza che le percentuali assunzionali individuate nei primi due periodi, nonché la parziale deroga di cui al terzo periodo e la norma transitoria e derogatoria del quinto periodo del medesimo comma, non operano nei confronti dell’altra tipologia di soggetti contemplati dallo stesso articolo 110, primo comma, ovverosia le alte specializzazioni”.

Nella stessa deliberazione, peraltro, si dà conto della circostanza, rilevante nel contesto suggerito dal quesito del Comune di Larino, che consolidate posizioni interpretative delle Sezioni di controllo regionali in tema di incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110 TUEL hanno ricondotto questi ultimi nell’ambito del vincolo di spesa imposto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010.

Dal campo di applicazione della norma oggetto dell’interpretazione della Sezione delle Autonomie, pertanto, restano chiaramente fuori tutte le posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a contratto ovvero posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche di alta specializzazione (cfr., sul punto, la recentissima deliberazione della Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e, conforme, la deliberazione della Sez. Contr. Puglia 147/2013/PAR).

Su tale posizione si attestano, in maniera netta, le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (si vedano, tra le più recenti, le già citate Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e 147/2013/PAR, sez. contr. Calabria 2/2013/PAR, entrambe riferite ad ipotesi di conferimento di incarico ex art. 110, comma 1, TUEL ad istruttore direttivo, Sez. Contr. Calabria n. 26/2012/PAR, n. 117/2012/PAR e n. 169/2012/PAR, Sez. Contr. Lombardia n. 188/2012/PAR, n. 13/2012/PAR e n. 36/2012/PAR, Sez. Contr. Toscana n. 6/2012/PAR, Sez. Contr. Campania n. 493/2011/PAR).

A tal proposito, infatti, giova rammentare che in sede consultiva la Corte dei conti si è occupata più volte della questione dell’applicabilità dei limiti di spesa indicati dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 ai contratti previsti dall’art. 110 del TUEL, affermando che i contratti della tipologia in esame, qualificati dal legislatore come “contratti a tempo determinato”, sono tutti soggetti ai limiti previsti dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010. Non è superfluo ricordare che “l’applicabilità dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 alla fattispecie in argomento appare altresì giustificata dalla circostanza che la normativa in esame, rivolta a promuovere il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, non prevede eccezioni di sorta, soprattutto con ipotesi assunzionali, quale quella prevista dall’art. 110 TUEL (Sez. Contr. Calabria, n. 2/2013/PAR).

Da quanto sopra argomentato deriva che, per un Comune soggetto ai vincoli del patto di stabilità interno, sarà possibile ricoprire il posto in dotazione organica di responsabile di un servizio facendo ricorso ad un incarico conferito mediante contratto a tempo determinato ex art. 110, comma 1, D. Lgs. n. 267/2000, a condizione che si rispettino le condizioni e le limitazioni normativamente imposte, come costantemente ribadite dalla magistratura contabile e consistenti:

  1. nel rispetto della durata massima dell’incarico (art. 110, comma 3, del D.Lgs. 267/2000);
  2. nell’assenza dello stato di deficitarietà strutturale e di dissesto (Art. 110, comma 4, D. Lgs. n. 267/2000);
  3. nel divieto di assunzioni in caso di rapporto tra spese di personale e spesa corrente superiore al 50% (art. 76, comma 7, D.L. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008);
  4. nel divieto di assunzioni nell’ipotesi di mancata approvazione del piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità (art. 48, comma 1, del D.Lgs. n. 198/2006);
  5. nel divieto di procedere ad assunzioni nel caso di superamento del 50% della spesa sostenuta nel 2009 per personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa (art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010);
  6. nel divieto di assunzione in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno dell’anno precedente o rilevato nell’anno precedente (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008);
  7. nel divieto di assunzione in caso di violazione del limite alle spese di personale (art. 1, commi 557 e 557-ter, della legge n. 296/2006);
  8. nel divieto di assunzione in caso di mancata rideterminazione della dotazione organica nel triennio precedente (art. 6, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001);
  9. nel divieto di assunzione in caso di mancata ricognizione annuale delle eventuali eccedenze di personale (art. 33, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001).Dalle considerazioni tutte sopra esposte, e nel ribadire che il contenuto della Deliberazione 12/SEZAUT/2012/Inpr sia espressamente riferito ai conferimenti di incarichi ai soli dirigenti, ne deriva che per il tipo di incarico prospettato dal Comune di Larino, ente privo di dirigenza, non può trovare applicazione la disciplina del conferimento di incarichi dirigenziali di cui all’art. 19, comma 6-quater del D.Lgs. 165/2001 e pertanto dovranno trovare applicazione, tra gli altri, i vincoli assunzionali previsti dall’art. 9, comma 28, del DL. 78/2010.L’art. 4 ter, comma 12, del D.L. n. 16/2012, convertito in Legge n. 44/2012, ha introdotto la possibilità, per gli enti locali, dal 2013, di superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’espletamento delle attività nei settori di polizia locale, istruzione pubblica e servizi sociali, sempre che la spesa complessiva per dette finalità non sia superiore a quella del 2009.Peraltro, sulle problematiche relative alla corretta applicazione dell’art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, come modificato dall’art. 4 comma 102 della legge n. 183 del 12 novembre 2011(legge di stabilità per il 2012), a seguito della rimessione da parte della Sezione di controllo della Lombardia della definizione della questione di massima di particolare rilevanza, ai sensi dell’art. 17 comma 31, del d.l. 78/09 convertito in l. 102/2009, le Sezioni Riunite della Corte dei conti si sono pronunciate con deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012.a) i limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali, pertanto, sono tenuti a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative;c) nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati;
  10. d) resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.
  11. b) l’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei;
  12. In tale occasione, le Sezioni Riunite, in relazione a quanto prospettato dalla Sezione regionale per la Lombardia con la deliberazione 36/2011/QIMG, hanno ritenuto che:
  13. Come precisato in diverse pronunce della magistratura contabile (si vedano la già ripetutamente citata Deliberazione n.12/SEZAUT/2012/INPR, nonché Sez. Contr. Lombardia n.188/2012/PAR, n. 193/2012/PAR e n. 404/2012/PAR) tale ipotesi si riferisce ai rapporti di lavoro a tempo determinato destinati a sopperire a momentanee carenze di personale in dotazione organica nel profilo educativo e scolastico, ovvero destinato all’esercizio di compiti del settore dei servizi sociali, ovvero di polizia locale (ad esempio, ricorda la Sez. Autonomie nella delibera citata, la polizia municipale stagionale), al fine di assicurare funzioni istituzionali talvolta essenziali.
  14. In ordine poi alla possibilità, prospettata dall’Ente nella prima nota trasmessa a questa Sezione, di derogare al tetto del 50% della spesa sostenuta nel 2009 come prescritto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, in ragione del fatto che l’incarico di Responsabile del Servizio Affari Generali da attribuirsi con contratto a tempo determinato dovrebbe garantire il normale esercizio delle funzioni relative ai servizi sociali e alla pubblica istruzione”, si osserva quanto di seguito.
  15. Il sistema di obblighi sopra elencato definisce chiaramente il perimetro di operatività concesso all’ente.
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