LE SPESE DI PERSONALE CHE SONO FUORI DAL LIMITE – CORTE DEI CONTI LIGURIA DELIBERAZIONE N. 27/2014

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Il comune di Riva Ligure, al fine di procedere o meno all’assunzione di due agenti di polizia locale con contratto a tempo determinato (cd. stagionali), chiede a questa Sezione di controllo la corretta interpretazione e conseguente applicazione dell’art.1, comma 557, della legge 27/12/2006 n.296, in base a cui “aifini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale al lordo degli oneri riflessi e dell’Irap con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattali garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia………”. Ciò alla luce della particolare situazione verificatasi nell’Ente rappresentata dalla riduzione di spesa verificatasi nel corso del 2013 a causa di un congedo parentale con retribuzione ridotta al 30% del trattamento economico.

La norma in esame costituisce probabilmente la più importante tra tutte quelle emanate in materia di personale in quanto individua il principio fondamentale: quello della riduzione progressiva della relativa spesa al fine di realizzare gli obiettivi di finanza pubblica resi stringenti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Indubbio appare infatti come la spesa del personale rappresenti una delle voci di bilancio che più incidono sulla gestione finanziaria delle pubbliche amministrazioni.

Tant’è che il legislatore ha “disegnato” un quadro normativo connotato da una pluralità di divieti, di vincoli e di sanzioni destinati a realizzare, ciascuno per un proprio aspetto, il fine ultimo del contenimento e della riduzione della spesa del personale. Accanto alla norma oggetto di esame principale da parte di questo Collegio, si possono ricordare:

a) art.9 comma 28 del d.l. 78/2010, che pone limiti specifici alla spesa per il personale assunto nelle forme di lavoro flessibile (spesa che deve essere inferiore al 50% di quella sostenuta per l’anno 2009 per le medesime tipologie contrattuali salvo le eccezioni ivi previste);

b) l’art.76, comma 7, del d.l. 112/2008, che dispone il divieto assoluto di assunzioni di personale negli enti in cui l’incidenza della spesa di personale è pari o superiore al 50% della spesa corrente, consentendo ai restanti enti la sostituzione del personale a tempo indeterminato nel limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente;

c) l’articolo l’art.76, comma 4, del d.l. n.112/2008, che individua quale sanzione al mancato rispetto degli obiettivi posti dal Patto di stabilità il divieto per gli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.

Il comune di Riva Ligure nell’attuale contesto normativo assume una posizione di completa conformità alle regole ed alle limitazioni poste dal legislatore sussistendo un unico dubbio circa il rispetto del disposto di cui al comma 557 citato in considerazione della situazione descritta in fatto.

Già in altre occasioni (per tutte delibera n.63/2010) questa Sezione ha avuto modo di sottolineare come la finalità perseguita dalla norma in esame, rappresentata dal contenimento della dinamica retributiva, comporti un’interpretazione della norma teleologicamente orientata che consenta di escludere dall’ambito applicativo della disposizione quelle situazioni e quei comportamenti che, pur causando materialmente il superamento del tetto di spesa individuato ai sensi del comma 557, non determinano un aumento strutturale della spesa di personale ossia non hanno un effetto espansivo della stessa e non incidono, pertanto, sulla dinamica retributiva.

D’altronde l’interpretazione finalistica della norma in esame ha portato la giurisprudenza contabile ad elaborare una serie di ipotesi in cui, pur a fronte di una spesa di personale, la stessa è sottratta all’ambito applicativo del comma 557 e pertanto non computabile nell’ammontare rilevante al fine di valutare il rispetto della norma de qua. Ipotesi attualmente ricondotte nei questionari che accompagnano le relazioni dei revisori dei conti sui rendiconti e bilanci di previsione, secondo le procedure di cui dell’art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n.266.

I motivi per cui tali spese sono, per così dire, “sterilizzate” agli effetti della norma di cui al comma 557 citato, sono riconducibili tutti alla mancanza di volontà dell’ente di espandere la spesa del personale: perché la spesa sostenuta è finanziata con fondi che non gravano sul bilancio dell’ente (finanziamenti europei o privati, rimborso per il personale comandato); perché la spesa sostenuta è obbligatoria (categorie protette o rinnovi contrattuali); perché la spesa si autoalimenta (spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada, incentivi per la progettazione, incentivi per il recupero ICI). Pertanto la spesa aumenta in termini assoluti ma non è vista con disfavore dal “legislatore” (interpretato teleologicamente) per i motivi sopra evidenziati.

Le ipotesi elaborate dalla giurisprudenza contabile sono ricomprese, come detto, nel questionario in quanto ricorrenti e aventi carattere generale.

Quindi non è escluso che vi possano essere situazioni specifiche in cui, pur in presenza di una spesa del personale in aumento rispetto a quella dell’anno precedente, di fatto non sia in atto una dinamica retributiva in espansione e che pertanto tale aumento non meriti di essere sanzionato ai sensi di legge.

Ritiene questo Collegio che tale condizione si realizzi nel caso di specie in cui l’aumento della spesa registrato nel corso dell’esercizio 2014 rispetto all’esercizio precedente discende da una fattispecie che sfugge al controllo del Comune e che tra l’altro non comporta un’espansione della spesa né in termini strutturali ma neanche in termini assoluti per i motivi che seguono.

La spesa prevista nel 2014 non aumenta in seguito ad assunzioni intervenute nel corso dell’esercizio o ad altre variazioni inerenti ai rapporti di lavoro alle dipendenze dell’Ente locale bensì aumenta in conseguenza di un evento realizzatosi nel corso del 2013 che per sua natura sfugge alla volontà ed al controllo del Comune: la richiesta della cd. aspettativa per maternità, che rappresenta un diritto della lavoratrice il cui esercizio non può essere in alcun modo impedito dal datore di lavoro, è un evento non prevedibile in fase di programmazione della spesa del personale.

Questa Sezione ha già avuto modo di soffermarsi nel 2010 (delibera n.63/2010) su una fattispecie simile a quella in esame riguardante la compatibilità della spesa sostenuta per un dipendente rientrato dopo molti anni da un’aspettativa sindacale in relazione al disposto del comma 562, art.1, legge n.296/2006.

In tale delibera sono affermati principi che possono essere ritenuti ancora validi ed attuali e che si possono qui brevemente richiamare.

La suddetta voce (retribuzione per dipendente pubblico a tempo pieno ed indeterminato) pur rientrando tra quelle che ordinariamente vengono computate nella spesa del personale, nel caso concreto si presenta con una valenza che pone la spesa medesima in conflitto con alcuni principi individuati dalle Sezioni della Corte dei conti, primo fra tutti quello della “responsabilità”. Tale principio, al fine di garantire un raffronto tra dati omogenei ed un corretto monitoraggio della spesa di personale, evita “che eventuali variazioni in aumento vengano influenzate da decisioni ed impegni di spesa non rientranti nell’autonomia decisionale e nella responsabilità degli enti locali“. Nella citata delibera si escludono anche quelle spese del personale che non sono espressione di una correlata politica di espansione della spesa in esame. “Nel caso di specie la spesa sostenuta dal comune è di fatto imposta in quanto l’ente locale non può, pena la violazione della legge, rifiutare il rientro in servizio del funzionario al termine dell’aspettativa sindacale”. Né vi è “qualche profilo di responsabilità da parte del comune circa la mancata previsione di un simile evento con le correlate conseguenze in punto di programmazione del fabbisogno e di riorganizzazione delle strutture burocratiche. Nel caso di specie non si ritiene di poter muovere alcun appunto al comune ed agli organi di direzione del personale in quanto la situazione del funzionario rientrato in servizio assume una particolare specificità…..., concretizzando una situazione difficilmente controllabile, con gli strumenti programmatori, da parte degli organi comunali preposti, considerando inoltre che la richiesta di aspettativa, nel rispetto delle norme in materia, è nella piena discrezionalità del dipendente e, pertanto, per nulla dominabile dai responsabili comunali in materia di personale”. “Inoltre, includere tale spesa nella determinazione del parametro quantitativo dell’esercizio 2010 da confrontare con il dato storico del 2004 determinerebbe un conflitto con il principio della comparabilità dei dati”. “In altre parole quando si calcola la spesa di personale e la si confronta con quella sostenuta in un esercizio precedente occorre che le due basi siano omogenee e quindi il confronto deve essere fatto dopo aver provveduto alla riclassificazione delle voci, secondo criteri di omogeneità che possano consentire di verificare se si è in presenza, come già evidenziato, di una politica di contenimento ovvero di espansione della spesa”. “Pertanto, nel rispetto dei principi di responsabilità e di comparabilità dei dati, il Collegio ritiene che la voce di spesa in esame debba essere esclusa dal computo della spesa complessiva per l’esercizio 2010 rilevante ai sensi del comma 562”.

La fattispecie all’esame di questo Collegio si differenzia dalla situazione analizzata nella delibera n.63/2010 in quanto “l’evento” da cui consegue l’aumento prospettico della spesa non si realizza nel corso dell’esercizio finanziario corrente ossia nel 2014 (rientro dall’aspettativa, nuova assunzione, ecc.) bensì si è realizzato nel corso dell’esercizio precedente preso a riferimento per stabilire il tetto di spesa non superabile dall’Ente ossia il 2013 (decurtazione della retribuzione a causa dell’aspettativa per maternità che comporta un trattamento economico pari al 30% della retribuzione ordinaria).

Pertanto nel caso di specie non si dovrà “sterilizzare” una spesa sostenuta nel corso dell’esercizio 2014 bensì computare fittiziamente una spesa non sostenuta nel corso del 2013.

Considerato quanto sopra osservato, ossia rendendo omogenei i dati relativi alla spesa del personale per gli esercizi 2013 e 2014, l’Ente potrà valutare se sia stato rispettato l’obiettivo di contenimento posto dal comma 557, condizione necessaria ma non sufficiente per procedere alle assunzioni di personale. Difatti per procedere in tal senso l’Ente dovrà poi rispettare tutti i limiti posti dalle altre norme in materia di personale richiamate precedentemente, e solo in caso affermativo potrà procedere alle assunzioni la cui spesa sarà contabilizzata nell’esercizio in cui la spesa medesima viene sostenuta (ossia impegnata) e che farà parte dell’aggregato di spesa rilevante ai sensi del comma 557.

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