spese flessibili

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GLI ONERI FINANZIATI DA ENTE TERZO NON RIENTRANO TRA LIMITI SPESA PERSONALE – CORTE DEI CONTI LIGURIA DELIBERA N. 22/2014

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Oltre alle fontiesaurientemente descritte dal Comune di Savona nella sua richiesta di parere, devono aggiungersi, per fornire la completezza del quadro, C.d.C. Sez. contr. Toscana 11.02.2010 n. 8, C.d.C. Sez. contr. Lazio 10.04.2012 n. 23, C.d.C. Sez. contr. Emilia Romagna 24.09.2012 n. 371 le quali, su quesiti sostanzialmente analoghi, hanno espressamente affermato che l’obiettivo del contenimento di spesa del personale, tenacemente perseguito dal Legislatore proprio a partire dalla l. 296/2006, non ha valore assoluto, nel senso di assicurare una riduzione della spesa pubblica unitariamente considerata, ma, più semplicemente quella di assicurare un concorso degli enti locali al raggiungimento di tale obiettivo, considerato nel suo importo complessivo. In tale ottica il limite di spesa è stato riferito <<solo alle spese finanziate con entrate in libera disponibilità dell’Ente e non alle spese finanziate da risorse provenienti da enti terzi e astrette da un vincolo di destinazione>> (così, espressamente, C.d.C. Sez. contr. Lazio 23/2012) che non comportano alcun aggravio per il bilancio dell’Ente non devono essere ricompresi nel computo delle spese di personale da assoggettare ai limiti di contenimento. Appare peraltro opportuno osservare come il parere della Sezione di controllo della Toscana si riferisse anche a contributi statali e regionali relativi al personale dipendente assunto a tempo determinato (quindi in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente parere) dalla Provincia di Massa Carrara.

In posizione peculiarmente diversa, ma del tutto isolata, C.d.C. Sez. contr. Lombardia 3.07.2013 n. 281 la quale ha ritenuto che nelle componenti escluse non possano rientrare finanziamenti o contributi provenienti da altri enti pubblici ma solo quelli totalmente provenienti da finanziamenti comunitari o privati.

3.     La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta

          Il Comune di Savona chiede di conoscere se nel complessivo ambito applicativo dell’art. 1557 l. cit. debbano rientrare le spese di personale finanziate totalmente da contributi nazionali.

Questa Sezione ha già più volte affrontato il problema del computo di spese di personale finanziate con proventi esterni all’ente in sede di esame delle varie previsioni di tetti inserite all’interno delle varie manovre finanziarie succedutesi in questi ultimi anni (C.d.C. Sez. contr. Liguria 21.02.2011 n. 9, con specifico riferimento all’art. 68 d.l. 31.05.2010 n. 78; C.d.C. Sez. contr. Liguria 2.03.2012 n. 9, con specifico riferimento all’art. 928 d.l. n. 78/2010 cit.) sottolineando come siano del tutto estranee quelle fattispecie che non comportino alcun coinvolgimento economico del Comune, a prescindere dalla natura pubblica o privata degli enti finanziatori, dovendosi logicamente riferire l’obbligo di risparmio e di contenimento delle spese all’ente direttamente interessato.

Tale impostazione è esattamente conforme a quella proposta dalle Sezioni Riunite le quali affermano espressamente che i vari limiti di spesa previste da varie disposizioni normative hanno la peculiare funzione di conseguire dei risparmi sul bilancio del singolo ente e non quella <<di ridurre tout court , le spese connesse a suddette prestazioni, a prescindere dall’impatto sul bilancio dell’ente>>, specificando conseguentemente che non rientrano in tali limiti <gli oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati>>.

Pertanto non si può non ribadire che i limiti di spesa di personale, unitariamente intesi a prescindere dalla diversificata fonte primaria in cui i medesimi si trovano a risiedere, la cui finalità è solamente quella di fare contribuire anche gli enti locali allo sforzo di risanamento della finanza pubblica, non si riferiscono alle spese finanziate da risorse provenienti da altri enti e caratterizzate da un vincolo ancorché generico di destinazione.

Pertanto la Sezione, confermando il suo costante orientamento in materia, conclude nel senso di ritenere che nel calcolo della spesa per il personale a tempo determinato, anche ai fini della verifica del rispetto del limite fissato dall’art. 1557 l. 296/2006, non debbano rientrare gli importi derivanti da contratti di assunzione il cui costo sia finanziato interamente da fondi europei o da altri enti pubblici o privati.

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I RESPONSABILI EX ART. 110 C. 1 RIENTRANO NEI LIMITI DELLE SPESE FLESSIBILI – CORTE DEI CONTI MOLISE DETERMINAZIONE N. 43/2014

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In via preliminare giova precisare che la decisione, da parte dell’Amministrazione, sulle modalità interpretative delle norme di contabilità, è frutto di valutazioni autonome dell’Ente stesso, che rientrano tra le prerogative degli organi decisionali competenti, da operarsi nel rispetto sempre delle previsioni legali e nell’osservanza delle regole della sana gestione finanziaria e contabile. Nondimeno, il Comune potrà tenere in considerazione, nell’assumere le determinazioni di propria competenza, dei principi enunciati nel parere che segue.

Venendo al merito della questione, si ritiene di dover analizzare il quesito posto dal Comune di Larino valutando in coordinato tra loro entrambe le note prodotte dall’Ente, integrantesi tra di loro, che pongono all’attenzione della Corte diverse questioni.

Va da subito esaminato il quesito con cui il Comune di Larino chiede se, nel ricorrere ad un contratto ex art. 110, comma 1, del D.Lgs. n.267/2000 per la copertura a tempo determinato di un posto in organico di Responsabile di servizio di qualifica non dirigenziale, si possa escludere, al pari degli incarichi dirigenziali conferiti sempre ex art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000 (e disciplinati dal riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001), l’applicazione della disciplina vincolistica relativa al tetto di spesa fissato dall’art. 9, comma 28, del DL 31 maggio 2010, n. 78, secondo le precisazioni fornite dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione n. 12/2012/INPR dell’11 luglio 2012 per il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato.

A tal riguardo, si impongono in via prioritaria delle osservazioni di carattere generale.

In tema di assunzioni a tempo determinato, che, come la Deliberazione della Sezione delle Autonomie nr. 12/2012/INPR ha avuto modo di precisare, a mente dell’art. 36 del D. Lgs. n. 165/2001, possono essere effettuate solo “per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali”, il Legislatore ha individuato dei limiti assunzionali specifici.

In particolare, l’art. 9, comma 28 del D.L. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, in seguito alla modifica apportata dall’art. 4, comma 102 della legge n. 183/2011, ha esteso anche agli Enti locali l’applicazione della disposizione in base alla quale le amministrazioni possano avvalersi di personale, assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro c.d. flessibile, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta, per le stesse finalità, nell’anno 2009 (ovvero, in caso di assenza di spesa in tale anno, di quella concernente la media del triennio 2007-2009).

La norma s’inserisce nel solco di una serie di previsioni che, negli ultimi anni, hanno fortemente limitato le spese per il personale, sia a tempo indeterminato che determinato (o in virtù di altre forme contrattuali) e che, in particolare, tendono a ridurre i rapporti lavorativi del secondo tipo, al fine di diminuire il ricorso al personale avventizio da parte delle pubbliche amministrazioni.

Nella deliberazione citata dall’Ente nel suo quesito, la Sezione delle Autonomie si è trovata a dover valutare, nell’ambito del quadro normativo dei vincoli di spesa ed assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali, la posizione delle forme di reclutamento dei soli dirigenti contemplata nella nuova disposizione di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001, rubricato “Incarichi di funzioni dirigenziali”.

La disamina normativa contenuta nella Delibera de qua, che dirime una importante questione interpretativa posta all’attenzione della Sezione, è stata svolta tenendo costantemente a mente, nonché ribadendo, che la disciplina assunzionale speciale, di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. n. 165/2001, si debba applicare esclusivamente agli incarichi a contratto “nella dotazione organica dirigenziale” degli Enti locali.

La Sezione ha infatti precisato che gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali.

Tale precisazione è ribadita in diversi passaggi, sino al punto di precisare, in fine, che “il regime assunzionale speciale che il legislatore prevede nel riscritto comma 6-quater, in relazione al dato testuale che emerge dalla lettura della disposizione, è riferibile solo alle assunzioni, effettuate ex art. 110 TUEL, che riguardano i dirigenti. Con la conseguenza che le percentuali assunzionali individuate nei primi due periodi, nonché la parziale deroga di cui al terzo periodo e la norma transitoria e derogatoria del quinto periodo del medesimo comma, non operano nei confronti dell’altra tipologia di soggetti contemplati dallo stesso articolo 110, primo comma, ovverosia le alte specializzazioni”.

Nella stessa deliberazione, peraltro, si dà conto della circostanza, rilevante nel contesto suggerito dal quesito del Comune di Larino, che consolidate posizioni interpretative delle Sezioni di controllo regionali in tema di incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110 TUEL hanno ricondotto questi ultimi nell’ambito del vincolo di spesa imposto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010.

Dal campo di applicazione della norma oggetto dell’interpretazione della Sezione delle Autonomie, pertanto, restano chiaramente fuori tutte le posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a contratto ovvero posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche di alta specializzazione (cfr., sul punto, la recentissima deliberazione della Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e, conforme, la deliberazione della Sez. Contr. Puglia 147/2013/PAR).

Su tale posizione si attestano, in maniera netta, le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (si vedano, tra le più recenti, le già citate Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e 147/2013/PAR, sez. contr. Calabria 2/2013/PAR, entrambe riferite ad ipotesi di conferimento di incarico ex art. 110, comma 1, TUEL ad istruttore direttivo, Sez. Contr. Calabria n. 26/2012/PAR, n. 117/2012/PAR e n. 169/2012/PAR, Sez. Contr. Lombardia n. 188/2012/PAR, n. 13/2012/PAR e n. 36/2012/PAR, Sez. Contr. Toscana n. 6/2012/PAR, Sez. Contr. Campania n. 493/2011/PAR).

A tal proposito, infatti, giova rammentare che in sede consultiva la Corte dei conti si è occupata più volte della questione dell’applicabilità dei limiti di spesa indicati dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 ai contratti previsti dall’art. 110 del TUEL, affermando che i contratti della tipologia in esame, qualificati dal legislatore come “contratti a tempo determinato”, sono tutti soggetti ai limiti previsti dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010. Non è superfluo ricordare che “l’applicabilità dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 alla fattispecie in argomento appare altresì giustificata dalla circostanza che la normativa in esame, rivolta a promuovere il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, non prevede eccezioni di sorta, soprattutto con ipotesi assunzionali, quale quella prevista dall’art. 110 TUEL (Sez. Contr. Calabria, n. 2/2013/PAR).

Da quanto sopra argomentato deriva che, per un Comune soggetto ai vincoli del patto di stabilità interno, sarà possibile ricoprire il posto in dotazione organica di responsabile di un servizio facendo ricorso ad un incarico conferito mediante contratto a tempo determinato ex art. 110, comma 1, D. Lgs. n. 267/2000, a condizione che si rispettino le condizioni e le limitazioni normativamente imposte, come costantemente ribadite dalla magistratura contabile e consistenti:

  1. nel rispetto della durata massima dell’incarico (art. 110, comma 3, del D.Lgs. 267/2000);
  2. nell’assenza dello stato di deficitarietà strutturale e di dissesto (Art. 110, comma 4, D. Lgs. n. 267/2000);
  3. nel divieto di assunzioni in caso di rapporto tra spese di personale e spesa corrente superiore al 50% (art. 76, comma 7, D.L. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008);
  4. nel divieto di assunzioni nell’ipotesi di mancata approvazione del piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità (art. 48, comma 1, del D.Lgs. n. 198/2006);
  5. nel divieto di procedere ad assunzioni nel caso di superamento del 50% della spesa sostenuta nel 2009 per personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa (art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010);
  6. nel divieto di assunzione in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno dell’anno precedente o rilevato nell’anno precedente (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008);
  7. nel divieto di assunzione in caso di violazione del limite alle spese di personale (art. 1, commi 557 e 557-ter, della legge n. 296/2006);
  8. nel divieto di assunzione in caso di mancata rideterminazione della dotazione organica nel triennio precedente (art. 6, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001);
  9. nel divieto di assunzione in caso di mancata ricognizione annuale delle eventuali eccedenze di personale (art. 33, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001).Dalle considerazioni tutte sopra esposte, e nel ribadire che il contenuto della Deliberazione 12/SEZAUT/2012/Inpr sia espressamente riferito ai conferimenti di incarichi ai soli dirigenti, ne deriva che per il tipo di incarico prospettato dal Comune di Larino, ente privo di dirigenza, non può trovare applicazione la disciplina del conferimento di incarichi dirigenziali di cui all’art. 19, comma 6-quater del D.Lgs. 165/2001 e pertanto dovranno trovare applicazione, tra gli altri, i vincoli assunzionali previsti dall’art. 9, comma 28, del DL. 78/2010.L’art. 4 ter, comma 12, del D.L. n. 16/2012, convertito in Legge n. 44/2012, ha introdotto la possibilità, per gli enti locali, dal 2013, di superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’espletamento delle attività nei settori di polizia locale, istruzione pubblica e servizi sociali, sempre che la spesa complessiva per dette finalità non sia superiore a quella del 2009.Peraltro, sulle problematiche relative alla corretta applicazione dell’art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, come modificato dall’art. 4 comma 102 della legge n. 183 del 12 novembre 2011(legge di stabilità per il 2012), a seguito della rimessione da parte della Sezione di controllo della Lombardia della definizione della questione di massima di particolare rilevanza, ai sensi dell’art. 17 comma 31, del d.l. 78/09 convertito in l. 102/2009, le Sezioni Riunite della Corte dei conti si sono pronunciate con deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012.a) i limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali, pertanto, sono tenuti a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative;c) nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati;
  10. d) resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.
  11. b) l’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei;
  12. In tale occasione, le Sezioni Riunite, in relazione a quanto prospettato dalla Sezione regionale per la Lombardia con la deliberazione 36/2011/QIMG, hanno ritenuto che:
  13. Come precisato in diverse pronunce della magistratura contabile (si vedano la già ripetutamente citata Deliberazione n.12/SEZAUT/2012/INPR, nonché Sez. Contr. Lombardia n.188/2012/PAR, n. 193/2012/PAR e n. 404/2012/PAR) tale ipotesi si riferisce ai rapporti di lavoro a tempo determinato destinati a sopperire a momentanee carenze di personale in dotazione organica nel profilo educativo e scolastico, ovvero destinato all’esercizio di compiti del settore dei servizi sociali, ovvero di polizia locale (ad esempio, ricorda la Sez. Autonomie nella delibera citata, la polizia municipale stagionale), al fine di assicurare funzioni istituzionali talvolta essenziali.
  14. In ordine poi alla possibilità, prospettata dall’Ente nella prima nota trasmessa a questa Sezione, di derogare al tetto del 50% della spesa sostenuta nel 2009 come prescritto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, in ragione del fatto che l’incarico di Responsabile del Servizio Affari Generali da attribuirsi con contratto a tempo determinato dovrebbe garantire il normale esercizio delle funzioni relative ai servizi sociali e alla pubblica istruzione”, si osserva quanto di seguito.
  15. Il sistema di obblighi sopra elencato definisce chiaramente il perimetro di operatività concesso all’ente.