è fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore
al 40 % delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e
con qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono
procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 % della spesa corrispondente
alle cessazioni dell’anno precedente.
Applicazione del nuovo vincolo:
attenzione ai seguenti aspetti applicativi del suddetto vincolo:
il limite del 20% va calcolato in riferimento alla spesa e non al numero delle
cessazioni dell’anno precedente;
per quanto riguarda le cessazioni in corso d’anno, il 20% deve essere calcolato
sulla spesa del dipendente cessato con riferimento all’intero anno e non solamente sulla spesa effettivamente sostenuta; la norma è infatti rivolta al contenimento della
spesa di personale, per cui occorre tenere conto degli andamenti occupazionali e delle
scelte gestionali “a regime” per l’intera annualità (cfr. delib. n. 1041/2010 della Corte
dei Conti della Lombardia);
qualora per ciascun ente le assunzioni effettuabili in riferimento alle cessazioni
intervenute nell’anno precedente, riferite a ciascun anno, siano inferiori all’unità, le
quote non utilizzate possono essere cumulate con quelle derivanti dalle cessazioni
relative agli anni successivi, fino al raggiungimento dell’unità (art. 9, comma 11, D.L.
78/2010).
Casi particolari d applicazione del nuovo vincolo:
trattenimento in servizio dei pubblici dipendenti oltre i limiti di età per il
collocamento a riposo (art. 16, D.Lgs. n. 503/1992): possono essere disposti solo
nell’ambito delle facoltà assunzionali consentite dalla legislazione vigente in base alle
cessazioni di personale (art. 9, comma 31, D.L. 78/2010) = E’ CONSIDERATA NUOVA
ASSUNZIONE;
personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale : la trasformazione del
rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti
dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni (art. 3, comma 101, L. 244/2007, cfr.
delib. 873/2010 Corte Conti Lombardia) = E’ CONSIDERATA NUOVA ASSUNZIONE;
assunzioni categorie protette : si riporta un estratto della Circolare n. 6/2009
firmata dal Ministro Brunetta relativa al blocco delle assunzioni nelle pubbliche
amministrazioni dello scorso anno; il principio riportato può essere ritenuto valido
anche per le assunzioni degli enti locali nel 2011: “In merito all’ambito di intervento
del divieto di assumere, si ritiene siano esclusi dal divieto le categorie protette, nel
limite del completamento della quota d’obbligo. Trattasi di una categoria meritevole di
tutela in quanto rientrante tra le fasce deboli della popolazione che rimane
normalmente esclusa dai blocchi e dai vincoli assunzionali, attesa l’esigenza di
assicurare in maniera permanente l’inclusione al lavoro dei soggetti beneficiari della
normativa di riferimento. Si ricorda che la mancata copertura della quota d’obbligo
riservata alle categorie protette è espressamente sanzionata sul piano penale,
amministrativo e disciplinare secondo quanto previsto dall’art. 15, comma 3, della
legge 12 marzo 1999, n. 68”. = SONO ESCLUSE DAI VINCOLI IN MATERIA DI
ASSUNZIONI SOLO NEL LIMITE DEL COMPLETAMENTO DELLA QUOTA
DELL’OBBLIGO;
mobilità : la mobilità in uscita non costituisce cessazione e, quindi, non consente la
sostituzione tramite concorsi, ma solamente con assunzioni in mobilità; può quindi
essere sostituita tramite concorso solo se è diretta a un ente che non ha vincoli alle
assunzioni (Corte dei Conti, Sezioni Riunite, delibera n. 59/2010). Al fine di garantire
la necessaria neutralità finanziaria delle operazioni di trasferimento il Dipartimento
della funzione pubblica, con la Circolare n. 4 del 2008 e, in seguito, con alcuni specifici pareri (da ultimo quello reso alla Croce rossa italiana n. 13731 del 19 marzo 2010) ha
chiarito che, poiché l’ente che riceve personale in esito alle procedure di mobilità non
imputa tali nuovi ingressi alla quota di assunzioni normativamente prevista, l’ente che
cede non può considerare la cessazione per mobilità come equiparata a quelle
fisiologicamente derivanti da collocamenti a riposo; espletate le procedure di mobilità,
l’ente ricevente resta, infatti, libero di effettuare un numero di assunzioni
compatibile con il regime vincolistico e con le vacanze residue di organico.
Riepilogo dei vincoli sulle assunzioni a tempo indeterminato da tenere presente
nell’anno 2011 in sede di programmazione triennale del personale e di
programma annuale delle assunzioni:
Enti soggetti al patto di stabilità:
qualora il rapporto tra la spesa del personale e le spese correnti sia inferiore
al 40%, è possibile procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20%
della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente (art. 14,
comma 9, D.L. n. 78/2010);
negli enti in cui l’incidenza della spesa di personale sia pari o inferiore al 35%
della spesa corrente, è possibile effettuare assunzioni per turn-over in
deroga al suddetto limite del 20%, sempre nel rispetto del patto di stabilità
interno e dei limiti complessivi delle spese di personale, al fine di consentire
l’esercizio delle funzioni di polizia locale previste dall’art. 21, comma 3, lett.
b), della L. n. 42/2009 (art. 1, comma 118, della Legge di stabilità 2011);
per poter assumere, deve essere stato rispettato il vincolo riduzione della
spesa nell’anno precedente (art. 14, c. 7, D.L. 78/2010) e l’assunzione deve
garantire il rispetto del vincolo di riduzione della spesa nell’anno in corso.
Sanzioni in materia di assunzioni per gli enti che non hanno rispettato il patto
di stabilità:
divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con
qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai
processi di stabilizzazione in atto; è fatto altresì divieto agli enti di stipulare
contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della
predetta disposizione (art. 76, comma 4, D.L. n. 112/2008);
tra i divieti di cui sopra rientrano anche le convenzioni previste dall’art. 14 del
CCNL del 22/01/2004 per l’utilizzo di personale di altre amministrazioni (cfr.
delib. n. 37/2010 Corte Conti Veneto e n. 676/2010 Corte Conti Lombardia);
è vietata anche la mobilità (cfr. art. 1, comma 47, L. 311/2004, delib. n.
53/2010 Corte dei Conti Sezioni Riunite in sede di controllo).
Enti non soggetti al patto di stabilità (tra le altre, Delibera Corte dei Conti
Sezione riunite n. 52/2010, Deliberazione Corte dei Conti Veneto n. 227/2010, Delibera
Corte Conti Lombardia n. 989/2010):
non si applica la percentuale del 20% sulle cessazioni;
rimane garantito il turn-over al 100% delle cessazioni, anche quelle
verificatesi dopo il 2006 (delibera 52/2010 Corte Conti, Sezioni Riunite);
l’assunzione si può fare l’anno successivo a quello di cessazione, nel rispetto:
a) del tetto della spesa del personale dell’anno 2004, al netto degli aumenti
contrattuali;
b) del rapporto tra spesa del personale e spesa corrente, che deve essere
inferiore al 40% (art. 14, comma 9, D.L. n. 78/2010).
L’Amministrazione comunale di Firenze ha conferito diversi incarichi dirigenziali a soggetti esterni
alla propria organizzazione in base all’art. 18 del Regolamento comunale sull’ordinamento degli
uffici e dei servizi, e tra questi l’arch. Stefania Fanfani è stata incaricata quale responsabile
dell’ufficio di pianificazione urbanistica con deliberazione di Giunta 2009/G/534. Tale
provvedimento è stato impugnato dal ricorrente, collocato al secondo posto della graduatoria di un
concorso pubblico per un posto di dirigente tecnico dell’Amministrazione, con gravame notificato il
22 gennaio 2010 e depositato il 28 gennaio 2010 per violazione di legge, incompetenza ed eccesso
di potere sotto diversi profili.
Si sono costituiti il Comune di Firenze e la controinteressata chiedendo l’inammissibilità e
comunque il rigetto del ricorso nel merito.
La controinteressata, con ricorso incidentale notificato l’8 febbraio 2010 e depositato il 9 febbraio
2010, ha impugnato la procedura concorsuale all’esito della quale il ricorrente si è utilmente
collocato nella relativa graduatoria.
Con ordinanza n. 112 del 10 febbraio 2010 è stata accolta la domanda incidentale di sospensione.
L’Amministrazione intimata, con deliberazione giuntale 2010/G/31, ha annullato la deliberazione
impugnata e con ordinanza sindacale 12 febbraio 2010 n. 65 ha nuovamente affidato alla
controinteressata l’incarico in discussione. Anche tali provvedimenti sono stati impugnati con
motivi aggiunti, notificati il 9 marzo 2010 e depositati l’11 marzo 2010, chiedendone la sospensione
interinale.
Con ordinanza n. 231 del 24 marzo 2010 la domanda incidentale di sospensione è stata accolta
censurando il mancato svolgimento di una procedura selettiva preceduta da pubblico avviso per
l’individuazione del soggetto cui conferire l’incarico in esame.
L’Amministrazione, in ottemperanza, con delibera giuntale 13 aprile 2010 n. 72 ha disposto
l’indizione di una pubblica selezione per la copertura dell’incarico. L’indizione è avvenuta con
avviso pubblico in data 15 aprile 2010 specificando che la selezione sarebbe stata svolta mediante
l’esame comparativo dei curricula professionali ed eventuale colloquio ad opera di una apposita
commissione giudicatrice. Alla procedura ha partecipato anche il ricorrente. All’esito dell’istruttoria
l’incarico è stato nuovamente conferito alla controinteressata con ordinanza sindacale 8 settembre
2010, n. 419.
All’udienza del 20 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. La presente vicenda trae origine dalla scelta dell’intimata Amministrazione di conferire l’incarico
di responsabile dell’ufficio di pianificazione urbanistica mediante ricorso alle potestà di cui all’art.
110 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 anziché con indizione di pubblico concorso o scorrimento
della graduatoria concorsuale tuttora in corso di validità, nella quale il ricorrente è il primo degli
idonei1.1 Con il ricorso originario il ricorrente impugna la deliberazione di Giunta 2009/G/534 e, in parte
qua, il presupposto regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi lamentando
con primo motivo incompetenza e violazione dei principi costituzionali in materia di accesso ai
pubblici impieghi, poiché il conferimento dell’incarico non è stato preceduto dalla svolgimento di
una procedura concorsuale pubblica. Deduce inoltre che l’incarico non sarebbe destinato a ricoprire
una funzione di alta specializzazione ma di responsabilità dirigenziale, tipologia per la quale lo
stesso regolamento comunale prevede che l’affidamento avvenga in seguito alla pubblicazione di un
avviso.
Con secondo motivo deduce che l’incarico affidato alla controinteressata supererebbe il limite del
totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva entro il quale è consentita
l’assunzione di soggetti esterni all’amministrazione. A suo dire infatti la percentuale di incarichi che
possono essere affidati all’esterno, stabilita nella misura del 4% dal regolamento comunale
sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, dovrebbe essere calcolata sulla base oltre che del
personale dirigenziale, dei soli funzionari titolari di posizioni organizzative.
1.2 Con motivi aggiunti il ricorrente impugna la delibera giuntale 2010/G/31 che ha annullato la
deliberazione originariamente gravata e l’ordinanza sindacale 12 febbraio 2010 n. 65 che ha
nuovamente affidato alla controinteressata l’incarico in discussione, reiterando i motivi del ricorso
originario con esclusione della doglianza di incompetenza.
1.3 L’Amministrazione intimata eccepisce l’improcedibilità del ricorso poiché il ricorrente è stato
messo nelle condizioni di partecipare ad una selezione pubblica, come chiedeva, e l’accoglimento
del ricorso non potrebbe quindi apportargli alcuna utilità atteso che l’Amministrazione si è
determinata nel senso di ricoprire l’incarico in questione mediante contratto a tempo determinato e
non con lo scorrimento di precedenti graduatorie.
A suo dire il ricorso sarebbe anche inammissibile poiché l’aspettativa dello scorrimento della
graduatoria in cui il ricorrente è inserito ha il carattere di una mera aspettativa di fatto, impingendo
su valutazioni amministrative discrezionali. Nel merito, replica puntualmente alle deduzioni del
ricorrente.
1.4 La controinteressata si associa alle repliche della difesa comunale e con ricorso incidentale
impugna la procedura concorsuale all’esito della quale il ricorrente si è utilmente collocato nella
relativa graduatoria. Evidenzia che l’incarico assegnatole è a tempo determinato e il ricorrente non
potrebbe vantare alcuna posizione tutelata in base al suo inserimento in una graduatoria per
l’assunzione, invece, a tempo indeterminato.
Il ricorrente eccepisce l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso incidentale stante la diversità
del procedimento cui afferiscono gli atti con lo stesso gravati, nonché difetto di interesse, genericità
e assenza di specifiche censure avverso gli atti impugnati.
2. Il ricorso originario deve essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse, stante l’avvenuto
l’annullamento da parte dell’Amministrazione intimata del provvedimento con il medesimo
impugnato.
3. La controversia si concentra quindi sul primo ricorso per motivi aggiunti che, analogamente a
quello originario, lamenta che non sia stata espletata una procedura comparativa ai fini
dell’individuazione del titolare dell’incarico in discussione, che peraltro non potrebbe qualificarsi
nei termini di “alta specializzazione” ma sarebbe un incarico di responsabilità dirigenziale. Inoltre
deduce che l’affidamento dell’incarico sarebbe comunque avvenuto in soprannumero rispetto al limite percentuale indicato dal regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e
comunque dall’art. 110, d.lgs. 267/00.
3.1 Il primo motivo deve essere dichiarato improcedibile poiché l’Amministrazione, ponendo in
essere una procedura comparativa, ha soddisfatto l’interesse strumentale del ricorrente a partecipare
ad una selezione per il conferimento dell’incarico de quo. In tal modo é quindi venuta a cessare la
materia del contendere.
Ai fini della pronuncia sulle spese, in applicazione del criterio della soccombenza virtuale, il
Collegio rileva che il motivo dedotto appariva fondato poiché l’art. 110 del d.lgs. 267/00, nel
consentire agli enti locali di affidare incarichi di responsabilità dirigenziale con contratti a tempo
determinato, non li esonera dallo svolgere procedure concorsuali. Ne segue quindi che in
applicazione del generale principio, di rilevanza costituzionale, in base al quale l’accesso ai pubblici
impieghi può avvenire solo per concorso, l’affidamento di detti incarichi non può non essere
preceduto da una procedura selettiva adeguatamente pubblicizzata (T.A.R. Campania Napoli V, 9
dicembre 2002 n. 7887).
3.2 Il Collegio ritiene che il ricorrente conservi comunque interesse alla decisione sul secondo
motivo di ricorso, poiché il suo accoglimento determinerebbe la caducazione della procedura
effettuata e dell’affidamento dell’incarico de quo.
La difesa comunale sostiene che la nomina di idonei nei posti vacanti mediante scorrimento di una
graduatoria efficace costituisce una facoltà e non un obbligo per l’amministrazione, rientra nella
discrezionalità dell’ente e non può essere oggetto di sindacato giurisdizionale. Il Collegio concorda
su tale ricostruzione, conformemente alla giurisprudenza del giudice di appello (C.d.S. V, 18
dicembre 2009 n. 8369), e tuttavia ritiene che il ricorrente abbia interesse alla decisione poiché
l’accoglimento del motivo avrebbe come esito, quantomeno, l’indizione di una nuova procedura
concorsuale per la copertura del posto in questione. In tal modo verrebbero ricostruite le sue
chances di accedere all’incarico. Sotto questo profilo il ricorrente fa valere un interesse strumentale,
di cui la giurisprudenza ha affermato da tempo la rilevanza giuridica. L’accoglimento del motivo, se
non è in grado di determinare l’accesso al bene della vita agognato ossia l’affidamento dell’incarico
in discussione, è tuttavia suscettibile di incrementare il suo patrimonio giuridico mediante l’apporto
di nuove chanches di ottenerne la fruizione.
Il motivo di ricorso in esame è però infondato.
L’art. 110 del d.lgs. 267/00 individua la base su cui calcolare la percentuale di incarichi conferiti a
tempo determinato nella “dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva”. Non essendo in
contestazione il significato del primo termine, il ricorrente sostiene che l’area direttiva da prendere
in considerazione a tal fine consisterebbe nei soli funzionari con responsabilità di posizione
organizzativa.
Il Collegio non concorda con questa ricostruzione.
La norma deve essere interpretata alla luce dell’inquadramento del personale effettuato dal
Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del 31 marzo 1999, che ha istituito la categoria “D”
prevedendo all’art. 8 che al suo interno possano essere istituite posizioni di lavoro “che richiedono,
con assunzione diretta di elevata responsabilità di prodotto e di risultato:
a) lo svolgimento di funzioni di direzione di unità organizzative di particolare complessità,
caratterizzate da elevato grado di autonomia gestionale e organizzativa; b) lo svolgimento di attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione correlate a
diplomi di laurea e/o di scuole universitarie e/o alla iscrizione ad albi professionali;
c) lo svolgimento di attività di staff e/o di studio, ricerca, ispettive, di vigilanza e controllo
caratterizzate da elevate autonomia ed esperienza”.
Si tratta delle “posizioni organizzative” che non costituiscono però una categoria a sé stante, ma una
specificazione dei compiti e delle responsabilità attribuite a taluni dipendenti inquadrati nella
generale categoria D. L’art. 110 del d.lgs. 267/00 non fa riferimento a posizioni organizzative ma ad
una generale “area direttiva”, alludendo quindi ad una categoria generale di inquadramento del
personale, che alla luce delle previsioni del suddetto C.C.N.L. non può che identificarsi nella
categoria D.
L’interpretazione appare coerente con il dato letterale della legge, e consente anche di contemperare
le esigenze di flessibilità proprie delle moderne amministrazioni con la necessità di salvaguardare i
principi della trasparenza nella provvista di risorse umane. Le amministrazioni, in base a tale
interpretazione, hanno una disponibilità relativamente ampia nell’individuazione di incarichi da
attribuire con contratto a tempo determinato per rispondere ad obiettivi ed esigenze transitorie;
tuttavia ciò possono fare solo rispettando il principio concorsuale, e pertanto i soggetti cui conferire
gli incarichi devono essere individuati tramite procedure selettive da pubblicizzare adeguatamente.
Nel computo degli incarichi affidati ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 267/00 non rientrano poi quelli
relativi agli uffici posti alle dirette dipendenze degli organi politici per l’esercizio delle loro funzioni
di indirizzo e controllo. Per questi vige infatti una disciplina specifica, come correttamente deduce
l’intimata Amministrazione, contenuta nell’art. 90 del medesimo d.lgs. 267/00. Trattasi di diversa
ipotesi che (infatti) viene disciplinata da una norma di specie; l’art. 110 del d.lgs. 267/00 trova
invece il suo ambito di applicazione relativamente all’affidamento di incarichi all’interno della
struttura amministrativa dell’ente.
Per le medesime motivazioni non rientra nel computo suddetto nemmeno l’affidamento
dell’incarico di direttore generale, disciplinato dall’art. 108 del d.lgs. 267/00.
Non sono contestati i calcoli effettuati dalla difesa comunale relativamente alla propria dotazione
organica dirigenziale, computata in 92 unità cui devono aggiungersi direttore generale e segretario
dell’ente, ed ad alla propria dotazione nell’ottava qualifica computata in 235 unità. La loro
sommatoria porta a un totale di 329 unità, di cui la percentuale del 4% ammissibile per il
conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato equivale a 13,16 unità. Seguendo i
calcoli del ricorrente contenuti nella memoria finale ne deriva che, escludendo gli incarichi presso
gli uffici di staff e quello di direttore generale, il numero degli incarichi attribuiti ex art. 110 del
d.lgs. 267/00 ammonta ad undici unità, comprensivo di quello affidato all’odierna controinteressata.
I limiti di legge, come rettamente interpretati, risultano quindi rispettati e il motivo in esame deve
essere pertanto respinto.
5. La reiezione delle censure avanzate del ricorrente avverso i provvedimenti gravati rende
inammissibile il ricorso incidentale presentato dalla controinteressata.
6. In conclusione il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile; il ricorso per motivi
aggiunti deve essere respinto e deve essere dichiarato inammissibile il ricorso incidentale.
Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione della reciproca
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