Incremento delle risrise decentrate – Sentenza della Corte dei Conti Lombardia/972/2010/PAR

FATTO

Con nota n. 29043 di protocollo del 15 ottobre 2010, l’amministrazione comunale di

Gussago (MI) ha posto un quesito in ordine alla composizione del fondo delle risorse

decentrate per l’anno 2011.

Il comune di Gussago non ha rispettato il patto di stabilità per l’esercizio finanziario

2009 e conseguentemente nel 2010 non ha incrementato il fondo per le risorse

decentrate nella parte variabile; nel corso dello stesso anno è intervenuto il D.L.

78/2010 convertito in Legge 122/2010 la quale all’art. 9, comma 2 bis, ha previsto per il

triennio 2011-2013 il blocco dell’ammontare complessivo delle risorse decentrate

prendendo come riferimento proprio l’anno 2010.

Il Sindaco precisa che l’Ente rispetterà il patto di stabilità per l’anno 2010 e che per

l’anno 2011 prevede economie sulle spese del personale. Ciò premesso, chiede se sia

possibile incrementare il fondo per le risorse decentrate per l’anno 2011, nel rispetto del

tetto di spesa del personale dell’anno precedente. La mancata possibilità di tale

adeguamento determinerebbe di fatto il consolidarsi nel tempo di una delle sanzioni

previste per il mancato rispetto del patto di stabilità che ricadrebbe solo sui dipendenti,

con l’effetto di rendere inefficace qualsiasi strumento di incentivazione del personale

previsto dal D. Lgs. n. 150/2009.

AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA

La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla

norma contenuta nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale

dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere

alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di contabilità

pubblica”.

La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze

che la legge 131/2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla

legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della

richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva

prevista dalla normazione sopra indicata.

Con particolare riguardo all’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le

richieste di parere dei Comuni, si osserva che il Sindaco del comune è l’organo

istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di

rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.

Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene

dall’organo legittimato a proporla.

AMMISSIBILITA’ OGGETTIVA

Con riguardo alle condizioni di ammissibilità oggettiva, la richiesta di parere, allo

stato degli atti, non interferisce con le funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla

magistratura contabile e neppure con alcun altro giudizio civile o amministrativo che sia

in corso.

Inoltre, il quesito riveste “carattere generale” in quanto è diretto ad ottenere

indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti

di tipologia simile al comune richiedente; nonché, rientra nella materia della contabilità

pubblica, poiché attiene alla disciplina contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e

sull’equilibrio della spesa pubblica, incidente sulla formazione e gestione del bilancio

dell’ente, in relazione alle norme che disciplinano la spesa per il personale.

Si osserva che i limiti alla legittimazione oggettiva vanno stabiliti solo in negativo. In

proposito va, infatti, posto in luce che la nozione di “contabilità pubblica” deve essere

intesa nell’ampia accezione che emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di

Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei conti; la nozione di contabilità

pubblica in senso lato, dunque, investe tutte le ipotesi di impiego di denaro pubblico,

oltre che tutte le materie di bilanci pubblici, di procedimenti di entrate e di spesa, di

contrattualistica che tradizionalmente e pacificamente rientrano nella nozione.

In senso ostativo alla resa del parere, senza peraltro voler esaurire la casistica, va

posta parimenti in luce l’inammissibilità di richieste interferenti con altre funzioni

intestate alla Corte ed in particolare con l’attività giurisdizionale; richieste che si

risolvono in scelte gestionali, come si è detto di esclusiva competenza degli

amministratori degli enti; richieste che attengono a giudizi in corso; richieste che

riguardano attività già svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici all’esercizio

dei poteri intestati agli amministratori e non possono essere utilizzati per asseverare o

contestare provvedimenti già adottati. Nel caso di specie, la richiesta attiene alla possibilità di incrementare il fondo per le

risorse decentrate per l’anno 2011, ovvero investe una questione di diretto impatto, sia

finanziario che contabile, in materia di spese di personale dell’ente locale.

Per i suesposti motivi, la richiesta di parere proveniente dal sindaco del comune di

Gussago è ammissibile e può essere esaminata nel merito.

MERITO

La richiesta di parere sottende una duplice questione che deve essere affrontata in

ordine logico. La prima concerne le conseguenze sulle scelte dell’ente locale in materia di

spesa di personale qualora non si sia rispettato il Patto di stabilità nell’anno precedente.

La seconda investe il cumulo di strumenti vincolistici sulla dinamica retributiva e sugli

incentivi ai dipendenti per il triennio 2011-2013.

Quanto al primo profilo, l’Ente interessato dichiara nelle premesse della richiesta di

non aver rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2009.

Sotto tale aspetto il quesito richiama le considerazioni giuridiche già ripetutamente

espresse in sede consultiva da questa Sezione con numerose deliberazioni, tra le quali si

annoverano, proprio in materia di possibilità d’incrementare il fondo per le risorse

decentrate conseguentemente alla violazione del Patto nell’anno precedente, le decisioni

nn. 68/2010/PAR, 596/2010/PAR e 724/2010/PAR.

Giova ancora una volta richiamare i principi di diritto che sostengono le

argomentazioni della Sezione in ragione del divieto di aumentare risorse decentrate

nell’anno successivo alla violazione del Patto di stabilità quale conseguenza

dell’applicazione delle sanzioni previste dalla legge finanziaria.

In particolare, il Collegio ha tenuto a precisare come il rispetto degli obiettivi e dei

vincoli del patto di stabilità interno, le cui disposizioni attuative “costituiscono principi

fondamentali di coordinamento della finanza pubblica” ai sensi degli art. 117, terzo

comma, e 119, secondo comma, della Costituzione, rappresenti per l’ente locale un

ineludibile obbligo giuridico, la cui violazione concreta comunque un illecito.

Conseguentemente il legislatore ha definito il quadro delle limitazioni che devono

essere applicate agli enti locali nell’anno successivo a quello dell’inadempienza (art. 61,

comma 10, e 77 bis, commi 20 e 21, del D.L. 112 convertito nella L. 133/08), fra le

quali rileva il divieto di procedere a qualunque forma di assunzione del personale,

comprese le modalità alternative all’assunzione.

Si determina in tal modo la corretta estensione normativa connessa con

l’applicazione della sanzione al fine di evitare pratiche elusive dell’obbligo di

contenimento delle spese di personale.

Ne consegue ulteriormente che la limitazione amministrativa investe anche le

maggiori prestazioni lavorative o il maggior impegno professionale delle risorse umane in servizio, i cui maggiori oneri sono coperti dalle risorse decentrate di parte variabile.

Infatti, rappresenta un principio incontrastato presso la magistratura contabile

subordinare le possibilità concrete di integrare le risorse finanziare destinate alla

contrattazione decentrata integrativa al rispetto dei vincoli di finanza pubblica, quindi del

patto di Stabilità, in coerenza, altresì, con i vincoli del quadro normativo delineato

dall’art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006 (Legge finanziaria 2007).

Tale interpretazione trova ulteriore conferma nell’art. 40, comma 3 quinquies, T.U.

Pubbl. Imp., il quale recita testualmente che “gli enti locali possono destinare risorse

aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale

e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti

disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di

analoghi strumenti del contenimento della spesa”.

Come già affermato da questa Sezione nel parere n. 596/2010/PAR, la limitazione

amministrativa, conseguente alla violazione del patto di stabilità interno per l’anno 2009,

opera nell’anno 2010 anche per la contrattazione integrativa che ha ad oggetto le risorse

contenute nel fondo destinato alle risorse incentivanti connesse con la contrattazione

decentrata che soggiace ai vincoli di finanza pubblica alla stregua del nesso normativo

fra patto di stabilità e principio della riduzione della spesa del personale di cui all’art. 1,

comma 557, legge 296/06.

Alla luce delle suesposte argomentazioni, il predetto fondo rientra nel novero delle

risorse aggiuntive di cui all’art. 40, comma 3 quinquies, T.U. Pubbl. Imp. Che fissa quale

presupposto della loro destinazione alla contrattazione integrativa “in ogni caso” il

rispetto del patto di stabilità (Lombardia/596/2010/PAR dell’11 maggio 2010).

In tale contesto normativo si sono inserite le disposizioni di invarianza contrattuale

connesse con l’entrata in vigore del D.L. 31 maggio 2010 n.78, convertito con

modificazioni nella legge finanziaria 30 luglio 2010, n.122.

Per quel che concerne la seconda questione da affrontare nel contesto del parere,

l’art. 9, comma 2 bis, ha previsto per il triennio 2011-2013 il blocco dell’ammontare

complessivo delle risorse decentrate prendendo come riferimento proprio l’anno 2010.

Il legislatore, muovendo da un’ottica diversa rispetto al regime sanzionatorio irrogato

per il mancato rispetto del Patto di stabilità, ha inteso congelare la dinamica retributiva

del pubblico impiego per un triennio al fine di contenere la spesa pubblica per esigenze

di stabilità economica-finanziaria della Nazione.

In altri termini, in presenza di enti locali che non hanno rispettato il Patto di stabilità

nell’anno 2009, i due effetti (sanzionatorio e vincolistico) si cumulano, pur operando su

piani e finalità diverse.

Le due normative contengono disposizioni cogenti e fortemente incisive

sull’autonomia dell’amministrazione locale. La disciplina vincolistica introdotta con la legge 30 luglio 2010, n.122 non ammette

deroghe in virtù del coordinamento della finanza pubblica aggregata e dell’eccezionalità

della crisi finanziaria che avvolge l’attuale ciclo economico.

Pertanto l’obiezione mossa al sistema vincolistico afferente il consolidarsi nel tempo

di una delle sanzioni previste per il mancato rispetto del Patto di stabilità non ha pregio

giuridico, poiché non considera la connessione temporale fra i due sistemi normativi volti

al contenimento della spesa di personale.

Quanto poi all’effetto negativo sulla dinamica retributiva dei dipendenti, attesa

l’impossibilità attuare qualsiasi strumento di incentivazione del personale previsto dal D.

Lgs. n. 150/2009, l’affermazione resta relegata a una circostanza fattuale rientrante

nella tipica sfera di valutazione della politica finanziaria compiuta dal legislatore e non

assurge a criterio per orientare l’interpretazione delle norme in gioco.

In sintesi, il comune di Gussago in materia di trattamento del fondo per le risorse

decentrate nella quota variabile è soggetto alla disciplina sanzionatoria connessa alla

violazione dei vincoli del Patto di stabilità nell’anno 2009 e al regime d’invarianza della

dinamica retributiva per il triennio 2011-2013 prescritto dalla legge 30 luglio 2010,

n.122.

Aumenti di spesa dei rinnovi contrattuali – Sentenza della Corte dei Conti Toscana Del. n. 123/2010/PAR

PREMESSO

1. Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota in data 30 luglio 2010 prot. n. 10203/1.13.9, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del comune di Monteriggioni, con cui si chiede “un’interpretazione dell’art. 9 comma 4 del D.L. 78/10 laddove prevede che i rinnovi contrattuali del personale per il biennio 2008-09 non possano prevedere aumenti che superino il 3,2%, chiedendo se tale previsione si riferisca: a) agli aumenti retributivi individualmente considerati; b) ai soli aumenti venutisi a determinare sul trattamento tabellare dei dipendenti; c) anche alla quota riconoscibile ai sensi dell’art. 4, comma 2, del CCNL 31/07/09, facente parte del trattamento accessorio”.

L’ente inoltre chiede se con la frase “i trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati” si presuppone necessariamente un recupero forzoso da parte dell’amministrazione ed, eventualmente, quale sia la corretta modalità per procedervi e se sia corretto per l’ente erogare ai dipendenti la somma riconosciuta ai sensi dell’art. 4 CCNL approvato prima dell’entrata in vigore del suddetto decreto.

CONSIDERATO

In via preliminare

Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei Conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, che concerne l’attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge, e la coerenza dell’espressione di un parere con la posizione costituzionale assegnata alla Corte dei conti ed il ruolo specifico delle Sezioni regionali di controllo. Nella valutazione dei requisiti di ammissibilità, inoltre, questa Sezione tiene anche conto della possibilità legislativamente prevista di concordare, con le autonomie locali, ulteriori forme di collaborazione e, conseguentemente, di quanto previsto nella Convenzione del 16 giugno 2006, citata in premesse.

Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune interessato, tramite il Consiglio delle autonomie.

In ordine al requisito oggettivo, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza, se il quesito non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l’ambito in concreto sia oggetto di indagini della Procura regionale o di giudizio innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo. La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti ha natura necessariamente propedeutica all’esercizio dei poteri intestati agli amministratori e può riguardare solo questioni di carattere generale giuridico-contabile.

Al riguardo, si ritiene che la materia, sulla quale verte la richiesta di parere, sia riconducibile al profilo della contabilità, poiché attiene all’interpretazione di norme di coordinamento di finanza pubblica, in particolare all’ambito delle misure per il contenimento della spesa di personale, e quindi all’osservanza dei vincoli introdotti dalla legge, che hanno riflessi sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici.

E’, pertanto, da ritenersi ammissibile la richiesta di quesito anche sotto questo profilo.

Il Collegio, inoltre, valuta la questione suscettibile di risposta, senza necessità di investire le Sezioni Riunite della Corte dei conti, in sede di controllo, che possono adottare una pronuncia di orientamento generale, in funzione di nomofilachia, come previsto dall’art. 17 comma 31 della legge n. 102/2009, secondo gli orientamenti espressi con delibera n.8/CONTR/2010 delle Sezioni Riunite adottata nell’adunanza del 26 marzo 2010.

Nel merito

Il decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010, convertito con modificazioni dalla Legge n. 122 del 30 luglio 2010, all’art. 9 comma 4 stabilisce che “I rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento. La disposizione di cui al presente comma si applica anche ai contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente decreto; le clausole difformi contenute nei predetti contratti ed accordi sono inefficaci a decorrere dalla mensilità successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto; i trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati”.

La Corte dei conti in sede di certificazione del CCNL comparto Regioni ed autonomie locali, per biennio economico 2008- 2009 sottoscritto il 31 luglio 2009 (deliberazione n. 31 del 30 luglio 2009 delle Sezioni Riunite in sede di controllo) aveva affermato come l’incremento delle retribuzioni previsto nell’ipotesi contrattuale, pari al 3,2%, fosse in linea con gliincrementi negoziali previsti nei documenti di programmazione economico-finanziaria e assentiti anche per gli altri comparti di contrattazione. Solo eventualmente e alle condizioni poste dall’art.4 del CCNL era attribuita agli enti locali la possibilità di aumentare tale incremento medio pro-capite fino al 4,35%, “in ragione della possibilità dell’attribuzione di risorse “ulteriori” fino ad un massimo dell’1,5%, correlate, però, a recuperi di produttività o a premiare professionalità e merito.”

Le Sezioni Riunite hanno sottolineato più volte, al fine di escludere ogni automatismo nell’incremento delle risorse decentrate e ribadire il concetto di premialità nel riconoscimento del salario accessorio, che le risorse aggiuntive per la contrattazione decentrata integrativa sono di natura variabile, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del CCNL sottoscritto il 22 gennaio 2004, ossia non possono essere confermate e consolidarsi negli anni successivi, “per cui è precluso un impiego volto a finanziare emolumenti la cui misura costituisce diritto soggettivo incomprimibile”. Con tali accenti si era espresso anche il Comitato di settore, in data 29 maggio 2009, che aveva appunto ribadito che le risorse aggiuntive, che gli enti rendono disponibili devono avere,integralmente ed esclusivamente, natura di “variabilità”.

Il CCNL citato, quindi, aveva previsto per il biennio 2008-2009 risorse a regime commisurate al 3,2% del monte salari 2007 ed “incrementi delle risorse decentrate” fino all’1,5% del monte salari 2007, ancorandone comunque la corresponsione al riscontro di un parametro “esterno”, cioè il conseguimento dei requisiti di compatibilità finanziaria ed il rispetto del patto di stabilità interno, e di un parametro “interno”, costituito dal riscontro in concreto dell’effettivo miglioramento qualitativo e quantitativo dei servizi nonché della crescita professionale del personale.

Si riporta, in breve, un estratto della delibera su menzionata delle Sezioni Riunite, in cui, nel responsabilizzare le parti in sede negoziale e nel richiamare sul punto l’attenzione degli organi di controllo interno, richiede sempre maggior approfondimento, “per i noti e problematici profili di lievitazione della spesa corrente degli enti derivanti dalla crescita delle spese di personale, che sempre più mettono in tensione i bilanci degli enti; sicché, per giustificare l’attribuzione di incrementi percentuali delle retribuzioni che vadano oltre l’indicata misura del 3,2%, occorre che i “sistemi di valutazione” vengano realmente attivati non essendo giustificata nessuna somma aggiuntiva se non effettivamente correlata all’incremento reale della produttività (v., ancora, delib. n. 21/CONTR/CL/08 del 6 giugno 2008, paragrafo 4, ultimo capoverso)”

Con le misure per il contenimento della spesa di personale, previste nel citato decreto-legge n. 78 del 2010, nella c.d. manovra estiva, il legislatore ha posto un limite agli aumenti retributivi, nel biennio 2008-2009, prevedendo un tetto massimo del 3,2 per cento. L’odierno quesito chiede, in considerazione di quanto previsto nella citata norma, nella vigenza del CCNL di comparto certificato, quali debbano considerarsi, ai fini dell’applicazione della norma, gli aumenti retributivi che non possono superare il 3,2 per cento. Nello specifico il dubbio rappresentato dal Comune attiene ad una alternativa, cioè se la norma riguarda gli aumenti retributivi individualmente considerati, ovvero i soli aumenti venutisi a determinare sul trattamento tabellare dei dipendenti e se sia da considerare anche la quota riconoscibile ai sensi dell’art. 4, comma 2, del CCNL 31/07/09, facente parte del trattamento accessorio.

Al riguardo, in sede di Audizione innanzi alla Commissione Bilancio del Senato, in data 10 giugno 2010, sul decreto legge n. 78/2010 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitività economica”, la Corte dei conti aveva rilevato, con riferimento ai limiti di crescita retributiva relativi alla contrattazione per il biennio 2008-2009, sulla base dei rapporti di certificazione dei diversi contratti collettivi, che risultavano concessi incrementi superiori alle previste percentuali ai dipendenti del comparto Regioni e autonomie locali. (per 214,6 milioni)1. Sottolineava anche che gli interventi del legislatore statale, destinati adincidere su scelte negoziali già compiute e produttive di effetti, vanno valutati alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha definito i presupposti ed i limiti per poter qualificare interventi anche settoriali su singole componenti della spesa di personale, come rientranti tra le misure di coordinamento della finanza pubblica; ciò in considerazione del fatto che la possibilità di utilizzare la leva del salario accessorio per incentivare la produttività del personale rappresenta, se rispettosa dei vincoli di compatibilità economico-finanziaria, esplicazione dell’autonomia organizzativa degli enti territoriali.

Ciò premesso, gli aumenti consentiti non devono complessivamente superare il tetto fissato dalla legge, cioè il 3,2%. Detti aumenti devono essere considerati in riferimento al trattamento retributivo complessivamente inteso.

Non si tratta, quindi, di prendere in esame il trattamento economico del singolo dipendente (il legislatore dispone al riguardo altro specifico limite al trattamento economico individuale, nel comma 1 del medesimo art. 9). La verifica del rispetto dei limiti agli aumenti contrattuali deve operare in relazione al contenimento entro il 3,2% rispetto alla precedente retribuzione media di riferimento. Le amministrazioni debbono, dunque, considerare anche l’accessorio, per il rispetto del tetto di incremento. In base a quanto previsto dal citato art.9, comma 4, il vincolo quantitativo si applica anche ai contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del decreto (31 maggio 2010); le eventuali clausole difformi contenute nei contratti ed accordi sono inefficaci , a decorrere dalla mensilità successiva (giugno 2010) alla data di entrata in vigore del presente decreto; i trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati.

Dal tenore letterale della disposizione, si deduce che, dal mese di giugno 2010, le amministrazioni hanno il divieto di erogare trattamenti accessori finanziati con gli incrementi che superino il 3,2%: infatti la norma oltre a porre un tetto percentuale complessivo, sancisce l’inefficacia delle clausole difformi a decorrere dalla mensilità successiva alla data di entrata del Dl 78/2010, e prevede l’obbligo del conseguente adeguamento dei trattamenti retributivi.

Premesso quanto sopra, l’art. 4 comma 2 del CCNL citato prevede la possibilità di risorse aggiuntive per la contrattazione decentrata integrativa di natura variabile a decorrere dal 31 dicembre 2008, a valere per il 2009, nel limite massimo di incremento dell’1,5%, qualora l’ente dimostri di essere in possesso dei requisiti previsti, in base ai parametri di virtuosità su richiamati. Tali risorse riguardano dunque la consistenza del fondo 2009 e per la loro natura variabile non possono essere utilizzate per attribuire incrementi fissi e continuativi.

Qualora l’ente abbia provveduto ai sensi della citata disposizione contrattuale ed abbia erogato compensi concernenti incentivi alla produttività al personale, entro il mese di maggio 2010 a valere sul fondo 2009, non sussiste l’obbligo di procedere ad alcuna forma di recupero, perché la stessa norma di legge (art. 9 comma 4 citata) non dispone in tal senso. A decorrere dal mese di giugno 2010, non si potrà procedere ad alcuna integrazione del fondo e le eventuali integrazioni disposte ai sensi del citato art.4 non potranno essere distribuite e dovranno formare oggetto di riduzione del fondo medesimo.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n.10203/1.13.9.

Utilizzo del mezzo proprio – l’art. 6, c. 12 del D.L. n. 78/2010

Premessa

La disapplicazione delle norme di legge inerenti alla

possibilita` di utilizzare un proprio mezzo di trasporto

per recarsi in missione, da parte di un dipendente

pubblico, operato dall’art. 6 c. 12 del D.L. n.

78/2010, conv. in legge n. 122/2010, ha determinato

un forte sconcerto tra chi deve occuparsi della

gestione del personale dipendente, oltre che piu`

in generale, tra tutto il personale che piu` o meno

frequentemente ha fatto ricorso a questa particolare

forma di autorizzazione per svolgere le sue funzioni

al di fuori della normale sede di lavoro. Non v’e`

infatti chi non abbia riscontrato un palese contrasto

tra la disposizione di legge e le sue stesse finalita` di

contenimento dei costi degli apparati amministrativi,

essendo palese e concreto l’incremento in termini

di costi e/o il decremento in termini di efficienza,

che questo nuovo regime porta con se´.

Una recente pronuncia della Corte dei conti della

Lombardia (n. 949 del 1º ottobre 2010) porta un

po’ di luce su questa materia suggerendo una plausibile

soluzione interpretativa delle norme in questione

che salvaguardi contemporaneamente efficienza

e razionalizzazione dei costi.

La stretta sulle spese per missioni …

L’art. 6 del D.L. 78 del 31 maggio 2010, convertito

in legge n. 122 del 30 luglio 2010, sotto la rubrica

‘‘Riduzione dei costi degli apparati amministrativi’’,

introduce limiti e restrizioni considerevoli in tema di

spesa per missioni e trasferte per tutte le amministrazioni

pubbliche. La norma ha dichiaratamente la finalita`

di ridurre la spesa degli apparati amministrativi,

come tutte le disposizioni dell’art. 6, e opera sia

nei confronti dei servizi che sporadicamente vengono

prestati al di fuori del territorio di competenza

dell’ente, che quelle connesse a spostamenti che il

dipendente e` chiamato a compiere nel territorio. In

particolare la norma prevede l’impossibilita` per le

singole amministrazioni di autorizzare spese per missioni,

anche all’estero, per un ammontare superiore

al 50% dell’analoga spesa sostenuta nell’anno 2009

determinata a consuntivo con il criterio di cassa.

Un taglio drastico alle risorse impegnabili per l’effettuazione

di tali servizi, che portera` con se´ la necessita`

di rivedere profondamente l’organizzazione

di ogni ente in questo ambito e certamente a effettuare

scelte per priorita`.

La norma esclude l’applicazione del taglio di spesa

per determinate tipologie di missione (missioni internazionali

di pace o connesse ad accordi internazionali

ovvero alla partecipazione a riunioni di organismi

internazionali o comunitari) nonche´ per le spese

sostenute per lo svolgimento di compiti ispettivi.

… e in particolare sull’utilizzo

del mezzo proprio

Il c. 12 della norma in esame, stabilisce con decorrenza

immediata dalla data di sua entrata in vigore, la disapplicazione nei confronti di tutto il personale

pubblico contrattualizzato di cui all’art. 3 del

D.Lgs. n. 165/2001, dell’art. 15 della legge 18 dicembre

1973, n. 836 e dell’art. 8 della legge n.

417 del 26 luglio 1978; analogamente e dalla stessa

data vengono caducati gli effetti di analoghe disposizioni

contenute nei contratti collettivi di lavoro.

Si tratta in sostanza delle norme che regolano la

possibilita` di autorizzare il dipendente all’utilizzo

del mezzo proprio per svolgere servizi fuori ufficio

e che ne quantificano i relativi rimborsi delle spese

sostenute.

Le due norme citate rappresentano l’unica fonte

normativa inerente al regime delle missioni e trasferte

in ambito pubblico, ed in particolare l’art.

15 della legge n. 836/1973 e` l’unico riferimento

normativo in cui e` prevista, previa autorizzazione,

la possibilita` del dipendente di spostarsi per ragioni

di servizio, utilizzando un mezzo di sua proprieta`, e

la conseguente possibilita` di ricevere un adeguato

rimborso delle spese sostenute, per cui la loro disapplicazione

ha indotto a considerare totalmente

abrogata ogni possibilita` non solo di ricevere specifici

rimborsi spese, ma addirittura di poter legittimamente

ricorrere a tale possibilita` per tutti gli spostamenti

per servizio.

Analisi della normativa disapplicata

Nell’ambito della regolamentazione generale del

‘‘trattamento economico di missione dei dipendenti

statali’’, disposto dalla legge n. 836/1973 ovvero

del quadro generale di regolamentazione delle casistiche

e delle situazioni in cui il dipendente pubblico

puo` essere chiamato a svolgere la sua attivita` lavorativa

al di fuori della ordinaria sede di lavoro e

dei conseguenti risvolti economici legati alla trasferta,

l’art. 15 detta una regolamentazione specifica

inerente la possibilita` da parte del dipendente di

utilizzare per gli spostamenti fuori ufficio, un proprio

mezzo di trasporto.

La norma in questione sembra dettare una regolamentazione

precisa e stringente limitando al c. 1

in modo preciso l’ambito soggettivo di applicazione,

ovvero si riferisce esplicitamente al personale

che eserciti funzioni ispettive, inoltre al comma

successivo definisce anche un preciso ambito territoriale

in cui tale modalita` di trasporto e` legittimamente

autorizzabile, ovvero l’ambito territoriale di

competenza dell’ente, comunque limitato al territorio

provinciale. Specifica inoltre una condizione

necessaria, ovvero l’accertamento della convenienza

economica rispetto ai normali servizi di trasporto

di linea.

La norma, oltre a definire le modalita` operative di

preventiva autorizzazione da parte del dirigente,

originariamente prevedeva la corresponsione a titolo

di indennita` onnicomprensiva di tutte le spese

sostenute per l’utilizzo del mezzo proprio, di un

importo pari a lire 43 per ogni chilometro percorso.

La stessa norma riconosce la possibilita` del dipendente

di farsi rimborsare anche spese accessorie all’utilizzo

del proprio mezzo quali quelle conseguenti

ai pedaggi autostradali

L’art. 8 della legge n. 417/1978 adegua l’importo

dell’indennita` chilometrica ragguagliandolo ad un

quinto del costo della benzina vigente nel tempo,

per ogni chilometro percorso.

Va notato che il successivo art. 9 della legge n.

417/1978 stabilisce una esplicita deroga all’ambito

territoriale suddetto; tale norma estende di fatto la

possibilita` di autorizzazione all’uso del mezzo proprio

alla generalita` dei dipendenti inviati in missione,

anche se non esercitanti funzioni ispettive, nei

casi in cui il luogo di missione non possa essere

raggiunto da mezzi pubblici, o comunque quando

l’orario dei mezzi esistenti non sia conciliabile

con lo svolgimento della missione (1).

L’estensione della disciplina

alla generalita` delle trasferte

Con successive disposizioni contrattuali i diversi

comparti di contrattazione pubblica, hanno declinato

tale disposizione alle peculiarita` del comparto,

estendendo in qualche modo l’ambito di applicazione

dell’Istituto. L’argomento del trattamento di

missione e trasferta fu infatti ripreso dall’accordo

intercompartimentale n. 395 del 23 agosto 1988 e

successivamente dall’art. 33 del D.P.R. n. 347 del

25 giugno 1983, recettivo dell’accordo nazionale

di lavoro del 29 aprile 1983 per il personale dipendente

dagli enti locali. E ` solo pero` con l’art. 41 c. 4

delle ‘‘Code contrattuali’’ CCNL 14 settembre

2000 che nella disciplina pattizia inerente agli enti

locali si introduce una piu` ampia possibilita` di utilizzo

del mezzo proprio per ragioni di servizio. Il

testo della norma recita infatti: ‘‘Il dipendente

puo` essere eccezionalmente autorizzato ad utilizzare

il proprio mezzo di trasporto, sempreche´ la trasferta

riguardi localita` distante piu` di 10 Km dalla

ordinaria sede di servizio e diversa dalla dimora

abituale, qualora l’uso di tale mezzo risulti piu` conveniente

dei normali servizi di linea. In tal caso ….

al dipendente … il rimborso delle spese autostradali,

di parcheggio e dell’eventuale custodia del mezzo

ed una indennita` chilometrica pari ad un quinto

del costo di un litro di benzina verde per ogni

Km’’.

Seppure in un ambito piu` ampio, non ristretto

espressamente alle ipotesi di esercizio di funzioni

ispettive, la disposizione contrattuale rimarca comunque

l’eccezionalita` del ricorso all’utilizzo del

mezzo proprio, la possibilita` di utilizzarlo per spostamenti

non inferiori a 10 chilometri dalla sede di

lavoro, e la necessita` di comparare dal punto di vista

economico la convenienza di tale soluzione rispetto

al ricorso ai mezzi pubblici.

Gli effetti dell’art. 6 c. 12

del D.L. n. 78/2010

L’intervento abrogativo dell’art. 6 c. 12 del D.L. n.

78/2010 spazza via tali fonti normative e contrattuali

in modo inequivocabile; se sotto il profilo letterale

risulta difficile sostenere una qualche forma

di ultrattivita` dell’istituto dell’utilizzo del mezzo

proprio, sotto il profilo delle intenzioni del legislatore

ogni dubbio viene eliminato; dalla relazione illustrativa

del provvedimento D.L. n. 78/2010 presentata

al Senato, risulta infatti inequivocabilmente

la volonta` del legislatore di … ‘‘sopprimere l’utilizzo

del mezzo proprio di trasporto… anche .. .nei casi

debitamente autorizzati’’.

Tale indirizzo, se da una parte ha reso chiara la volonta`

del legislatore, ha pero` aperto un forte dibattito

in merito alla sua efficacia in termini di riduzione

della spesa pubblica e in termini di efficienza

dell’azione amministrativa, con particolare riferimento

alle amministrazioni locali che spesso si sono

avvalse proficuamente della disponibilita` dei dipendenti

di utilizzare il proprio mezzo di trasporto;

si pensi che la maggioranza delle amministrazioni

locali deve gestire servizi su territori spesso molto

vasti in assenza di altri mezzi idonei a garantire

la presenza di propri addetti sul territorio. Siamo

quindi di fronte a un provvedimento che con l’intento

di ridurre i costi degli apparati amministrativi

(si veda in tal senso la rubrica dell’art. 6 del D.L. n.

78/2010), rende invece necessario, per non ridurre

l’efficacia dei servizi, ricorrere a soluzioni ben

piu` costose, quali l’acquisto di nuovi mezzi, o il noleggio

di mezzi di trasporto con conducente (taxi),

o anche semplicemente meno efficaci in termini di

utilizzo del tempo di lavoro del dipendente impegnato

fuori sede, come avverrebbe nel caso di sistematico

ricorso a mezzi pubblici di linea.

Di fronte a tale situazione molte amministrazioni si

sono temporaneamente orientate verso una soppressione/

sospensione delle autorizzazioni all’utilizzo

del mezzo di proprieta` del dipendente, ovvero,

in maniera decisamente meno elegante, alla soppressione

della sola liquidazione del rimborso delle

spese chilometriche sostenute dal personale in missione,

autorizzato all’utilizzo del mezzo proprio.

Del pari risulta diffusa la pratica di sospendere anche

il rimborso delle altre spese connesse all’utilizzo

del mezzo proprio in missione, quali il rimborso

dei pedaggi autostradali e le spese di rimessaggio e

parcheggio del mezzo di proprieta` del dipendente.

In ogni caso si tratta di provvedimenti cautelativi

finalizzati a evitare danni erariali, ma che non risolvono

il problema, scaricandolo sull’efficacia dei

servizi ovvero sul portafoglio del dipendente di

buona volonta` che si sobbarca i costi del proprio

mezzo per attivita` di servizio fuori sede. In ogni caso

si tratta di una situazione da cui occorrerebbe

uscire al piu` presto, prioritariamente con un intervento

abrogativo del legislatore, ma nell’emergenza

attraverso l’individuazione di linee interpretative

sostenibili, atte quanto meno a limitare i danni.

Le interpretazioni possibili

Sia lo stato della normativa scaturita dall’art. 6 c.

12 del D.L. n. 78/1973, che le intenzioni del legislatore

(esplicitate inequivocabilmente in sede di

relazione di presentazione del provvedimento al

Senato) non si prestano a letture diverse da quella

logico-letterale che comporta l’impossibilita` di applicare

le norme in esame dalla data di entrata in vigore

del D.L. n. 78/2010, tuttavia non sono mancati

tentativi di agire in via interpretativa sulla norma in

esame, con la finalita` di dare una sostenibilita` al

quadro normativo superstite anche sul piano dell’efficienza

ed efficacia dei servizi, e quindi tendenti

a limitare o annullare il blocco imposto dalla

Manovra estiva 2010.

Sostanzialmente i diversi sforzi interpretativi si

concretizzano in due distinte linee interpretative:

a) sulla base del testo letterale della norma, l’abrogazione

si riferisce esclusivamente al personale che

svolge attivita` ispettive, e non alla generalita` del

personale pubblico che puo` utilizzare il proprio

mezzo di trasporto, ricevendo l’adeguato rimborso

spese, per attivita` ordinarie (e quindi non ispettive!!).

Tale linea interpretativa e` stata sostenuta dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia con parere prot. n.

10693 del 23 giugno 2010;

b) l’art. 6 c. 12 del D.L. n. 78/2010 disapplica l’art.

15 della legge n. 836/1973 e l’art. 8 della legge n.

417/1978, ma lascia vigente il successivo art. 9 legge

n. 417/1978. Tale norma consente, nel caso in

cui particolari esigenze di servizio lo impongano

e qualora risulti economicamente piu` conveniente,

l’uso del proprio mezzo di trasporto, comunque

autorizzato con provvedimento motivato, ‘‘anche

oltre i limiti della circoscrizione provinciale’’; di

conseguenza, la permanenza del corpo normativo

inerente la materia delle missioni e trasferte di questa

disposizione conferma la vigenza del ‘‘principio’’

della rimborsabilita` dei costi sostenuti per l’utilizzo

del mezzo proprio, seppure in casi particolari

e qualora sia economicamente piu` conveniente.

E `questa seconda la linea interpretativa che da piu`

parti si sta tentando di proporre quale via d’uscita

dallo stallo in cui l’art. 6 c. 12 ha messo il sistema.

Pur se l’argomento non e` stato affrontato nella Nota

Anci di piu` generale commento al D.L. n. 78/

2010 (2), si segnala che l’Associazione nazionale

comuni d’Italia, ha comunque fatto sentire la proprio

voce in materia con la nota della Sezione Emilia

Romagna prot. n. 15 del 13 luglio 2010. Con tale

pronuncia, seppure in forma dubitativa, si conclude

per l’autorizzabilita` dell’utilizzo del mezzo

proprio, in base al perdurare in vigenza dell’art. 9

della legge n. 417/1978.

Sulla stessa lunghezza d’onda, si registra l’intervento

del Dipartimento della Ragioneria generale

dello Stato, con circolare n. 36 prot. n. 89560 del

22 ottobre 2010 (3).

Secondo il Ministero dell’economia e finanze la disapplicazione

delle norme inerenti al mezzo proprio,

non si riferisce al personale che esercita funzioni

ispettive e piu` in generale attivita` istituzionali

di verifica e controllo sul territorio, in ragione della

particolare natura delle funzioni esercitate. Accogliere

la tesi inversa inficerebbe l’efficacia dell’azione

amministrativa degli uffici addetti a queste

attivita`. Deve comunque restare ferma la necessita`

di valutare in ogni caso con attenzione, e in chiave

di contenimento della spesa pubblica, se e quando

ricorrere a tale strumento attivando l’autorizzazione

all’uso del mezzo proprio solo nei casi in cui non

sia altrimenti possibile garantire le primarie funzioni

istituzionali di ispezione, verifica e controllo, e

in ogni caso, qualora la scelta del mezzo proprio

si rilevi economicamente piu` vantaggiosa.

La tesi sembra azzardata; se e` vero che le norme disapplicate

si riferiscono espressamente ‘‘al personale

che per lo svolgimento di funzioni ispettive

abbia frequente necessita`’’ per quale motivo, oltre

alla palese necessita` di proseguire efficacemente

nelle fondamentali attivita` ispettive, di verifica e

controllo del Ministero, si potrebbe concludere

per l’esclusione? La lettura acquista maggior senso

se la si legge in sintonia con un altro fondamentale

passaggio dell’art. 6 del D.L. n. 78/2010, ovvero la

disposizione, di cui si accennava in premessa, contenuta

nel terzo periodo del c. 12, che esclude

espressamente le attivita` di tipo ispettivo effettuate

fuori sede dalla limitazione delle spese di trasferta

in misura non superiore al 50% delle analoghe spese

sostenute nel corso dell’anno 2009. Risulterebbe

palese, nell’ottica del Ministero, anche nella volonta`

del legislatore, l’intento di salvaguardare comunque

le attivita` di tipo ispettivo, fondamentale, ad

esempio, per le attivita` di controllo e repressione

dell’evasione fiscale proprie del Dicastero delle Finanze.

Quanto invece alla generalita` del personale dipendente,

anche non esercitante funzioni ispettive, la

permanenza in vigore dell’art. 9 della legge n.

417/1978 giustifica il perdurare della possibilita`

di autorizzare legittimamente il personale in trasferta

all’utilizzo del mezzo proprio. Il Ministero su

questo punto da pero` una lettura fortemente orientata

alle finalita` di ‘‘riduzione dei costi degli apparati

amministrativi’’ dell’art. 6 della Manovra estiva

2010, e rimarca che le autorizzazioni rilasciate

in tal senso, potranno avere effetto esclusivamente

a garantire la copertura assicurativa. Si rammenta

in proposito che all’entrata in vigore del D.L. n.

78/2010 alcune compagnie di assicurazione avevano

immediatamente segnalato l’impossibilita` di coprire

i sinistri occorsi al personale dipendente inviato

in missione con il proprio mezzo, in assenza

di una legittimazione giuridica valida all’autorizzazione.

Di fatto, facendo una espressa deroga per il

personale addetto a funzioni ispettive, di verifica e

controllo, si vieta non gia` la possibilita` di autorizzazione

all’utilizzo del mezzo proprio, quanto il

rimborso delle spese conseguenti.

Piu` di recente si registra invece la voce autorevole

della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo

per la Lombardia, che in risposta ad uno specifico

quesito sull’esatto ambito di applicazione dell’art. 6

c. 12 del D.L. n. 78/2010, e di conseguenza sull’ammissibilita`

di residue ipotesi di autorizzazione

all’uso del mezzo proprio dei dipendenti di enti locali

in trasferta, ha prodotto la delibera n. 949 del 1º

ottobre 2010 (4).

La pronuncia della Corte, che fa seguito ad uno

specifico quesito di un ente territoriale, riguarda

espressamente il caso di dipendenti che non svolgono

attivita` di tipo ispettivo, ma che devono comunque

effettuare frequenti spostamenti all’interno

del territorio di competenza dell’ente per ragioni

connesse al servizio. L’ente istante rappresenta la maggiore

dispendiosita` del servizio organizzato

con vetture di proprieta` dell’ente rispetto al riconoscimento

del rimborso chilometrico ai dipendenti

che usino il proprio mezzo.

Il Collegio incentra la sua analisi prima di tutto sull’esatta

individuazione dell’ambito di applicazione

della norma e sulla verifica eventuale residuale ipotesi

di autorizzazione dell’uso del mezzo proprio.

In questo senso la Corte preliminarmente sgombra

il campo da qualsiasi dubbio inerente possibili

esclusioni dall’ambito di applicazione dell’art. 6

c. 12, stabilendo inequivocabilmente che l’effetto

disapplicativo della norma in esame colpisce sia i

dipendenti che svolgono funzioni ispettive (art.

15 c. 1 legge n. 836/1973) che la generalita` dei dipendenti

esercitanti altre funzioni (c. 3), in ragione

della ratio di contenimento della spesa della p.a.

che pervade tutto il provvedimento in esame. Il secondo

luogo l’esame della Corte si spinge a verificare,

confermandola, la portata disapplicativa del

D.L. n. 78/2010 anche nei confronti delle analoghe

disposizioni contrattuali, e segnatamente, nell’ambito

del comparto regioni-enti locali, dell’art. 41

del CCNL 14 settembre 2000, avendo, entrambe

le disposizioni disapplicate, una ‘‘medesima portata

contenutistica’’. In questo senso siamo quindi di

fronte ad una dissonante diversita` di opinioni rispetto

a quanto sostenuto dal Ministero dell’economie

e delle finanze.

Nel piu` stringente merito della questione in esame,

la Corte, argomentando in base alla permanenza in

vigore dell’art. 9 della legge n. 17/1978, afferma

che nell’ambito delle Autonomie locali, tale disposizione

non riguarda direttamente la pura e semplice

razionalizzazione della spesa pubblica, bensı` in

una visione piu` ampia, l’autonomo potere di ogni

singola amministrazione di organizzazione dei propri

servizi. In quest’ottica l’ente territoriale legittimamente

puo` valutare le ‘‘particolari esigenze di

servizio’’ che impongano il ricorso all’autorizzazione

all’uso del mezzo proprio, previa verifica della

sua maggiore convenienza economica. E tale

esercizio dell’autonomia organizzativa degli enti

locali, sancito ormai inequivocabilmente dal nuovo

testo del Titolo V della Costituzione, potra` in ogni

caso determinare benefici effetti anche sul versante

della spesa pubblica.

La Sezione Lombardia conclude sposando una interpretazione

costituzionalmente orientata, in base

alla quale l’intervento disapplicativo dell’art. 6

del D.L. n. 78/2010 non puo` incidere sugli autonomi

poteri del singolo ente di organizzare autonomamente

i propri servizi. Tale lettura, conclude la

Corte, non solo porta a ritenere che l’uso del mezzo

proprio puo` essere legittimamente autorizzato, se

cio` incrementa efficacia, efficienza ed economicita`

dei servizi resi con tale particolare modalita`, ma anche

che la regolamentazione di tale fenomeno, con

propria autonoma regolamentazione, rende sostenibile

sia la rifusione delle spese effettivamente sostenute

in proprio dal dipendente, che la copertura

assicurativa dei mezzi privati attraverso polizze sottoscritte

dall’ente.

Tale tesi interpretativa porta a concludere per la necessita`

che ogni ente, in rispetto dei principi di contenimento

della spesa pubblica ribaditi in materia

dall’art. 6 della Manovra estiva 2010, organizzi

autonomamente, con proprio atto regolamentare,

le ipotesi di autorizzazione all’utilizzo del proprio

mezzo di trasporto per i propri dipendenti inviati

in missione, fuori o all’interno del proprio territorio

di competenza, non fosse altro per colmare un’ultima

lacuna del quadro complessivo: essendo stato

disapplicato l’art. 8 della legge n. 417/1978, e completamente

venuta meno una disciplina normativa

che regoli l’entita` economica del rimborso chilometrico.

Va comunque evidenziato che tale autonoma regolamentazione

non puo` prescindere da una attenta

valutazione in merito a:

_ l’essenzialita` dei servizi interessati e quindi una

pre-selezione degli ambiti di ricorso all’utilizzo

del mezzo proprio;

_ l’individuazione di ipotesi in cui sia certa l’opportunita`

organizzativa della modalita` di trasporto

prescelta;

_ il richiamo costante a criteri di economicita` e efficienza

in questo tipo di scelta;

_ la necessita` che tali considerazioni vengano convogliate

in un atto autorizzativo ben motivato e circostanziato.

Naturalmente la regolamentazione dovra` essere finalizzata

ad una complessiva riduzione dei costi,

in considerazione del fatto che, le spese per l’utilizzo

del mezzo proprio, al pari di tutte le spese di

missioni e trasferte, dovranno essere ricondotte

nel 2011 al 50% dell’analoga spesa sostenuta nel

2009.

In ogni caso l’art. 6 c. 12 del D.L. n. 78/2010 deve

essere un’occasione per ripensare il sistema per rifondarlo

su binari di efficienza ed efficacia, in

un’ottica di ottimale utilizzo delle risorse.

di Paolo Belli

Responsabile del servizio contabilita` e pensioni Comune di Cesena