L’AZIONE RISARCITORIA PER IL DANNO ALL’IMMAGINE E’ SEMPRE DOVUTA IN CONSEGUENZA DELLA DIFFUSIONE DI NOTIZIE ALL’OPINIONE PUBBLICA – CORTE DI CONTI VENETO SENTENZA N. 85/2016

danno all'immagineSVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione, depositato nella Segreteria della Sezione il 7/8/2015, ritualmente notificato il 22 settembre 2015, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio il Sig. BIGARDI Enzo Carlo, all’epoca dei fatti Assessore ai Lavori Pubblici del Comune di Casaleone (VR), per sentirlo condannare al risarcimento del danno cagionato al Comune di Casaleone (VR), quantificato in euro 34.698,78, oltre alla rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, agli interessi legali decorrenti dal deposito della sentenza fino all’effettivo soddisfo ed alle spese di giustizia, queste ultime in favore dello Stato.

Il P.M., nel ricostruire i fatti salienti che la caratterizzano, ha riferito che la vicenda giudiziale traeva origine da specifica e concreta notizia di danno costituita dalla segnalazione (notitia damni) avvenuta mediante invio, da parte Corte di Appello di Venezia – Prima Sezione Penale con nota pervenuta alla Procura in data 6 maggio 2013, prot. n. 3047, di copia della sentenza n. 428 del 25/3/2013 emessa dalla medesima nei confronti del Bigardi riconosciuto colpevole del delitto di concussione continuata (artt. 81 cpv. e 317 c.p.).

In particolare, la Procura ha evidenziato che tale pronuncia, in parziale riforma della sentenza di primo grado emessa dal Tribunale di Verona in data 29/6/2010, riduceva la pena inflitta all’imputato, condannandolo ad anni quattro e mesi sei di reclusione, rispetto alla pena originaria irrogata di anni cinque di reclusione, confermando, nel resto, la sentenza del giudice di prime cure, ritenendo colpevole il Bigardi del reato di concussione continuata, di cui agli art. 81 cpv. e 317 c.p., perché, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, abusando della sua qualità di assessore ai lavori pubblici del Comune di Casaleone (VR), minacciava il sig. Mouadden Rachid – dipendente del predetto Comune con mansioni di operatore ecologico – che, se non gli avesse dato dei soldi, lo avrebbe licenziato, costringendo, quindi, il soggetto passivo a dargli, in circa quaranta occasioni, somme di denaro per l’ammontare complessivo di 20.000.000 lire circa, con fatti svoltisi in Casaleone, dal 1998 fino ad epoca antecedente e prossima al 27 maggio 2002.

Secondo la ricostruzione dei fatti esposta dalla Procura e mutuata dalla sentenza del Tribunale di Verona all’esito dell’istruttoria dibattimentale, il primo episodio della condotta concussiva, risalirebbe all’anno 1998 e narra di una dazione di denaro di lire 200.000, proveniente dal sig. Mouadden, elargita in favore del sig. BIGARDI, avvenuta pacificamente a titolo di prestito (cfr. causale: presunto pagamento di una multa senza che sua moglie venisse a saperlo; cfr. sent. pen.n. 428/2013 della Corte d’Appello di Venezia), cui è seguita una serie ininterrotta, quanto frequente, di episodi similari di richieste fatte dal sig. BIGARDI al sig. Mouadden, con conseguenti e continue dazioni di denaro da parte di quest’ultimo.

Le richieste di denaro sono state precedute dalla minaccia, proveniente dal sig. BIGARDI, che il Mouadden sarebbe divenuto un “ex dipendente” qualora vi si fosse sottratto, a causa del suo licenziamento che il concussore avrebbe ottenuto.

Successivamente e fino all’anno 2002, anno nel quale BIGARDI è decaduto dalla carica di Assessore, le richieste si sarebbero intensificate e divenute insistenti giacché, a fronte di singole dazioni ammontanti a non più di lire 500.000 ciascuna, la parte offesa ha corrisposto, all’odierno convenuto, una cifra complessiva di lire 20.000.000.

Il Tribunale di Verona ha ritenuto provata l’accusa sulla base dell’affermata credibilità della parte offesa, che ha fornito una versione dei fatti lineare, coerente, intrinsecamente credibile, avvalorata dalla circostanza della sua determinazione a denunciare i fatti illeciti solo dopo che il sig. BIGARDI era cessato dalla carica di Assessore, a riprova del metuspatito dal sig. Mouadden fintantoché l’odierno convenuto era in carica.

La Procura ha sottolineato come, dalla sentenza penale di condanna, si evinca, altresì, che lo stesso Sindaco del Comune di Casaleone, venuto a conoscenza delle condotte illecite realizzate dal BIGARDI, suggeriva al sig. Mouadden di rivolgersi ai Carabinieri nel caso le richieste di denaro fossero proseguite.

La Corte di Appello di Venezia ha confermato l’accertamento della qualifica di Pubblico Ufficiale in capo al sig. BIGARDI ed ha avallato pienamente la ricostruzione della sentenza di primo grado, fatta salva la riduzione della pena in concreto irrogata.

Tale sentenza ha specificato che: “Rachid, nel rapporto con Bigardi, si presenta quale soggetto debole, trattasi, infatti, di cittadino straniero, che sebbene titolare di un regolare lavoro si trova in una situazione di sudditanza e soggezione nei confronti di colui che, come Bigardi, rappresenta il potere, ragion per cui sentirsi chiedere, indebitamente ed insistentemente del denaro, con la minaccia che, qualora non ottemperi alla richiesta, sarebbe divenuto un ex dipendente, integra a suo danno una vera e propria condotta estorsiva che, posta in essere da un pubblico ufficiale, abusando della propria funzione, configura il delitto di concussione”.

La Corte Suprema di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso del sig. BIGARDI in data 18 marzo 2014, condannandolo al pagamento delle spese processuali, con nota pervenuta a questa Procura in data 3 ottobre 2014, prot. n. 6421, mentre la Cancelleria della Corte di Appello di Venezia ha inviato copia del fascicolo contente il materiale probatorio concernente il procedimento penale che ha condotto alla condanna del sig. BIGARDI (doc. 2).

Sollecitato da apposita richiesta istruttoria della Procura, il Comune di Casaleone ha trasmesso una prima nota, pervenuta il 22 luglio 2014, prot. n. 4835 (doc. 3) ed una seconda nota, pervenuta il 12 settembre 2014, prot. n. 5946 (doc. 4), con cui venivano inviate copie dei mandati di pagamento dell’indennità di funzione liquidata al sig. BIGARDI, negli anni di mandato amministrativo 1998-2002.

L’odierno convenuto, ad esito dell’invito a fornire deduzioni rivoltogli (doc. 6), ha depositato in Procura memorie difensive (doc. 7), pur non richiedendo di essere sentito personalmente; deduzioni, tuttavia, non ritenute sufficienti a determinare un mutamento della ricostruzione complessiva della vicenda e degli esiti, con conseguente permanenza dei presupposti per l’esercizio, nei suoi confronti, dell’azione di responsabilità amministrativo – contabile.

In particolare, la Procura ha ritenuto pacifica l’esistenza di un rapporto di servizio, rivestendo il convenuto la qualifica di pubblico ufficiale in ragione della funzione di Assessore ai lavori pubblici svolta presso il Comune di Casaleone.

Deve ritenersi sussistente anche il nesso di causalità tra le condotte dolose concussive e l’evento lesivo comportante danno erariale, accedendo alla teoria della condicio sine qua non ed alla teoria della causalità adeguata o della regolarità causale civilisticamente intesa (Sezioni Unite n. 577 del 2008); condotte che hanno direttamente generato un illecito sanzionato penalmente e, conseguentemente, un danno patrimoniale, sub speciedi danno da disservizio e di danno non patrimoniale all’immagine della Pubblica Amministrazione (Corte di Cassazione, n. 6474 del 2012), dovendosi considerare, gli eventi dannosi, come prevedibile e verosimile come conseguenza delle prime.

Sussisterebbe anche il nesso di causalità tra la condotta e il danno non patrimoniale in ragione del rapporto di immedesimazione come socialmente percepito, che porta normalmente a identificare l’Amministrazione con il soggetto che per essa ha agito, la riconducibilità all’Amministrazione del disvalore legato al grave illecito commesso e la diffusa percezione di essa tra i consociati.

Quanto, poi, al danno da disservizio esso era ampiamente prevedibile da parte dell’odierno convenuto, in considerazione della carica di Assessore ai Lavori Pubblici ricoperta nella compagine sociale, come conseguenza più che probabile della frattura generata del nesso sinallagmatico tra le prestazioni rese dal citato Comune in termini economici (indennità di funzione) e le controprestazioni rese dallo stesso assessore.

Non dissimilmente laddove si volesse pervenire al diverso inquadramento nel criterio dell’occasionalità necessaria intercorrente tra il danno e l’esercizio delle funzioni, rese in tale qualità e rientranti nell’ambito dell’incarico conferitogli (Corte di Cassazione n. 8210 del 2013; Cass., n. 9027/2009 e n. 6033/2008).

Ricorre anche l’ulteriore elemento costitutivo psicologico della responsabilità amministrativa, qualificabile nella forma del dolo erariale, riconducibile allo schema del c.d. dolo contrattuale secondo la giurisprudenza richiamata (Sez. III Appello n. 402 del 2013 e questa Sez. Giur. per il Veneto, n. 22 e 35 del 2014), consistito non tanto nelle condotte poste in essere dal convenuto integranti l’accertato delitto di concussione continuata (artt. 81 e 317 c.p.), quanto nel  proposito cosciente dell’inadempimento degli obblighi precedentemente assunti  e scaturenti dal rapporto di servizio con l’ente locale, di natura contrattuale, che gli imponevano di astenersi dall’indurre un dipendente comunale, in stato di metus psicologico, a corrispondergli indebitamente e per un lasso temporale molto lungo (1998-2002) considerevoli somme di denaro (nella moneta della lira corrente al tempo dei fatti), anche in relazione alla situazione economica del concusso, il quale ricopriva l’incarico di operatore ecologico, per un importo almeno pari a lire 20.000.000.

Per quanto attiene al danno contestato, la Procura ne ha individuato la sussistenza in relazione a due distinte tipologie.

La prima individuata nel danno non patrimoniale all’immagine pubblica, che investe il rapporto che lega la comunità degli amministrati all’Ente per il quale il dipendente infedele agisce e postula il venir meno, da parte dei cittadini, del senso di affidamento e di fiducia nel corretto funzionamento dell’apparato della Pubblica Amministrazione, nonché del senso di appartenenza all’istituzione stessa che impone comportamenti assolutamente inappuntabili e trasparenti, nonché improntati ai principi di legalità, di imparzialità e di efficienza.

Nel richiamare precedenti giurisprudenziali conformi (per tutte, Sez. III Giur. App., n. 55 e n. 322 del 2012; SS.RR. n. 10/2003/Q.M. e n. 1/2011/Q.M.) e delineare il quadro normativo di riferimento che consente l’esperibilità dell’azione risarcitoria dinanzi alla Corte dei conti solamente in presenza di delitti commessi da PP.UU. contro la Pubblica Amministrazione accertato con sentenza penale passata in giudicato (art. 1 del decreto legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella Legge 3 ottobre 2009 n. 141, recante modifica dell’art. 17 comma 30-ter, del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, trasfuso con modifiche nella Legge 3 agosto 2009 n. 102, e l’art. 7 della Legge 27 marzo 2001, n. 97), ne ha ritenuto l’indubbia sussistenza, finanche indipendentemente dalla diffusione della notizia sui mezzi di informazione, non possedendo l’elemento del c.d. clamor fori valenza costitutiva bensì mero effetto amplificativo della lesione già prodotta.

Peraltro, assumerebbe (dirimente) rilevanza il giudizio di sussistenza e fondatezza della condotta illecita da cui derivava, secondo parte attrice, una notevole perdita di prestigio dell’ente locale presso l’opinione pubblica.

E ciò sia per la gravità intrinseca dei reati commessi sia per la diffusione della notitia criminis, seppure in ambito locale, che non esclude un’eco negativa riverberatasi nell’intera collettività, non occorrendo enfatizzare il livello di capillarità o il grado di diffusione che la divulgazione della notizia della condanna penale abbia assunto, essendo rilevante, oltre al clamore esterno destato, anche la dimensione interna alla struttura amministrativa, c.d. clamor interno costituita, ad esempio, dai rapporti incrinati con i colleghi e del sentimento che ciascuno di essi avverte del proprio valore (ex multis, Sez. I. Appello, n. 253/2014, Sez. Giur. Sicilia, n. 548/2012 e n. 717/2015).

Per ciò che riguarda i fatti materiali ha ricordato che, sebbene tale accertamento sia avvenuto in sede di procedimento penale, possiede comunque efficacia di giudicato e, pertanto, è vincolante per il giudice contabile in quanto sentenza di condanna resa a seguito di dibattimento, ex art. 651 c.p.p. (Sez. Giur. Veneto, n. 204 e n. 237 del 2014).

La condotta illecita, a carattere concussivo, è stata pienamente acclarata e rende censurabile, anche ai fini della responsabilità amministrativa contestata a titolo di dolo, il comportamento tenuto nella vicenda dal sig. BIGARDI.

Alla luce di quanto sopra esposto, la pronuncia irrevocabile di condanna emessa in sede penale a carico del sig. BIGARDI per un reato contro la Pubblica Amministrazione ed ilclamor fori che ne è derivato comportando un vulnus dell’onore e del prestigio del Comune di Casaleone e che la Procura ha allegato mediante produzione di  copia di articoli di stampa riguardante la vicenda (apparso sul quotidiano Corriere del Veneto- Cronaca di Verona, rispettivamente, nei giorni di mercoledì 17 giugno 2009 e mercoledì 10 febbraio 2010, v. doc. 5).

Circa la valutazione economica del danno inferto all’Amministrazione, infine, la Procura ha esplicitato i criteri o parametri di riferimento oggettivo, soggettivo e sociale, individuati dalla giurisprudenza contabile ai fini di una quantificazione in via equitativa del predetto danno, ritenendo congrua la misura risarcitoria richiesta in considerazione che il giudice possa discostarsi dal limite minimo -pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita– stabilito dalla disposizione contenuta dell’art. 1. co. 62, della L. 6/11/2012, n. 190 (legge anticorruzione) che ha introdotto gli artt. 1-sexies e 1-septies all’art. 1 della L. 14/1/1994, n. 20, sia perché misura solamente “presunta” che può cedere di fronte alla prova contraria di un diverso ammontare, sia in quanto norma non applicabile al caso di specie essendo entrata in vigore solo posteriormente alla commissione dei fatti ed attesa la sua natura “sostanziale” e, quindi, “irretroattiva”.

Tenuto conto dei predetti criteri e valutate le risultanze istruttorie, il Pubblico Ministero quantificava il predetto danno non patrimoniale in euro 25.000,00, oltre rivalutazione monetaria.

Con riferimento alla seconda posta di danno contestata, quella di natura patrimoniale da disservizio, la Procura ne ha delineato i confini qualificandolo, conformemente alla giurisprudenza contabile, come danno da disutilità, sussistente allorquando l’azione pubblica non raggiunge, sotto il profilo quantitativo e/o qualitativo, quelle utilità ordinariamente ritraibili dall’impiego di determinate risorse, di talché il disservizio determina uno spreco delle stesse e, dunque, finisce per incidere negativamente sull’efficienza, efficacia e produttività della Pubblica Amministrazione (Sez. Campania n. 476 del 2011; Sez. Lombardia n. 191 del 2011; Sez. Lazio n. 214 del 2012; Sezione Veneto n. 63 del 2015).

In particolare, esso consiste nel pregiudizio recato dalla condotta illecita del dipendente al corretto funzionamento dell’apparato pubblico, concretandosi, ad esempio, nel mancato conseguimento della legalità, della efficienza, della efficacia, della economicità e della produttività dell’azione, ma anche nel dispendio di energie avvenuto per la ricostruzione di contabilità o nel costo sostenuto dall’Amministrazione per accertare e contrastare gli effetti negativi sull’organizzazione delle strutture e degli uffici in conseguenza di comportamenti dolosi del dipendente o per il ripristino della funzionalità dell’ufficio.

In tali ipotesi, non solo non si giustificano la retribuzione, le indennità o gli analoghi emolumenti percepiti dagli autori del danno stesso, ma il danno si estende a tutti i maggiori costi dovuti allo spreco di personale e di risorse economiche non utilizzate in base agli indicati canoni di legalità, efficienza e produttività (Sez. Veneto nn. 190 e 237 del 2014).

Nell’escludere che, nella circostanza, possano nutrirsi dubbi circa la sussistenza del danno in argomento, i cui estremi sono ravvisabili, in particolare, negli effetti distorsivi della condotta fraudolenta sulla legalità e legittimità dell’azione amministrativa, nel dispendio delle risorse che, sottratte ad altre destinazioni, sono state impiegate al fine di favorire il sig. BIGARDI, circa il quantum debeatur ha ritenuto che andasse richiamata la giurisprudenza di questa Corte (Sez. II Appello n. 421 del 2013) che ricorre all’applicazione del criterio equitativo previsto dall’art. 1226 c.c. anche in considerazione della difficoltà di calcolare precisamente il nocumento subito dall’Amministrazione, fondandosi sulla giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione.,

Pertanto, in relazione all’apprezzabile lasso di tempo delle odiose condotte illecite perpetrate dal convenuto abusando della sua funzione ed alla violazione del sinallagma che lega le controprestazioni eseguite dall’Amministrazione, la Procura ha proposto di quantificare tale tipo di danno nel 70% delle somme percepite quale assessore, pari all’importo netto di euro 13.855,40, doc. 4 – allegato 1 e, quindi, ad euro 9.698,78), durante il periodo di espletamento del mandato amministrativo e contemporanea commissione delle condotte delittuose (1998-2002), limitatamente alle indennità di funzione percepite per l’incarico ricoperto atteso che, a fronte del benefico economico ricevuto integralmente, ha fornito una prestazione menomata in favore dell’Amministrazione di appartenenza, nonché dannosa ed illecita.

 

  1. Il convenuto si è costituito in giudizio mediante memoria depositata il 27/1/2016, patrocinato dall’avv.to Gian Paolo Sardos Albertini del foro di Roma (CF. SRDGPL48T02D924X), con domicilio eletto presso la segreteria della Corte dei Conti – sezione giurisdizionale, come da procura speciale a margine del presente atto, svolgendo i seguenti motivi.

Nel ribadire, sostanzialmente, quanto asserito nelle deduzioni svolte a seguito dell’invito a dedurre, in via pregiudiziale, ha eccepito il difetto di giurisdizione della Corte dei conti non estendendosi la sua cognizione nell’ipotesi in cui i medesimi fatti illeciti siano posti in essere dagli amministratori pubblici, non legati da un rapporto lavorativo subordinato, non essendo equiparabile la posizione degli amministratori a quella dei dipendenti pubblici, per cui sulla domanda di risarcimento dei danni all’immagine provocati dai primi sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice ordinario

Tale assunto difensivo si fonda sull’interpretazione del dato normativo contenuto nell’art. 17, comma 30- ter del d.1. n. 78/2009, convertito nella Legge 3 agosto 2009, n. 102, secondo cui “Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97”, norma, quest’ultima, che dispone che la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei ”dipendenti” indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato……..”.

Col secondo motivo ha eccepito l’inammissibilità dell’azione risarcitoria in quanto con la normativa inerente al c.d. “lodo Bernardo” il legislatore ha stabilito che “Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine, nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97” disposizione, quest’ultima, che sancisce che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti … per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo Il del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato … “.

Termine che è stato largamente travalicato dal momento che la notificazione –ma altrettanto dicasi per l’emissione- dell’invito a dedurre ad opera della Procura è avvenuta il 27/5/2015, mentre la sentenza irrevocabile di condanna del Bigardi è pervenuta in data 3/10/2014 (prot. 6421, cfr. doc. 2 depositato da parte attrice).

La difesa del convenuto, in via preliminare, ha anche eccepito l’intervenuta prescrizione dell’azione risarcitoria.

Nel ricordare che l’Amministrazione comunale di Casaleone non si è mai costituita parte civile nel processo penale a suo carico, ciò anche ai fini dell’idoneità interruttiva della prescrizione, il convenuto ha evidenziato che, ai sensi dell’art. 1 comma 2 della legge 14.1.1994, n. 20 e s.m. e i., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il danno da considerarsi quale componente del fatto (cf., tra le tante, Corte dei conti, SS.RR., 29 gennaio 1997, n. 12 e Cassazione civile, Sez. III,12 agosto 1995, n. 8845).

Pertanto, fatta eccezione per l’occultamento doloso del danno, ipotesi da escludere nella fattispecie, il termine iniziale della prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale non può che decorrere dalla data della scoperta del fatto in tutte le sue componenti a seguito del provvedimento di richiesta di rinvio a giudizio in sede penale che, nella fattispecie esaminata, risale al 2008 (cfr., tra le tante, Corte dei conti, SS.RR., sentenza 25.10.1996, n. 63; Sezione l” app., 18.3.2003, n. 103; Sezione II app., 2.2.2004, n. 29; Sezione III app., 16.1.2002, n. 10 e 1.4.2011, n. 311; Sezione app. Sicilia, 22.4.2004, n. 66).

Con il quarto motivo e nel merito ha eccepito l’insussistenza della responsabilità amministrativa per assenza di qualsivoglia danno di immagine e risonanza dell’evento.

Ha esplicitato, quindi, l’insegnamento delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti secondo cui il danno all’immagine si configura come un danno esistenziale configurabile nel discredito e nel sentimento di sfiducia ingenerato nell’Amministrazione dal comportamento del responsabile, la cui quantificazione può essere effettuata anche secondo criteri equitativi, ma comunque non può sfuggire al rispetto del principio dell’onere della prova a carico di parte attrice, anche mediante presunzioni, senza sfuggire ad un criterio minimo di attendibilità.

Nel caso di specie, tuttavia, tale onere probatorio non è stato assolto dalla Procura in quanto è esclusa la diffusione del “clamor fori” né appare certa l’entità del discredito derivante dai comportamenti illeciti del convenuto in funzione della relativa ampiezza e diffusione nell’ambiente sociale e nell’opinione pubblica.

Ciò in quanto, innanzitutto, la diffusione della notizia sulla stampa a della condanna erariale inflitta al sig. Bigardi non è mai avvenuta.

Con riferimento al secondo profilo, non è stato, infatti, dimostrato il superamento della “soglia minima del pregiudizio o di offensività” (cf. Corte dei conti, Sez. 3″ Giur. Centr. App. sent. n. 143-2009), non potendo certo ritenersi la condotta realizzata altamente lesiva del bene-valore tutelato rischiandosi, diversamente, ”di risarcire la mera violazione dei soli doveri di servizio non assistita da alcuna deminutio patrimonii (principio ribadito anche dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con le sentenze gemelle nn. 26972, 26973, 26974 e 26975 dell’l 1 novembre 2008) in tal modo trasformando, di fatto, il danno all’immagine in una pena accessoria a quella principale” dovendo “…essere capace di deteriorare il rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l’istituzione pubblica a tal punto da realizzare un vero e proprio “danno sociale” (cfr. Corte dei conti, Sez. Giur. Veneto, sent. n. 25/2014).

Peraltro, quale elemento sintomatico delle tesi sostenute ha rilevato che la Procura penale sia nell’’ambito del processo dinanzi il Tribunale di Verona che dinanzi alla Corte d’Appello di Venezia ha chiesto l’assoluzione del convenuto.

Col quinto motivo ha eccepito, analogamente, l’assenza di qualsivoglia danno da disservizio, anche in questo caso difettando l’assolvimento dell’onere probatorio incombente sulla Procura attrice in relazione al generalissimo ed indefettibile principio vigente nel nostro ordinamento processuale (ex multis, Sez. II Centr.App, n. 14/2013; Sez. II Centr.App. n. 838/2012), neanche sotto il profilo presuntivo, non rivestendo le presunzioni semplici offerte dalla Procura quelle caratteristiche di precisione gravità e concordanza richieste affinché nel processo trovi ingresso una tale prova del pregiudizio erariale (art. 192, co. 2, c.p.p e Sez. App. Sicilia, n. 66/2014 e Sez. III App., n. 176/2004).

Nel caso di specie, ha ritenuto non sostenibile l’equazione “percezione di danaro/regali (tangenti) = disservizio per l’Amministrazione”, non discendendo, dagli illeciti atteggiamenti riportati nella sentenza penale di condanna, rilevanti sotto il profilo penale, automaticamente l’inesecuzione dei compiti di servizio gravanti sul presunto responsabile, come ineludibile conseguenza e prova sufficiente del danno da disservizio” (Corte dei conti, Sezione I Giur. d’appello, sent. n.185 del 31/05/2005).

Infatti, manca adeguata prova che le dazioni di denaro a favore del sig. Bigardi abbiano recato nocumento alla produttività ed all’efficienza, per cui nessun “grave disservizio del settore assegnatogli” è possibile si sia verificato per il servizio (Sez. III Giur. d’appello, sent. n. 114 del 04/02/2011) o nel disservizio risentito dall’ente (Sez. I Giur. d’appello, sent n. 49 del 10/02/2004) o nell’aggravio delle spese (Sez. I Giur. d’appello, sent. n. 491 del 21/07/2009).

Col sesto motivo, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda risarcitoria, il convenuto ha chiesto da parte della Corte l’esercizio del potere riduttivo, attribuendo rilievo anche alle modeste condizioni reddituali del convenuto, le quali, unitamente alle particolari condizioni emotive e allo stato di depressione in cui versa, si rivelano idonee a fondare e giustificare la riduzione dell’addebito, per l’effetto conciliando le esigenze di natura riparatoria e sanzionatoria proprie della responsabilità amministrativa (Corte dei conti Sezione l App. 18.3.2003 n.l05/A; Corte dei conti, Sezione III App. 14.5.1998 n.132/A; Corte dei conti Sezione II App., 13.6.1997 n.78/A; Sezioni Riunite 19.4.1990 n.662/A).

In ragione di quanto dedotto, il convenuto ha rassegnato le seguenti conclusioni:

  • in via principale: dichiarare inammissibile/ irricevibile/ infondata, in rito e nel merito, l’azione risarcitoria per danno erariale esperita nei suoi confronti e, per l’effetto, respingere la domanda di cui all’atto di citazione;
  • in via subordinata: nella denegata ipotesi in cui dovesse essere riconosciuta la sua responsabilità, ridurre la domanda di risarcimento danni per responsabilità erariale ad una somma ritenuta congrua, secondo il prudente apprezzamento del Collegio.

Al riguardo va osservato che la Procura, nell’atto di citazione, aveva già replicato articolatamente a confutazione delle medesime eccezioni formulate nelle deduzioni difensive dal convenuto richiamando favorevole giurisprudenza di legittimità e di merito ed argomentando ulteriormente sia in punto di rito, circa il radicamento della giurisdizione di questa Corte e di ammissibilità dell’azione risarcitoria in materia, sia di merito, non essendo maturata alcuna prescrizione in pendenza del procedimento penale e configurandosi entrambe le tipologie di danno contestate.

Infine, la Procura ha depositato in giudizio una memoria integrativa, per l’odierna udienza di discussione, contenente la storia del procedimento estratto dal sistema informatico S.I.S.P., dal cui esame si evince la data (6/5/2013) in cui la Corte d’Appello di Venezia ha trasmesso la sentenza n. 428 del 25/3/2013 e quella in cui è stato ufficialmente aperto il procedimento contabile (8/5/2013).

All’odierna pubblica udienza, assente il difensore del convenuto, la causa, ormai ritenuta matura, è stata trattenuta per la decisione sulle conclusioni rassegnate dal rappresentante del Pubblico Ministero il quale ha ulteriormente integrato la propria scrittura preparatoria con diffusa illustrazione delle elementi di fatto e delle argomentazioni giuridiche, corredata dal richiamo di ulteriore e favorevole giurisprudenza di merito anche di questa Sezione regionale, chiedendo al Collegio di respingere la richiesta formulata in via principale di inammissibilità, irricevibilità e infondatezza dell’azione e in via subordinata di riduzione del danno contestato attesa la gravità del delitto di concussione continuata accertato.

 

MOTIVI DELLA DECISIONE

L’esame delle questioni agitate in giudizio richiede un rigoroso ordine processuale logico-giuridico, secondo cui vanno affrontate e decise dapprima quelle rivestenti indubbio carattere pregiudiziale di rito o preliminari di merito (artt. 37, 187, co.3, 276, co. 2 e 279, co. 2, c.p.c., applicabili nel processo contabile-amministrativo di danno in virtù del rinvio dinamico operato dall’art. 26 del R.D. n. 1038 del 1933; in giurisprudenza, Cass., SS.UU., n. 20932/2011; C. Conti, Sez. II Centr., 15/4/2010, n. 135/A).

  1. Sicuro carattere pregiudiziale riveste il privo motivo contenuto nella memoria difensiva del convenuto relativo al presunto difetto di giurisdizione -sebbene limitatamente al contestato danno all’immagine di cui si chiede l’accertamento ed il conseguente risarcimento in favore del Comune di Casaleone (VR) presso cui il convenuto esercitava il mandato di Assessore ai LL.PP. all’epoca dei fatti- in ragione dell’affermata assenza della qualifica di “pubblico dipendente” giacché la normativa si rivolgerebbe esclusivamente a tale categoria di soggetti e non certo agli amministratori pubblici che non intrattengono con lo Stato e gli enti pubblici nessun rapporto lavorativo o di impiego (art. 17, co. 30 ter, D.L. 1/7/2009, n. 78 in comb. disp. con gli artt. 7 e 3 L. 27/3/2001, n. 97 in essa richiamati) e la cui responsabilità e conseguenze risarcitorie vanno, invece, accertate secondo i tradizionali criteri di imputazione del danno e di quantificazione ma dinanzi al Giudice Ordinario anziché alla Corte dei conti.

L’eccezione sollevata è priva di pregio giuridico e va, pertanto, disattesa con conseguente affermazione della giurisdizione di questa Corte in ordine alla cognizione dell’azione risarcitoria esercitata dal Procuratore relativamente al particolare tipo di danno all’immagine.

Occorre, invero, rilevare, secondo il Collegio, che la perseguibilità per danno all’immagine nei confronti del convenuto in veste di amministratore di un ente locale non incontra nessun tipo di ostacolo o di limitazione nonostante il testo normativo contenuto nell’art. 7 della Legge n. 97/2001 recante norme sul rapporto tra diversi procedimenti e sugli effetti del giudicato penale in essi, invocato dalla difesa, così disponga: “le sentenze irrevocabili di condanna pronunciate nei confronti dei “dipendenti” indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale……………..”.

In proposito, la disposizione dell’art. 17, co. 30 ter del D.L. n. 78/2009 conv. in L. n. 102/2009, nel disciplinare l’azione di responsabilità per danno all’immagine, recita espressamente: <<Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta. Resta salvo quanto disposto dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271>>.

Orbene, in principalità, va osservato che la disposizione di cui al secondo periodo dell’art. 17, co. 30-ter, che ha sicura portata generale, nessun cenno o riferimento opera ai “soggetti”, siano essi dipendenti o amministratori, dal momento che il rinvio ai “soli casi e….modi previsti dall’art. 7” va inteso, anche alla luce di un’interpretazione costituzionalmente orientata, rispettivamente, alla previsione della sentenza irrevocabile di condanna per i delitti contro la P.A. di cui al capo I, titolo II, libro II, c.p. (casi) comunicata al competente procuratore regionale per l’attivazione entro 30 giorni del giudizio (modi), non certo alla previsione relativa ai “dipendenti”, onde trarne le auspicate conclusioni.

Nessuna discriminazione può, pertanto e nel silenzio della legge, ragionevolmente ricavarsi dal dato testuale cennato per quanto riguarda la pretesa restrizione della platea dei soggetti destinatari della norma giuridica nei confronti dei quali possa essere legittimamente intrapresa dalla Procura erariale l’azione di responsabilità per i danni inferti all’immagine della P.A. a seguito della commissione dei gravi e tassativi reati indicati (conforme, Sez. App. Sicilia, n. 566/A/2014).

A tale opzione ermeneutica deve, infatti, pervenirsi sotto l’accentuato profilo di unitarietà del soggetto agente-responsabile cui è approdato il legislatore consapevolmente e che costituisce principio affermato dalla stessa Corte Costituzionale in numerose pronunce, orientamento recepito peraltro da questa Corte dei conti (conforme, Sez. I App., 11/3/2014, n. 379).

In particolare, occorre rilevare come, alla luce del principio costituzionale di uguaglianza (art. 3 Cost.), mal si concilierebbe, rivelandosi priva di qualsiasi razionale giustificazione, un’interpretazione dell’art. 17, comma 30-ter che conducesse ad affermare che, a fronte della commissione  di delitti contro la P.A., l’amministratore di un Ente Pubblico (ad esso legato da un rapporto di servizio comportante la necessità d’adempiere ad obblighi aventi caratteristiche e valore tipici sostanzialmente analoghi o maggiori a quelli gravanti sul “dipendente pubblico”) non possa essere chiamato (a differenza di quest’ultimo) a rispondere del risarcimento del danno illecitamente cagionato all’immagine ed al prestigio dell’Amministrazione d’appartenenza soltanto perché si tratterebbe di un soggetto di nomina politica.

Giova ricordare che nel nostro ordinamento nessuna distinzione è mai stata operata tra la disciplina giuridica della responsabilità degli amministratori e quella dei dipendenti pubblici, unitariamente considerata.

Siffatto convincimento è rafforzato dal panorama normativo e giurisprudenziale in cui è possibile rintracciare agevoli riscontri in tali termini.

Ne costituisce fulgido esempio la Legge 14/1/1994, n. 20 e s. m. e i, che tratta in maniera assolutamente unitaria la responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici, come si evince in modo perspicuo dalla lettura dell’art. 1, comma 1 bis, secondo cui: “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.

Per radicare la sfera di giurisdizione della Corte dei conti è sufficiente la sussistenza di un mero rapporto o relazione di servizio che intercorra tra l’autore del presunto danno e la P.A., intendendosi come relazione “funzionale” caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico di quest’ultima, senza che sia indispensabile la formale investitura e la costituzione di un vero e proprio rapporto giuridico di pubblico impiego (in particolare, v. art. 103 Cost; artt. 82 R.D. n. 2440 del 1923 e 52 R.D. n. 1214/1934; art. 18 T.U. n. 3/1957; D. Lgs. n. 165 /2001 e s.m. e i.; per amministratori e dipendenti regionali ed EE. LL., art. 93 D. Lgs. n. 267/2000; per Ministri e sottosegretari di Stato, cfr. SS.RR. 29/7/1980, n. 248; così Corte dei conti, SS.RR., n. 4/1999 e pronunce della Suprema Corte di Cassazione che ha contribuito ad individuare i confini esterni della sfera giurisdizionale attraverso SS.UU., 21/5/2003, n. 7946; 23/9/2009, n. 20434 e 27/10/2009, n. 24672 e n. 4549/2010).

Il Collegio non ignora affatto l’ampio dibattito intervenuto in materia di circoscrivibilità del danno d’immagine ai soli reati previsti dall’art. 7 della legge n. 97/2001 o anche a reati comuni, nonché delle questioni attinenti ai rapporti con la nuova formulazione dell’art. 1, L. n. 20/1994 come integrato dalla legge n. 190/2012 e della cosiddetta tesi del “doppio binario”, quest’ultimo estraneo al presente giudizio, giovando ricordare come la Sezione II Penale della Suprema Corte di Cassazione (sent. n.5481 del 2014) proponga una tesi “estensiva”, sebbene aggiunga, subito dopo, che non era questo il caso che ne occupava in quella occasione emergendo, dal contesto della pronuncia, che i reati erano stati commessi da privati e non da pubblici dipendenti, oltre ad ipotizzare un danno d’immagine azionabile innanzi a un giudice anche diverso dalla Corte dei conti, affermando che il <<danno d’immagine, sia esso perseguito dinanzi alla Corte dei conti, o davanti ad altre autorità giudiziarie, va considerato come “danno patrimoniale” da perdita d’immagine di tipo contrattuale avente natura di danno conseguenza….>> (affermazione per niente “pacifica” e che sembra contraddetta dallo stesso Giudice delle leggi con la nota sentenza n. 335/2010).

Tuttavia, è appena il caso di osservare come la recente sentenza emessa dalle Sezioni Riunite di questa Corte n. 8/Q.M./2015 abbia ormai superato l’aspetto trattato dalla citata sentenza, che si rivela, pertanto, cedevole e poco conferente, avendo affrontato l’estensione dell’ambito della giurisdizione in materia di danno all’immagine ipotizzandone una “concorrente” attribuita all’A.G.O. oltre ed al di fuori di un giudizio di responsabilità amministrativa.

E ciò, dovendo ritenersi eliminata ogni incertezza per effetto dell’ermeneusi compiuta dall’Organo nomofilattico sia in relazione all’elemento significativo e di ausilio esegetico rappresentato dalla scelta del legislatore (D.L. n. 78 del 2009- c.d. lodo Bernardo- e della L. n. 190 del 2012, c.d. legge anticorruzione) sia del contributo offerto dalla Corte di Cassazione a Sezioni unite civili (che ha sottolineato il fatto che il legislatore del 2009 ha inteso circoscrivere, sul piano sostanziale e processuale, i casi in cui può azionarsi il danno all’immagine di una P.A., escludendo ogni ampliamento del relativo ambito; tra le più recenti, cfr. sentenze nn. 9188/2012 e 20728/2012) sia della stessa Sezione Penale (in composizione unita – sentenze n. 16568/2007 e n. 7537/2011- o semplice Sez. III, sent. n. 14605 del 2014), pervenendo all’enunciazione del principio di diritto secondo cui: “l’art. 17, comma 30 ter, va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale” e, quindi, anche nel caso, come quello di specie, della concussione continuata, p.e.p. dall’art.317 c.p. e 81 c.p.

Disposizioni che, come già sostenuto da questa Sezione (per tutte, sentenze n. 68/2013 e 22/2014), costituiscono le condizioni (condiciones iuris) per l’esercizio dell’azione risarcitoria del danno all’immagine da parte del Procuratore regionale, fatto salvo l’accertamento giudiziale degli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, teleologicamente finalizzato al reintegro patrimoniale inciso dalla lesione subìta nella sfera dei diritti della personalità, con particolare riguardo alla menomazione dell’immagine e della reputazione, nel senso di prevedere una giurisdizione “esclusiva” della Corte dei conti normativamente riconosciuta (in proposito, Corte Costituzionale 15 dicembre 2010, n. 355) a tutela del pubblico erario (cfr. in tal senso anche SS.RR. n. 12/2011/QM, del 09 giugno – 03 agosto 2011; in termini di condizione di proponibilità dell’azione si esprime anche la più recente e richiamata sentenza SS.RR. n. 8/QM/2015).

Non appare condivisibile, pertanto, l’interpretazione prospettata dalla difesa del Bigardi di esclusione degli amministratori pubblici o degli uomini che rivestono incarichi politici -a differenza dei dipendenti della P.A.- dalla sfera di applicazione della norma sulla responsabilità per danno all’immagine ed al prestigio arrecato alla P.A. e, conseguentemente, dalla giurisdizione di questa Corte, non potendo ipotizzarsi alcuna differenziazione di regime giuridico –se non ponendosi in probabile contrasto con valori e interessi costituzionalmente protetti- fra la categoria dei “dipendenti” e quella degli “amministratori” pubblici o di coloro che “rivestono un incarico politico” per effetto di un mandato elettivo ricevuto, direttamente o indirettamente, dal corpo elettorale, rappresentando, a fortiori e più di ogni altra categoria, per la rilevanza e la fondamentale importanza che inevitabilmente questi ultimi assumono per la vita democratica ed istituzionale, l’immagine stessa del Paese, inteso nel significato di ente pubblico o di Stato dotato di autonoma personalità o soggettività giuridica pubblica.

Per cui entrambe le categorie di soggetti devono reputarsi assoggettate alla giurisdizione della Corte dei conti, come ribadito in numerose pronunce anche dalla Consulta (sentenze n. 371 del 1978; n. 453 del 1978 e, infine, n. 355 del 2010).

Una diversa conclusione, nei termini auspicati dalla difesa del convenuto della limitazione ai soli dipendenti del danno all’immagine, potrebbe, tutt’al più ed estremizzano il portato ermeneutico, valere limitatamente alla presunzione c.d. relativa della quantificazione ex lege del danno all’immagine della P.A. commisurato al duplum, solamente nel caso di indebita utilità indebitamente percepita dal dipendente, come previsto del dettato testuale dell’art. 1, co. 1-sexies della L. 14/1/1994, n. 20 e s. m. e i., come introdotto dall’art. 1, co. 62, della L. n. 190/2012 (Legge anticorruzione), ovviamente a decorrere dal 28 novembre 2012, secondo cui “nel giudizio di responsabilità l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”.

Dimodoché, anche nel caso di approdo a tale opzione esegetica, tale danno, laddove imputato agli amministratori, ben potrebbe essere quantificato dal giudice, ricorrendo al criterio equitativo ex art. 1226 c.c., in misura equivalente a quella prevista per i dipendenti, ma, naturaliter, anche maggiore –o difficilmente minore- a seconda della contestualizzazione del danno e delle risultanze di causa, ivi compresa la qualifica ed il livello rivestiti dal soggetto agente in seno all’Amministrazione.

L’eccezione, nei termini formulati, si dimostra priva di pregio giuridico e va, conseguentemente, rigettata, anche sotto un ulteriore profilo dovendosi, contrariamente a quanto asserito, affermare la giurisdizione di questa Corte anche nel caso di danno all’immagine contestato agli amministratori pubblici, giovando ricordare che per incardinare la giurisdizione della Corte dei Conti è necessaria ma sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d’impiego o di servizio del suo preteso autore (limiti esterni della giurisdizione), mentre afferisce esclusivamente al merito ogni questione attinente alla sua effettiva esistenza (limiti interni) (conformi SS.UU. 7.6.12, n. 9188 e 4.11.09 n. 23332, entrambe, in motivazione, richiamate da SS.UU. n. 295/2013).

  1. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità/improcedibilità dell’azione risarcitoria per violazione del termine di trenta giorni per il promovimento del relativo procedimento da parte del Procuratore regionale, decorrenti dalla data di comunicazione della sentenza irrevocabile di condanna, sempre a mente dell’art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97, ritenuto largamente travalicato finanche con riferimento al momento di emissione, oltreché di notificazione, dell’invito a dedurre, quest’ultima avvenuta il 27/5/2015.

Dalle risultanze processuali (cfr. memoria integrativa prodotta dalla Procura per l’udienza di discussione unitamente alla storia del procedimento) si ricava piuttosto agevolmente che il Requirente regionale ha aperto (rectius, iscritto) formalmente la vertenza n. V2013/00793/IMP. in data 8 maggio 2013, vale a dire solamente due giorni dopo la comunicazione della “notitia sententiae”, pervenuta in quella Segreteria in data 6 maggio 2013, avente ad oggetto la trasmissione della sentenza penale di condanna n. 428 emessa dalla Corte d’Appello di Venezia.

E ciò, indipendentemente e nonostante la Suprema Corte di Cassazione abbia dichiarato inammissibile il ricorso del sig. BIGARDI solamente con ordinanza del 18/3/2014, depositata il 19/3/2014, condannandolo al pagamento delle spese processuali, con nota pervenuta alla Procura in data 3 ottobre 2014, prot. n. 6421, mentre la Cancelleria della Corte di Appello di Venezia ha inviato autonomamente copia del fascicolo contente il materiale probatorio concernente il procedimento penale che ha condotto alla condanna del sig. BIGARDI (doc. 2 fasc. Procura).

E’ assolutamente perspicuo, infatti, come il predetto termine risulti ampiamente rispettato mediante il promovimento del relativo procedimento istruttorio di responsabilità in data 10 maggio 2011, quale indispensabile atto a valenza pre-processuale, le cui modalità operative costituiscono una prerogativa del P.M. non avente riflessi diretti sulla proposizione, invece, della relativa ma eventuale azione risarcitoria da promuovere con citazione, da coniugare necessariamente con il diverso termine, ma di prescrizione, quinquennale previsto per il deposito dell’eventuale atto di citazione.

Prerogativa accordata dall’ordinamento giuridico alla Procura regionale che, altrimenti, resterebbe irrimediabilmente frustrata da una tale breve previsione temporale che le sacrificherebbe, comprimendola a sacrificandola irrimediabilmente.

Giova ricordare, comunque, che, in caso di trasmissione della sentenza irrevocabile da parte del Giudice penale, il termine di 30 giorni positivamente stabilito deve ritenersi rispettato qualora il Procuratore regionale, entro lo stesso arco temporale, apra un procedimento istruttorio; mentre è altrettanto vero che tale termine non ha carattere perentorio, ma semplicemente ordinatorio o, più propriamente, sollecitatorio, come previsto dall’art. 152 c.p.c., a mente del quale i termini per il compimento degli atti del processo sono stabiliti dalla legge e sono, di regola, ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori.

Non appare, infine, superfluo rilevare che siffatto regime vale per i termini del processo, scanditi dal deposito dell’atto di citazione, non certo per una fase endoprocedimentale o pre-processuale, prevalentemente sottratta al sindacato giudiziale.

In tale evenienza, non sembra azzardato ritenere che l’eventuale mancato rispetto del termine di 30 giorni non comporta alcuna sanzione processuale in termini di nullità procedimentale o di decadenza, in assenza di espressa previsione, atteso che l’unica conseguenza apprezzabile potrebbe declinarsi in termini di prescrizione del diritto all’azione risarcitoria, ove esercitata oltre il quinquennio e in assenza di idonei atti interruttivi (conformi, Corte dei conti, Sez. 1^ d’App., n. 132/2006/A, del 12 giugno 2006, id. Sez. 3^, n. 303/08, 13 ottobre 2008; n. 809/2012 l^ Sezione Appello e n. 489/2013 Il^ Sezione Appello; Sez. Appello per la Regione Siciliana, n. 265/2011, del 20 settembre 2011; Sez. Giur. Lombardia, 4/5/2012, n. 250; Sez. Giur. Veneto n. 32/2016; Sez. Giur. Umbria, n. 12/2016).

E ciò dovendosi ragionevolmente ritenere che il legislatore non abbia potuto confondere concetti ben noti e radicalmente distinti, quali, da un lato, il procedimento d’indagine (o, più precisamente, il suo inizio) e l’eventuale esercizio di un’azione di responsabilità amministrativo-contabile a seguito di rituale e prodromico invito a dedurre; dall’altro, la domanda giudiziale (citazione) il cui deposito in Sezione scandisce l’inizio dell’esercizio dell’azione di responsabilità e la pendenza del processo, cui quel procedimento è strumentale o finalizzato; eventi tutti che di quel procedimento istruttorio costituiscono, invece, meri e possibili esiti o epilogo.

Da tali considerazioni discende l’assoluta legittimità dell’azione risarcitoria esercitata dalla Procura regionale in relazione a tale tipologia di danno erariale contestato in considerazione della non ancora avveratasi condizione di procedibilità per difetto della sentenza penale di condanna irrevocabile per delitto contro la P.A. (artt. da 314 a 335-bis c.p.), essendo ancora pendente il procedimento penale a carico dell’odierno convenuto (fatta salva l’azione di danno esperibile per la concorrente ed autonoma voce di danno erariale da disservizi o anch’essa contestata).

  1. La difesa del convenuto, in via preliminare al merito, ha pure eccepito l’intervenuta prescrizione dell’azione risarcitoria esercitata dalla Procura, premesso che l’Amministrazione comunale di Casaleone non si è mai costituita parte civile nel processo penale a carico del proprio assistito, circostanza che rileva anche ai fini di idonea interruzione della prescrizione, evidenziando che, ai sensi dell’art. 1 comma 2 della legge 14.1.1994, n. 20 e s.m. e i., il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni decorrenti dalla data in cui si è verificato il danno da considerarsi quale componente del fatto (cfr., tra le tante, Corte dei conti, SS.RR., 29 gennaio 1997, n. 12 e Cassazione civile, Sez. III,12 agosto 1995, n. 8845) ed esclusa la sussistenza dell’occultamento doloso del danno.

L’eccezione, che si rivela legittimamente e tempestivamente proposta dal convenuto trattandosi di eccezione in senso stretto non rilevabile d’ufficio dal giudice  (art. 2938 c.c.) è meritevole di parziale accoglimento nei termini di seguito esplicitati sebbene proposta in modo indiscriminato nei riguardi di entrambe le poste di danno, occorrendo distinguere, ex adverso, tra le due tipologie di danno erariale contestate dalla Procura.

3.1 In particolare, con riferimento al danno all’immagine nessuna prescrizione può ritenersi maturata giovando ricordare che la disposizione dell’art. 17, co. 30 ter del D.L. n. 78/2009 conv. in L. n. 102/2009, nel disciplinare la relativa azione di responsabilità per tale tipologia, espressamente prevede: <<Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale>>.

Ne discende che, dovendosi ritenere concluso quel procedimento penale con il deposito dell’ordinanza, avvenuto il 19/3/2014, emessa il 18/3/2014 dalla Suprema Corte di Cassazione, che, nel dichiarare inammissibile il ricorso proposto dal sig. BIGARDI lo ha condannato ad anni quattro e mesi sei di reclusione, oltre al pagamento delle spese processuali, ha determinato l’irrevocabilità della sentenza emessa dalla Corte d’Appello di Venezia – Prima Sezione Penale – n. 428 del 25/3/2013, nessuna prescrizione estintiva può ritenersi abbia attinto tale diritto al risarcimento del relativo danno all’immagine –il cui esercizio anteriormente alla predetta data di intervenuta definitività della sentenza di condanna penale non poteva essere giuridicamente svolto poiché non era ancora sorto il relativo diritto (arg. ex art. 2935 c.c.).

3.2 Ad opposta conclusione deve pervenirsi in relazione alla seconda voce di danno, vale a dire quello da disservizio.

Non è superfluo premettere, brevemente, l’orientamento di questa Sezione (per tutte, sentenza n. 358/2013), dal quale non vi è motivo di discostarsi, secondo cui il danno da disservizio, anch’esso rientrante nell’ampia categoria del danno erariale patrimoniale, costituisce una figura pretoria, introdotta dalla giurisprudenza erariale, tesa a garantire il rispetto dei canoni sui quali si fonda la corretta azione amministrativa, la cui violazione incide sull’esercizio della stessa funzione che, a causa dei comportamenti dei propri dipendenti, appare volta a finalità divergenti o contrastanti rispetto a quelle proprie di un corretto uso del potere conferito (art. 97 Cost.).

Esso ricorre allorché <<…l’azione pubblica non raggiunge, sotto il profilo quantitativo e/o qualitativo, quelle utilità ordinariamente ritraibili dall’impiego di determinate risorse, cosicché il disservizio determina uno spreco delle stesse e, dunque, del personale, finendo per incidere negativamente sull’efficienza, efficacia, economicità e produttività della P.A.>> (così Corte dei conti, Sez. 1^, n. 532/2008, id. n. 103/2010 e n. 523/2012, Sez. 2^, n.125/A/2000).

Ora, il danno da disservizio contestato si concretizza nella forma alternativa dell’ “esercizio illecito e penalmente rilevante delle funzioni pubbliche” -con particolare riferimento allo sviamento della funzione tipica stessa, non più rivolta al perseguimento ed alla realizzazione degli interessi pubblici generali, ma a quelli egoistici, peculiari e propri del dipendente che ha agito, con conseguente impossibilità di rapportare l’azione posta in essere all’Ente che, tuttavia, ne ha sopportato i costi, con corrispondente danno per l’inutilità della relativa spesa (v. Sezione Umbria  n°582-EL/1999 e n. 45/2013),  piuttosto che come “disservizio in senso stretto”, correlato non già all’esercizio di una funzione pubblica (come nel caso precedente), ma alla erogazione di un servizio pubblico e riferito al fenomeno dell’ “apparenza del servizio” in quanto reso nella sua oggettiva materialità e tuttavia privo delle sue qualità essenziali (“desostanziato”), in quanto inidoneo o apparente (v. Sez. Umbria, sent. n°152/1996; n°1087/1998 e n°582/1999 e n°39/2002).

Nella fattispecie concreta il Collegio, tuttavia, ritiene ormai attinto da prescrizione estintiva il correlativo diritto al risarcimento, dovendo essere condivise le deduzioni svolte sul punto dalla difesa del convenuto.

Preliminarmente giova ricordare quanto stabilito dall’art. 1, co. 2, L 14/1/1994, n. 20 e s.m. e i. secondo cui “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”.

Orbene, a differenza del danno all’immagine, la cui azione risarcitoria trova legittimo impedimento c.d. “giuridico” in assenza del presupposto di legge determinato dalla sentenza penale di condanna irrevocabile per delitto contro la P.A. in pendenza del relativo procedimento penale a carico del convenuto per cui l’azione resta sospesa fino alla sua definizione, il termine iniziale (dies a quo) di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da disservizio –non dissimilmente da quanto avviene per le diverse tipologie di danno erariale- non può che collocarsi nel momento in cui la fattispecie dannosa, quanto meno nei tratti essenziali, è stata conosciuta o era legalmente o meramente conoscibile dal soggetto danneggiato (P.A.) o dal titolare esclusivo dell’azione di responsabilità finalizzata al conseguimento del diritto al risarcimento, esercitata nell’interesse della legge-ordinamento o della comunità (Procura regionale).

Tanto, nella considerazione che la sua conoscenza, quanto meno negli elementi costitutivi significativi (condotta e conseguente evento naturale produttivo del danno erariale) e nel caso in esame, poteva essere desunta già dalla lettura degli organi di stampa o, ancora, trattandosi di fatti di rilevanza penale come dianzi precisato, dal momento storico in cui è avventa la comunicazione del P.M. prescritta dall’ordinamento processualpenalistico, ex art. 129, co. 3, disp. att. c.p.p.

Occorre ricordare, infatti, il condivisibile e consolidato orientamento giurisprudenziale (tra le tante, Corte dei conti, SS.RR., sentenza 25.10.1996, n. 63; Sezione l app., 18.3.2003, n. 103 e 30/1/2002, n. 28; Sezione II app., 2.2.2004, n. 29; Sezione III app., 16.1.2002, n. 10 e 1.4.2011, n. 311; Sezione app. Sicilia, 22.4.2004, n. 66 e, tra le più recenti, Sez. Giur. Umbria, n. 53 del 2013), secondo cui la prescrizione dell’azione di responsabilità nei confronti di soggetti imputati in procedimenti penali non comincia a decorrere che dalla data del provvedimento che ha disposto il loro rinvio a giudizio momento nel quale il dipendente o l’amministratore pubblico assume la qualità di imputato (artt. 60 e 405 c.p.p.) e dal quale incombe l’obbligo giuridico sul Pubblico ministero penale di informare la Procura regionale ove il reato abbia cagionato un danno per l’erario, dovendosi considerare, prima di quel momento storico, l’ipotesi dannosa non ancora completamente delineatasi nei suoi elementi essenziali, fattuali e giuridici, e capace, quindi, di integrare gli estremi la responsabilità amministrativa.

Decorrenza del termine prescrizionale dalla data di  richiesta del P.M. di rinvio a giudizio (o, in alternativa, dal decreto del G.I.P. che lo dispone) che, invece, non trova applicazione nell’ipotesi in cui i fatti contemplati nell’istruttoria penale ed oggetto di rinvio a giudizio si presentino diversi e non incidenti con quelli contestati dinanzi al giudice contabile per l’integrazione della responsabilità da illecito amministrativo, essendo in tal caso applicabile la regola generale che ne fissa l’esordio nel momento in cui l’evento dannoso si è verificato.

Tanto premesso, il Collegio osserva che dalle risultanze documentali emerge in modo perspicuo che il momento storico del deposito della richiesta di rinvio a giudizio in sede penale risale al 2008 (lo stesso decreto di rinvio a giudizio emesso dal G.U.P. è datato 16/6/2009), mentre le notizie di stampa -che possono integrare anche l’elemento costitutivo del danno all’immagine- che potrebbero comportare una conoscenza oggettiva della fattispecie astratta dannosa, in difetto di circostanziata e qualificata segnalazione dalla P.A. o da pubblici ufficiali, si collocano in data coeva (17/6/2009) o decisamente successiva (10/2/2010).

Pertanto, limitatamente a tale posta di danno, l’azione di responsabilità proposta dal Procuratore regionale deve ritenersi prescritta essendo trascorso, dall’esordio del termine utile per l’esercizio del diritto di risarcimento, un lasso di tempo significativo superiore  al quinquennio senza che siano intervenuti atti interruttivi idonei ad impedirne il decorso, all’infuori del primo atto costituito dalla notifica dell’invito a dedurre, avvenuta il 27 maggio 2015, contenente la chiara manifestazione della pretesa risarcitoria azionata dalla Procura (ex comb. disp. artt. 1219 e 2943, co. 4, c.c; in giurisprudenza, SS.RR. n. 14/QM/2000 del 20 dicembre 2000; n. 6/2003/QM del 20 marzo 2003; n.1/2004/QM e n. 4/2007/QM; C. Cass., n. 3371/2010).

E ciò apparendo ragionevole l’esclusione della sussistenza di un occultamento doloso delle conseguenze dannose derivate dalla condotta antigiuridica ed antidoverosa, non contestata al convenuto, anche in presenza di fatti costituenti reato, in difetto di inequivocabile sussistenza di elementi probatori che dimostrano comportamenti, attivi o passivi, del medesimo in grado di eludere eventuali  controlli e denunce da parte dei soggetti a ciò espressamente preposti in qualità di pubblici ufficiali, nemmeno ricavabili aliunde, che costituiscono quell’indispensabile “quid pluris” per la configurazione e contestazione della relativa e complementare condotta tendente ad eclissare l’ingiusto profitto ottenuto, non disgiunto dalla inscindibile intenzione di assicurarsi nel tempo, oltre al profitto, anche l’impunità dell’illecito perpetrato (cfr. Corte dei conti – Sez. I Centr. App., n. 368/2002; Sez. Giur. Campania, n. 2184 del 2011).

  1. Passando al merito della vicenda in esame occorre, innanzitutto, evidenziare che la piana ricostruzione dei fatti storici, riportati in buona parte in narrativa e specificamente risultante dagli elementi documentali versati in questo processo dalla Procura erariale, consente di pervenire alla constatazione che l’Organo requirente ha intrapreso l’azione di responsabilità che ci occupa a seguito della comunicazione della sentenza n. 428 del 25/3/2013, pervenuta dall’Autorità giudiziaria penale della Corte d’Appello di Venezia, Sezione I, con la quale, in parziale riforma della sentenza di primo grado emessa dal Tribunale di Verona in data 29/6/2010, n.1733, riduceva la pena inflitta al Bigardi, condannandolo ad anni quattro e mesi sei di reclusione, rispetto alla pena originaria irrogata di anni cinque di reclusione, confermando, nel resto, la sentenza del giudice di prime cure.

La Corte lo riteneva colpevole del reato di concussione continuata, di cui agli art. 81 cpv. e 317 c.p., perché, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, abusando della sua qualità di assessore ai lavori pubblici del Comune di Casaleone (VR), minacciava il sig. Mouadden Rachid –dipendente del predetto Comune con mansioni di operatore ecologico– che, se non gli avesse dato dei soldi, lo avrebbe licenziato, costringendo, quindi, il soggetto passivo a dargli, in circa quaranta occasioni, somme di denaro per l’ammontare complessivo di 20.000.000 lire circa, con fatti svoltisi in Casaleone, dal 1998 fino ad epoca antecedente e prossima al 27 maggio 2002.

Secondo la ricostruzione dei fatti esposta dalla Procura e mutuata dalla sentenza del Tribunale di Verona all’esito dell’ampia istruttoria dibattimentale eseguita, il primo episodio della condotta concussiva, risalirebbe all’anno 1998 e narra di una dazione di denaro di lire 200.000, proveniente dal sig. Mouadden, elargita in favore del sig. BIGARDI, avvenuta pacificamente a titolo di prestito (cfr. causale: presunto pagamento di una multa senza che sua moglie venisse a saperlo; cfr. sentenza penale n. 428/2013 della Corte d’Appello di Venezia), cui è seguita una serie sistematica, quanto assai frequente, di episodi similari di richieste inoltrate dal sig. BIGARDI al sig. Mouadden, con conseguenti e continue dazioni di denaro da parte di quest’ultimo in favore del primo.

Richieste che sono state precedute anche dalla minaccia, proveniente dal sig. BIGARDI, che il Mouadden sarebbe divenuto un “ex dipendente” qualora vi si fosse sottratto, a causa del suo licenziamento che il concussore avrebbe ottenuto.

Successivamente e fino all’anno 2002, anno nel quale BIGARDI è decaduto dalla carica di Assessore, le richieste si sarebbero intensificate e divenute insistenti giacché, a fronte di singole dazioni ammontanti a non più di lire 500.000 ciascuna, la parte offesa ha corrisposto, all’odierno convenuto, una cifra complessiva di lire 20.000.000.

Giova ricordare che il Tribunale di Verona –come si evince dalla lettura della sentenza- ha ritenuto provata l’accusa sulla base dell’affermata credibilità della parte offesa che ha fornito una versione dei fatti lineare, coerente, intrinsecamente credibile, avvalorata dalla circostanza della sua determinazione a denunciare i fatti illeciti solo dopo che il sig. BIGARDI era cessato dalla carica di Assessore, a riprova del metus patito dal sig. Mouadden fintantoché l’odierno convenuto era in carica.

Circostanza, questa, ben nota anche al sindaco del Comune che non esitava ad invitare il soggetto concusso a rivolgersi ai carabinieri per sporgere regolare denuncia dell’accaduto.

La Corte di Appello di Venezia, nell’affermare l’accertamento della qualifica di Pubblico Ufficiale rivestita nella circostanza dal sig. BIGARDI, ha confermato integralmente l’impianto accusatorio della Procura penale e il corredo motivazionale della sentenza di primo grado, fatto salvo un temperamento della pena in concreto irrogata, specificando, in un significativo passaggio, che: “Rachid, nel rapporto con Bigardi, si presenta quale soggetto debole, trattasi, infatti, di cittadino straniero, che sebbene titolare di un regolare lavoro si trova in una situazione di sudditanza e soggezione nei confronti di colui che, come Bigardi, rappresenta il potere, ragion per cui sentirsi chiedere, indebitamente ed insistentemente del denaro, con la minaccia che, qualora non ottemperi alla richiesta, sarebbe divenuto un ex dipendente, integra a suo danno una vera e propria condotta estorsiva che, posta in essere da un pubblico ufficiale, abusando della propria funzione, configura il delitto di concussione”.

Infine, la Suprema Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso del sig. BIGARDI, condannandolo al pagamento delle spese processuali, in data 19 marzo 2014, con nota pervenuta a questa Procura in data 3 ottobre 2014, prot. n. 6421, rendendo definitivo ed irrevocabile l’accertamento della penale responsabilità dell’odierno convenuto.

La domanda di risarcimento del danno proposta dalla Procura merita senz’altro accoglimento poiché fondata, in fatto ed in diritto, in quanto molteplici sono gli indizi e gli argomenti di prova cc.dd. “in positivo” raccolti durante l’istruttoria che inducono il Collegio a ritenere perfettamente persuasiva e condivisibile l’ipotesi accusatoria formulata, rivelandosi essi idonei ad integrare quegli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa che, com’è noto, tradizionalmente si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l’evento dannoso, oltreché nella sussistenza di un rapporto di impiego o di servizio fra coloro che lo hanno determinato e l’amministrazione o l’ente che lo ha subito.

Infatti, gli univoci e convergenti elementi probatori complessivamente raccolti dalla Procura, prevalentemente provenienti dal processo penale e dall’ente locale, offrono un quadro probatorio di colpevolezza del convenuto certo ed inconfutabile, in quanto non adeguatamente contestato o minimamente confutato dal convenuto, in ordine alla responsabilità amministrativa contestata nei suoi confronti per i vari episodi concussivi di cui si è reso artefice nei confronti del malcapitato, ancor più odiosi e riprovevoli per l’abuso commesso in relazione all’indiscussa posizione dominante rivestita all’interno della P.A.

Giova ricordare che l’accertamento dei fatti di rilevanza penale nella loro materialità è, come noto, assistito dal valore probatorio della richiamata pronuncia giudiziale della Corte d’Appello di Venezia, divenuta incontrovertibile per effetto del suo passaggio in cosa giudicata.

Tanto nonostante i ben noti principi di assenza (rectius, del venir meno) del carattere di pregiudizialità e di primato del processo penale sugli altri tipi di giudizi celebrati dinanzi alle diverse giurisdizioni, essendo ormai definitivamente espunto il principio di unitarietà della giurisdizione in favore dei principi di originarietà, di parità e di reciproca indipendenza, tuttavia l’ordinamento giuridico prevede tassative deroghe o eccezioni che consentono di declinare, principalmente, in termini di efficacia vincolante extra-penale o di rilevanza, il formatosi giudicato penale di condanna o di assoluzione negli altri giudizi, ai sensi degli artt. 651 e ss. c.p.p. (per tutte, Cass., SS.UU. Civ., n. 10856/2009 e n. 1768/2011).

Invero, nei casi, come quello in esame, in particolare l’art. 651 c.p.p. prevede che “la sentenza penale irrevocabile di condanna pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e dell’affermazione che l’imputato lo ha commesso nel giudizio civile o amministrativo per le restituzioni o il risarcimento del danno promosso nei confronti del condannato”.

Altrettanto pacifica è l’efficacia vincolante del giudicato penale di condanna ricomprende l’accertamento dei fatti che hanno formato oggetto del relativo giudizio (da intendersi nella loro realtà fenomenica ed oggettiva, includendo gli elementi della condotta, dell’evento dannoso e del nesso di causalità), restando preclusa al Giudice contabile, quindi, ogni diversa statuizione che confligga, anche astrattamente, con i presupposti, le risultanze e le affermazioni conclusionali di quel pronunciamento (cfr. Corte dei conti, Sez. I App., n. 117/1993).

Inoltre, circa i rapporti tra sentenza penale irrevocabile di condanna ed il giudizio per il risarcimento del danno, va rilevato come la stessa Corte di Cassazione, in una recente pronuncia, abbia statuito che “l’accertamento dell’esistenza del danno, nei cosiddetti reati di danno, è implicita nell’accertamento del fatto-reato, e pertanto non deve e non può formare oggetto di ulteriore accertamento, in negativo o in positivo, in sede civile, se non con riferimento al soggetto o ai soggetti che lo abbiano subito ed alla misura di esso” (Cass., SS.UU. n. 4549/2010).

Pertanto, sulla base del coacervo degli elementi probatori versati in atti, che si rivelano solidi, adeguati e coerenti e che nessuna “rilettura” consentono trovando pieno riscontro oggettivo nel materiale probatorio acquisito al processo, è possibile pervenire ad un inequivocabile giudizio di evidente sussistenza dell’addebito mosso al convenuto dalla Procura anche in termini di responsabilità amministrativa in ordine alle condotte illecite consumate in danno del soggetto passivo che dimostra, nel contempo, una sprezzante volontà di violazione delle regole di condotta e conseguente lesione degli interessi e dei valori costituzionalmente significativi, di rilievo penale, ma anche di profilo amministrativo contabile in quanto comportamento confliggente con i doveri di servizio scaturenti dal rapporto funzionale che legava il Bigardi al Comune di Casaleone e riconducibili ai fondamentali canoni o principi di legalità, trasparenza ed imparzialità che invece dovrebbero giammai essere obliterati e costantemente informare l’azione della pubblica amministrazione e dei suoi agenti. E ciò ancor più in  considerazione del ruolo di rilievo politico ricoperto dal trasgressore all’interno della compagine amministrativa, trattandosi di condotte virtuose imposte a soggetti chiamati all’espletamento di rilevanti funzioni pubbliche sui quali gravano, pertanto, particolari obblighi giuridici connessi alle funzioni esercitate nel pubblico interesse, le quali rinvengono sicuro ancoraggio normativo nel combinato disposto degli artt. 93, co. 1, e 47 e ss. del D.Lgs. 18/8/2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), ai sensi degli artt. 97 Cost. e 1, co. 1, L. n. 241/1990 e s.m. e i. e 33, 5° comma, Cost. (in termini, C. conti, Sez. II, n. 430/2010).

Particolare valore probatorio, in tal senso, assumono le convincenti risultanze documentali, le numerose e concordanti deposizioni testimoniali raccolte nell’istruttoria dibattimentale e le univoche dichiarazioni rese in sede di sommarie informazioni da numerosi soggetti escussi (cfr. pag. 1 e ss. della motivazione della sentenza del Tribunale di Verona (in particolare, tre le altre, quelle rese dai testi Tonel Romeo, Bovo Mario e Faustini Roberto, v. verbale stenotipico udienza del 9/2/2010) da cui emerge, in modo perspicuo ed inconfutabile, l’affermazione della responsabilità del convenuto in ordine ai gravi fatti ascrittigli.

Tali elementi fattuali trovano conferma nelle dichiarazioni etero-accusatorie provenienti dalla parte offesa, da ritenersi credibili ed affidabili poiché costanti, dotate di coerenza interna e logica e prive di sentimenti astiosi e di intenti calunniosi, le quali delineano, con assoluto riscontro oggettivo e sufficiente descrizione, un quadro di continue richieste di denaro da parte del Bigardi e conseguenti dazioni del Mouadden Rachid che il primo riusciva a farsi consegnare senza nessuna apparente giustificazione e ricorrendo ad odiosi e minacciosi atteggiamenti, ritorsivi di conseguenze pregiudizievoli per le sorti lavorative della persona offesa dipendente del comune, maggiormente efficaci in relazione alle circostanze di tempo e di luogo in cui i fatti si svolgevano (nel Municipio o nelle sue adiacenze o in Piazza Mercato o in sala Consiliare) ed all’innegabile metus publicae potestatis, derivante dall’incarico assessorile svolto dal soggetto agente con abuso della sua funzione (Sez. III App., n. 327 del 2015).

Ciò nondimeno, pur in disparte dagli effetti scaturenti dal regime giuridico dell’art. 651 c.p.p.con riferimento all’accertamento compiuto in sede penale, assistito da forza di giudicato, che costituisce elemento di sicuro rilievo probatorio circa la materialità della condotta, dall’esame del materiale istruttorio si ricava piuttosto agevolmente come debbano ritenersi sussistenti anche gli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, il cui sindacato ed accertamento rientra comunque nell’autonoma sfera dei poteri giurisdizionali cognitivi devoluti al giudice contabile.

E’ quanto avviene, innanzitutto, in relazione all’incontestata sussistenza della relazione di servizio o funzionale del convenuto con l’ente locale in qualità di Assessore ai LL.PP., in quanto tale inserito nell’apparato o nell’organizzazione amministrativa comunale nella cui sfera giuridica si producevano direttamente gli effetti della sua attività (in diritto: art. 28 Cost.; in giurisprudenza, per tutte, cfr. Cass., SS.UU., 21/5/2003, n. 7946 e n. 4549/2010; Corte dei conti, SS.RR., n. 4/1999 e Sez. II Centr. App., 7/4/2003, n. 143).

Con riferimento, invece, all’elemento psicologico o soggettivo, ne va affermata l’esistenza ed ascrivibilità al convenuto, con sicura connotazione dolosa sotto il profilo della sua qualificazione giuridica, in termini di consapevolezza e volontà della realizzazione dell’intera fattispecie illecita, coincidente con quella astratta e tipica, ponendosi in stridente violazione con gli obblighi di servizio, sia in termini di condotta antitetica tenuta rispetto a quella alternativa, perfettamente esigibile e doverosa, sia delle inevitabili conseguenze da essa derivanti.

Esso deve ritenersi pacifico, in considerazione della severa antigiuridicità della condotta commessa e in assenza di esiti processuali di segno contrario offerti in controprova dal convenuto circa la sussistenza di eventuali cause di esclusione della colpevolezza (art. 1, L. n. 20/1994 e s.m. e i.), che assume, a fortiori, maggiore e negativa rilevanza a causa della particolare odiosità della condotta realizzata da soggetto rivestente un delicato profilo all’interno della struttura pubblica.

Parimenti avviene con riferimento al nesso di causalità, assolutamente indiscusso in ragione del c.d. rapporto di derivazione tra le condotte dolose commissive poste in essere dal convenuto e l’evento lesivo (danno all’immagine) arrecato all’ente locale di cui era assessore, rivelandosi il pregiudizio perfettamente prevedibile ed evitabile sulla base di un giudizio formulato ex ante da parte del convenuto e derivato da illecita percezione di somme di denaro attraverso la realizzazione di una condotta estorsiva reiterata posta in essere da un pubblico ufficiale abusando della propria funzione, secondo l’accreditata teoria della causalità adeguata o della regolarità causale che costituisce un rapporto di conseguenzialità tra condotta ed evento dannoso (SS.UU., n. 577 del 2008 e Cass., n. 6474 del 2012).

Sotto il profilo dell’elemento costitutivo oggettivo del danno, infine, tralasciando ogni superflua considerazione attinente al danno da disservizio, pur contestato ma il cui diritto al risarcimento deve ritenersi prescritto come precisato, il Collegio ritiene ne sussistano le condizioni per la sua configurabilità.

Giova ricordare che il danno è derivato da condotte perpetrate da un pubblico amministratore per le quali la Corte d’Appello di Venezia ha pronunciato, nei confronti del medesimo, una sentenza di condanna penale, passata in giudicato, per il reato di corruzione, in applicazione agli articoli 81 cpv, e 317 c.p.

Per i motivi già esplicitati, la proposizione della relativa azione giudiziale rispetta le note restrizioni cc.dd. “oggettive” introdotte dal recente legislatore essendo avvenuta per cc.dd. reato proprio o commesso da pubblico ufficiale accertato con sentenza irrevocabile di condanna pronunciata per quei delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo Il del libro secondo del codice penale, articoli ricompresi tra il 314 ed il 335-bis del c.p., fatti salvi casi tassativi ed eccezionali espressamente contemplati dalla legge.

Appare, inoltre, piuttosto ragionevole ritenere che dalla natura e gravità delle condotte illecite osservate del convenuto e dalla conseguente diffusione della notizia nell’opinione pubblica sia derivato quel discredito e quella grave perdita di prestigio con conseguente lesione della sfera dei diritti della personalità dell’Ente pubblico di appartenenza del convenuto, costituenti quei beni-valori coessenziali all’esercizio delle pubbliche funzioni, costituzionalmente significativi e tutelati dagli artt. 54 e 97 della Costituzione (Corte conti, Sez. seconda appello, 27/2004; Sez. Giur. Piemonte, n. 86/2013), con presumibili riflessi di perdita di fiducia della comunità nell’operato degli amministratori che li rappresentano, elemento che costituisce componente fondamentale delle istituzioni pubbliche.

Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa del ricorrente, il Collegio reputa pienamente soddisfatto l’onere probatorio sotto il profilo, innanzitutto, dell’an debeatur in ragione della presunta coesistenza della gravità dell’offesa a beni cc.dd. immateriali e danni non patrimoniali alla persona giuridica pubblica conseguenti alla lesione di diritti costituzionali inviolabili, immateriali, che abbia oltrepassato una c.d. “soglia minima” di offensività cagionando un pregiudizio serio pregiudizio -secondo l’interpretazione offerta la Corte Regolatrice (Cass., SS.UU,. n. 14831/2011 e n. 5756/2012) ma anche fatta propria da questa Corte, in sede nomofilattica (SS.RR., n. 1/QM/2011 e n. 13/QM/2013) e di merito (Sez. Giur. Veneto, n. 22/2014).in considerazione degli affermati e perspicui fatti di causa che hanno contrassegnato lo sviluppo della vicenda in esame, come richiesta per configurare il danno all’immagine rilevante giuscontabilmente, integrato, in specie, dal c.d. <<clamor fori o iudicii>> di cui si facevano latori due  articoli di stampa, sebbene a diffusione locale, apparsi sui quotidiani del “Corriere del Veneto- Cronaca di Verona”, rispettivamente, dei giorni del 17 giugno 2009 e del 10 febbraio 2010 (v. doc. 5 del fasc. Procura).

Invero, è innegabile che l’attenzione rivolta dalla stampa locale alle vicende giudiziarie del convenuto mediante la propalazione o comunicazione della notizia dei fatti criminosi all’opinione pubblica abbia comportato un’oggettiva perdita di considerazione e di prestigio per la P.A., incrinando quel necessario rapporto e indispensabile clima di fiducia riposta dalla cittadinanza nei confronti dei pubblici poteri e dei suoi dipendenti ed amministratori.

Quanto, invece, alla sua determinazione, la misura proposta dalla Procura pari a 25.000,00 euro appare decisamente congrua alla luce del criterio di liquidazione equitativa del danno, offerto al giudice dal paradigma dell’art. 1226 c.c., non disgiunto dal ricorso all’applicazione dei tradizionali criteri di valutazione (oggettivo, soggettivo e sociale) individuati dalla giurisprudenza, in via esclusiva, in difetto di ulteriori e più pertinenti elementi di giudizio, o in concorso con questi ultimi (conforme, Sez. Giur. Veneto, n. 85/2015 e Sez. Giur. Piemonte, n. 213/2015).

In proposito va rilevato che la giurisprudenza (v., per tutte SS.RR. n. 10/QM/2003; Sez. III Centrale, n. 220/2013; Sez. Giur. Marche, sent. n. 19 del 27.4.2016) è solita procedere alla quantificazione fondata su un’analisi, in concreto, delle singole fattispecie tipiche di comportamento illecito e sulla scorta di una serie di indicatori ragionevoli:

  1. a) di natura oggettiva, inerenti alla natura del fatto, alle modalità di perpetrazione dell’evento pregiudizievole, alla eventuale reiterazione dello stesso, all’entità dell’eventuale arricchimento;
  2. b) di natura soggettiva, legati al ruolo rivestito dal pubblico dipendente nell’ambito della Pubblica Amministrazione;
  3. c) di natura sociale, legati alla negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica locale ed anche all’interno della stessa Amministrazione, all’eventuale clamor fori e alla diffusione ed amplificazione del fatto operata dai mass-media; diffusione che non integra, di per sé, la lesione del bene tutelato, ma vale ad indicarne la dimensione.

Tale convincimento del Collegio riposa, in sintesi, su ragioni legate alle funzioni e al ruolo svolti dall’autore del danno da risarcire, alla gravità, frequenza e durata delle condotte illecite (circa quaranta episodi spalmati in quattro anni circa), tutte particolarmente odiose, all’entità delle utilità complessivamente conseguite non disgiunte dalle condizioni economiche ed alla retribuzione della persona offesa (circa venti milioni delle vecchie lire incidenti sul bilancio di un dipendente inquadrato in posizione economica di non elevato livello), alla risonanza che la vicenda ha avuto occupando spazi su organi di informazione, anziché circoscritta negli angusti ambiti giudiziari e comunali (cfr. Cass., SS.UU., 25/2/2010, n. 15208; sulla congruità della quantificazione del danno all’immagine, Corte dei Conti, Sez. Veneto, sent. n. 65 del 2016; sent. n. 38 del 7.3.2016; Sez. Lombardia, sent. n. 139 del 31.7.2015 SS.RR., 23/4/2003, n. 10/QM).

  1. Infine, come sostenuto dalla Procura, non può trovare accoglimento la richiesta della difesa del convenuto volta all’esercizio del potere riduttivo dell’addebito da parte del Collegio, di chiara natura discrezionale, previsto dall’art. 1, comma 1 bis, della legge n. 20/1994, modificato per effetto della riforma introdotta con la Legge n. 639/1996, già previsto dall’art. 52 del T.U. approvato con R.D. n. 1214/1934, dall’art. 83 del R.D. n. 2440/1923 e dall’art. 19 del D.P.R. n. 3/1957, attesa la qualificazione giuridica dolosa della condotta imputata e delle modalità con cui essa si è espressa, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale (questa Sezione n. 63 e n.85 del 2015).

Con riferimento agli accessori legali, il Collegio ritiene che la rivalutazione monetaria da riconoscere, necessariamente correlata alla natura giuridica dell’obbligazione risarcitoria del danno costituente debito di valore, non debba decorrere dall’indebita erogazione della predetta somme percepite a titolo di indennità dall’assessore comunale nel corso del periodo di riferimento (1998-2002), ma nemmeno dalla data dell’irrevocabilità della sentenza penale di condanna (19/3/2014), bensì dal momento della diffusione della notizia e della conseguente diminuzione della considerazione dell’ente da parte dei consociati (giugno 2009), momento storico nel quale si determina il danno costituito dalla lesione dell’immagine pubblica dell’Amministrazione in “conseguenza” del fatto lesivo posto in essere dal soggetto responsabile e, quindi, a questi imputabile (in termini, cfr. Sezione I App., 22 aprile 2015 e 29 marzo 2012, n. 266).

Dalla data di pubblicazione della presente sentenza decorreranno, invece, gli interessi legali sino all’effettivo soddisfo.

Le spese di giudizio seguono, naturalmente, il regime giuridico dettato dal principio della soccombenza (art. 91 c.p.c.) e vengono liquidate, in favore dello Stato, nella misuraindicata nel dispositivo.

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