LE FERIE NON GODUTE NON DANNO DIRITTO A TRATTAMENTI ECONOMICI SOSTITUTIVI – CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA N. 95/2016

ferie non goduteRitenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 5 maggio 2015, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2015, il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, prospettando la violazione degli artt. 3, 36, primo e terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 7 della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro).
Il giudice rimettente espone di dover decidere il ricorso promosso da S.F. contro l’Azienda USL
Roma E, allo scopo di conseguire l’indennità sostitutiva per ferie non godute, negata
dall’amministrazione con provvedimento del 22 aprile 2013.
Il ricorrente nel giudizio principale, dirigente medico collocato a riposo il 1° febbraio 2013, ha
dedotto di non aver fruito, al momento della cessazione del rapporto di lavoro, di 222 giorni di ferie,
a causa delle patologie dalle quali era affetto.
A sostegno della domanda, il ricorrente ha invocato la garanzia costituzionale del diritto alle ferie
(art. 36, primo e terzo comma, Cost.), la tutela riconosciuta dalla normativa comunitaria (direttiva n.
2003/88/CE), la natura retributiva dell’indennità sostitutiva delle ferie, l’interpretazione offerta
dalla prassi amministrativa (nota del Dipartimento della funzione pubblica dell’8 ottobre 2012), che
consente di corrispondere il trattamento sostitutivo quando le ferie non siano state godute per causa
non imputabile alle parti.
1.1.– In punto di rilevanza, il giudice a quo afferma di dover applicare l’art. 5, comma 8, del d.l. n.
95 del 2012, che così recita: «Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di
qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai
sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché delle autorità
indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), sono
obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in
nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si
applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione,
pensionamento e raggiungimento del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali
più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto.
La violazione della presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme indebitamente
erogate, è fonte di responsabilità disciplinare ed amministrativa per il dirigente responsabile».
Ad avviso del giudice rimettente, tale disposizione, entrata in vigore il 7 luglio 2012, si applica de
plano alle ferie non godute da un dipendente cessato dal servizio il 7 febbraio 2013 e non contempla
alcuna facoltà di “monetizzazione” per le ferie non godute per causa non imputabile alle parti del
rapporto di lavoro.
1.2.– Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del
2012 «nel suo complesso», anche eventualmente con riguardo alla previsione della responsabilità
disciplinare e amministrativa del dirigente che violi tali prescrizioni, o, in subordine, nella sola parte
in cui la disposizione preclude in ogni caso, anche per l’ipotesi di mancato godimento per causa non
imputabile al lavoratore, l’erogazione dei trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute.
Nell’avvalorare la non manifesta infondatezza della questione, il giudice rimettente richiama la
giurisprudenza comunitaria sull’art. 7, comma 2, della direttiva n. 2003/88/CE, che impone di
riconoscere una riparazione pecuniaria quando le ferie non siano godute per causa non imputabile al
lavoratore, e pone l’accento sulla natura retributiva dell’indennità sostitutiva per ferie non godute.
Poste tali premesse, il giudice assume che il divieto assoluto di convertire in denaro le ferie non
godute, anche quando il mancato godimento non sia imputabile al lavoratore, si ponga in contrasto
con l’art. 36, primo comma, Cost., che statuisce l’obbligo di retribuire il lavoro prestato in
eccedenza rispetto a quanto stabilito dal contratto, tenendo conto del diritto ai riposi feriali.
Tale divieto entrerebbe in conflitto con l’art. 36, terzo comma, Cost., in quanto il diritto a ferie
annuali retribuite impone il riconoscimento di un ristoro economico in caso di lesione irreversibile
del diritto a godere delle ferie «in natura».
La disciplina censurata contravverrebbe, inoltre, all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all’art. 7, comma 2, della direttiva n. 2003/88/CE, che prescrive di compensare economicamente la
mancata fruizione delle ferie per causa non imputabile al lavoratore.
Il giudice rimettente denuncia, infine, la violazione del canone di ragionevolezza (art. 3 Cost.):
sarebbe manifestamente irragionevole il divieto assoluto di “monetizzazione”, svincolato da ogni
valutazione dell’imputabilità del mancato godimento delle ferie.
2.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque
infondata la questione di legittimità costituzionale.
Secondo la difesa dello Stato, la norma può essere interpretata in modo armonico con i princípi di
rilievo costituzionale che il giudice rimettente ritiene violati.
In particolare, la magistratura contabile e il Dipartimento della funzione pubblica hanno escluso che
il divieto di monetizzazione si applichi alle ferie maturate prima dell’entrata in vigore della
normativa del 2012 e alle situazioni in cui il mancato godimento delle ferie non sia imputabile al
lavoratore.
Nel caso di specie, peraltro, il lavoratore avrebbe potuto godere delle ferie, in quanto il periodo di
malattia non è stato ininterrotto.
In vista della camera di consiglio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria illustrativa, in cui ha ribadito le conclusioni rassegnate e le argomentazioni svolte con
riguardo alla praticabilità di un’interpretazione rispettosa del dettato costituzionale, recepita anche
dal giudice delle leggi con la sentenza n. 286 del 2013.
Considerato in diritto
1.– L’art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma
1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, stabilisce, nell’àmbito del lavoro pubblico, che le ferie, i riposi
e i permessi siano obbligatoriamente goduti secondo le previsioni dei rispettivi ordinamenti e che
non si possano corrispondere «in nessun caso» trattamenti economici sostitutivi.
L’inefficacia delle disposizioni contrattuali e normative più favorevoli e la responsabilità
disciplinare e amministrativa dei dirigenti, i quali non ottemperino a tali prescrizioni di legge,
completano la disciplina restrittiva così congegnata.
Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, ravvisa in tali disposizioni la
lesione del diritto irrinunciabile alle ferie, che impone, per un verso, di retribuire il lavoro prestato
in misura superiore a quanto stabilito dal contratto (art. 36, primo comma, della Costituzione),
considerando anche il diritto ai riposi feriali, e, per altro verso, di compensare il mancato godimento
delle ferie per causa non imputabile al lavoratore (art. 36, terzo comma, Cost.).
Tale compensazione – soggiunge il giudice rimettente – è prescritta anche dalle fonti comunitarie
(art. 7 della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE recante «Direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro»), che integrano il
parametro di costituzionalità alla stregua dell’art. 117, primo comma, Cost.
Ad avviso del giudice rimettente, l’assetto delineato dalla norma impugnata, che preclude ogni
valutazione circa l’imputabilità del mancato godimento delle ferie, sarebbe manifestamente
irragionevole (art. 3 Cost.).
La disciplina è censurata «nel suo complesso», «eventualmente» anche nella parte in cui prefigura
la responsabilità disciplinare e amministrativa dei dirigenti, e, in subordine, nella parte in cui vieta
in maniera indiscriminata il pagamento di trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute.
2.– Il nucleo delle censure investe il divieto di corrispondere trattamenti economici sostitutivi delle
ferie non godute, anche quando il mancato godimento non sia riconducibile alla volontà del
lavoratore.
Le questioni di legittimità costituzionale si sottraggono alle eccezioni di inammissibilità, formulate
dalla difesa dello Stato.
2.1.– Deve essere disattesa, in primo luogo, l’eccezione di irrilevanza della questione di
costituzionalità.
Il giudice rimettente, con motivazione non implausibile, chiarisce che le ferie, almeno in parte, non
sono state godute per causa non imputabile al lavoratore, in un periodo in cui era già in vigore la
disciplina impugnata. Il fatto che il periodo di malattia non sia stato ininterrotto è ininfluente quanto
alla rilevanza della questione.
La difesa dello Stato non confuta tali argomenti, corroborati da una precisa ricostruzione dei fatti di
causa.
2.2.– È ugualmente da disattendere l’eccezione di inammissibilità per mancata sperimentazione di
un’interpretazione conforme alla Carta fondamentale.
Il giudice rimettente, difatti, si cimenta con il tentativo di conferire alla disposizione censurata un
significato compatibile con i princípi costituzionali e, dopo una disamina della lettera e dello spirito
della legge, reputa tale tentativo impraticabile.
Se l’interpretazione prescelta dal giudice rimettente sia da considerare la sola persuasiva, è profilo
che esula dall’ammissibilità e attiene, per contro, al merito, che è ora possibile scrutinare (sentenze
n. 45 del 2016 e n. 262 del 2015).
3.– La questione non è fondata.
Il giudice rimettente muove dal presupposto interpretativo che il divieto di corrispondere trattamenti
economici sostitutivi delle ferie non godute si applichi anche quando il lavoratore non abbia potuto
godere delle ferie per malattia o per altra causa non imputabile.
Il dato letterale e la ratio che ispira l’intervento riformatore rivelano l’erroneità di tale presupposto
interpretativo.
3.1.– Quanto al dato letterale, non è senza significato che il legislatore correli il divieto di
corrispondere trattamenti sostitutivi a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro è
riconducibile a una scelta o a un comportamento del lavoratore (dimissioni, risoluzione) o ad eventi
(mobilità, pensionamento, raggiungimento dei limiti di età), che comunque consentano di
pianificare per tempo la fruizione delle ferie e di attuare il necessario contemperamento delle scelte
organizzative del datore di lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al periodo
di godimento delle ferie.
3.2.– Il dato testuale è coerente con le finalità della disciplina restrittiva, che si prefigge di
reprimere il ricorso incontrollato alla “monetizzazione” delle ferie non godute.
Affiancata ad altre misure di contenimento della spesa, la disciplina in questione mira a riaffermare
la preminenza del godimento effettivo delle ferie, per incentivare una razionale programmazione del
periodo feriale e favorire comportamenti virtuosi delle parti nel rapporto di lavoro.
In questo contesto si inquadra il divieto rigoroso di corrispondere trattamenti economici sostitutivi,
volto a contrastare gli abusi, senza arrecare pregiudizio al lavoratore incolpevole.
4.– Questa Corte, con riferimento al contenzioso tra lo Stato e le Regioni, ha già avuto occasione di
analizzare la disciplina impugnata, specificando che essa non sopprime la «tutela risarcitoria
civilistica del danno da mancato godimento incolpevole» (sentenza n. 286 del 2013, punto 9.3. del
Considerato in diritto).
Su questa linea si attestano le prime applicazioni che l’amministrazione ha dato della normativa
(INPS, messaggio n. 2364 del 6 febbraio 2013; Ragioneria generale dello Stato, nota n. 94806 del 9
novembre 2012; Dipartimento della funzione pubblica, nota n. 40033 dell’8 ottobre 2012) e
l’interpretazione delineata dalla magistratura contabile in sede di controllo (Corte dei conti, sezione
di controllo per la Regione Campania, delibera dell’11 dicembre 2014, n. 249; Corte dei conti,
sezione di controllo per la Regione Veneto, delibera del 12 novembre 2013, n. 342; Corte dei conti,
sezione di controllo per la Regione Valle d’Aosta, delibera del 12 novembre 2013, n. 20; Corte dei
conti, sezione di controllo per Regione Sicilia, delibera del 5 giugno 2014, n. 77).
La prassi amministrativa e la magistratura contabile convergono nell’escludere dall’àmbito
applicativo del divieto le vicende estintive del rapporto di lavoro che non chiamino in causa la
volontà del lavoratore e la capacità organizzativa del datore di lavoro.
Questa interpretazione si colloca, peraltro, nel solco tracciato dalle pronunce della Corte di
cassazione e del Consiglio di Stato, che riconoscono al lavoratore il diritto di beneficiare di
un’indennità per le ferie non godute per causa a lui non imputabile, anche quando difetti una
previsione negoziale esplicita che consacri tale diritto, ovvero quando la normativa settoriale
formuli il divieto di “monetizzare” le ferie (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 19 ottobre
2000, n. 13860; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 8 ottobre 2010, n. 7360).
5.– Così correttamente interpretata, la disciplina impugnata non pregiudica il diritto alle ferie, come
garantito dalla Carta fondamentale (art. 36, comma terzo), dalle fonti internazionali (Convenzione
dell’Organizzazione internazionale del lavoro n. 132 del 1970, concernente i congedi annuali
pagati, ratificata e resa esecutiva con legge 10 aprile 1981, n. 157) e da quelle europee (art. 31,
comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007; direttiva 23 novembre 1993, n.
93/104/CE del Consiglio, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, poi
confluita nella direttiva n. 2003/88/CE, che interviene a codificare la materia).
Il diritto alle ferie, riconosciuto a ogni lavoratore, senza distinzioni di sorta (sentenza n. 189 del
1980), mira a reintegrare le energie psico-fisiche del lavoratore e a consentirgli lo svolgimento di
attività ricreative e culturali, nell’ottica di un equilibrato «contemperamento delle esigenze
dell’impresa e degli interessi del lavoratore» (sentenza n. 66 del 1963).
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha rafforzato i connotati di questo
diritto fondamentale del lavoratore e ne ha ribadito la natura inderogabile, in quanto finalizzato a
«una tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute» (ex plurimis, Corte di giustizia, sentenza
26 giugno 2001, in causa C-173/99, BECTU, punti 43 e 44; Grande Sezione, sentenza 24 gennaio
2012, in causa C-282/10, Dominguez).
La garanzia di un effettivo godimento delle ferie traspare, secondo prospettive convergenti, dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 297 del 1990 e n. 616 del 1987) e da quella europea (ex
plurimis, Corte di giustizia, Grande Sezione, sentenza 20 gennaio 2009, in cause riunite C-350/106
e C-520/06, Schultz-Hoff e Stringer ed altri).
Tale diritto inderogabile sarebbe violato se la cessazione dal servizio vanificasse, senza alcuna
compensazione economica, il godimento delle ferie compromesso dalla malattia o da altra causa
non imputabile al lavoratore.
6.– Non si può ritenere, pertanto, che una normativa settoriale, introdotta al precipuo scopo di
arginare un possibile uso distorto della “monetizzazione”, si ponga in antitesi con princípi ormai
radicati nell’esperienza giuridica italiana ed europea. Da qui, dunque, la non fondatezza della
questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 8, del decretolegge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza
dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore
bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36, primo e terzo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 7 della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti dell’organizzazione
dell’orario di lavoro), dal Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con
l’ordinanza indicata in epigrafe.

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