LE CLAUSOLE DEI BANDI PUBBLICI VANNO IMPUGNATE SUBITO – SENTENZA CONSIGLIO DI STATO N. 946/2015

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L’ing. Pa.Gr. presentava domanda di ammissione al concorso a 6 posti di dirigente ingegnere gestionale bandito dalla Regione Campania con decreto dirigenziale n. 14551 del 19.12.2002, pubblicato sul B.U.R.C. n. 63 del 23.12.2002.

Con nota del 21.10.2003 veniva comunicata all’interessato l’esclusione dalla procedura, disposta con decreto dirigenziale n. 2932 del 20.10.2003 per carenza del requisito del titolo di studio di cui all’art. 2, lett. b), del bando.

Avverso tale esclusione il ricorrente proponeva ricorso al T.A.R. per la Campania impugnando anche le disposizioni del bando, con particolare riferimento all’art. 2, lett. b), nella parte in cui avevano fissato i titoli di studio per l’ammissione al concorso.

Con il ricorso veniva articolato il seguente, unico motivo di gravame: violazione e falsa applicazione dei principi in materia di accesso ai pubblici concorsi, del regolamento regionale recante disposizioni in materia di accesso agli impieghi nella Giunta regionale della Campania, dell’art. 2, lett. b), del bando di concorso di cui al decreto dirigenziale n. 14551 del 19.12.2002 e successive modifiche, nonché dell’art. 97 della Costrizione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, irrazionalità e illogicità manifesta, disparità di trattamento, travisamento, violazione e falsa applicazione dellalegge n. 241 del 1990 con particolare riferimento all’art. 7.

Il ricorrente deduceva di essere laureato in ingegneria elettronica ed iscritto all’albo degli ingegneri della provincia di Avellino nei settori civile e ambientale, industriale e dell’informazione. Egli assumeva, pertanto, di avere titolo alla partecipazione al concorso, atteso che all’epoca in cui aveva conseguito la laurea non esisteva ancora la specializzazione in ingegneria gestionale, e, d’altra parte, vi sarebbe stata equipollenza tra i due corsi di laurea. Il bando, infine, ove restrittivamente interpretato, sarebbe stato illegittimo per irrazionalità e illogicità.

Si costituiva in giudizio in resistenza al gravame l’Amministrazione regionale, che eccepiva l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del bando nonché per omessa notifica ad alcuno dei controinteressati, e ne contestava comunque anche la fondatezza nel merito, chiedendone il rigetto.

Il Tribunale adìto accoglieva la domanda di tutela cautelare proposta dall’interessato ammettendolo con riserva alla procedura concorsuale.

Con successiva memoria il medesimo esponeva di aver sostenuto le prove scritte e orali della selezione classificandosi utilmente in graduatoria, e replicava alle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa regionale adducendo che il superamento delle prove denotava il suo possesso delle conoscenze e delle esperienze necessarie per l’accesso al posto in rilievo.

All’esito il T.A.R., con la sentenza n. 10796/2004 in epigrafe, dichiarava il ricorso inammissibile, accogliendo l’eccezione regionale basata sulla mancata impugnazione tempestiva del bando.

Seguiva, avverso tale decisione, la proposizione del presente appello alla Sezione da parte dell’interessato, che contestava l’accoglimento dell’eccezione avversaria (con il primo motivo d’appello) e reiterava le proprie doglianze di legittimità avverso l’esclusione che lo aveva colpito (con il secondo motivo).

Anche in questo grado di giudizio la Regione Campania resisteva alle contestazioni avversarie, deducendo l’infondatezza dell’appello e domandandone il rigetto.

L’interessato, dal canto suo, insisteva con successiva memoria nelle proprie doglianze, domande e deduzioni, concludendo per l’accoglimento dell’appello.

Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

L’appello è infondato.

Giova ricordare che il Tribunale ha constatato che l’esclusione del ricorrente dal concorso per la mancanza del titolo di studio richiesto era stata disposta in pedissequa applicazione dell’art. 2, lett. b), del relativo bando, il quale prescriveva espressamente come requisito di ammissione il possesso della laurea in ingegneria gestionale o in economia e commercio, laddove il ricorrente aveva conseguito la diversa laurea in ingegneria elettronica.

Il T.A.R. ha inoltre rilevato che la disposizione del bando non era suscettibile di interpretazione estensiva da parte dell’Amministrazione, tenuto conto della sua chiara e inequivoca formulazione, e del fatto che non era prevista da alcuna norma l’equipollenza tra la laurea in ingegneria elettronica e quella in ingegneria gestionale: e su questa base ha respinto la tesi del ricorrente secondo la quale il bando non sarebbe stato immediatamente lesivo della sua sfera giuridica poiché – in tesi appunto – non univoco.

Il primo Giudice ha fatto quindi applicazione del consolidato principio giurisprudenziale secondo il quale i bandi di concorso, ove contenenti clausole immediatamente lesive dell’interesse dei candidati, perché impongono determinati requisiti di partecipazione, devono essere immediatamente ed autonomamente impugnati, con la conseguenza dell’inammissibilità sia della impugnazione rivolta solo contro il provvedimento di esclusione costituente atto meramente esecutivo ed applicativo del bando, sia – come nella specie – dell’impugnazione contestuale del bando stesso e dell’ esclusione, ove siano già decorsi i termini per l’immediato ricorso contro il bando medesimo.

Osserva la Sezione che le critiche proposte con il presente appello avverso la lineare motivazione illustrata sono destituite di fondamento.

L’appellante insiste nell’assunto che la lesività della clausola di bando in discussione non sarebbe stata immediatamente percepibile (almeno da un non giurista), ma solo potenziale ed astratta, in quanto la clausola non avrebbe avuto un significato certo. Onde l’interessato poteva ragionevolmente ritenere in buona fede di possedere i requisiti di partecipazione.

In contrario è tutta
via agevole notare:

– che il testo letterale della clausola era univoco nel senso che solo i laureati in economia e commercio o in ingegneria gestionale avrebbero potuto prendere parte alla procedura;

– che una clausola simile precludeva già inequivocabilmente ex se la partecipazione al concorso degli aspiranti che non fossero muniti di uno dei due titoli anzidetti (o di titolo dichiarato equipollente), sì da presentarsi con chiarezza, attesa la sua portata impeditiva, come lesiva dell’interesse degli aspiranti medesimi a partecipare alla procedura;

– che il ricorrente, che non si è nascosto come il corso di laurea in ingegneria gestionale sia stato istituito in epoca recente “per offrire la figura di un professionista che accanto a solide competenze tecniche … avesse anche una visione della realtà imprenditoriale e della sua organizzazione”, non aveva alcuna ragione obiettiva per ritenere che la propria laurea in ingegneria elettronica avrebbe potuto essere equiparata a siffatto nuovo titolo di studio (che, anche per il fatto di essere stato prescritto in alternativa al diploma di laurea in economia e commercio, rendeva chiara la connotazione essenzialmente economico-gestionale prescritta dal bando per i titoli di studio degli aspiranti).

Da ciò l’inevitabile applicazione al caso concreto dell’orientamento giurisprudenziale, già posto a base della sentenza di primo grado, e tuttora consolidato, secondo il quale i bandi dei concorsi indetti per l’assegnazione di posti di pubblico impiego, se contenenti clausole immediatamente lesive delle aspirazioni dei candidati, per il fatto di imporre determinati requisiti di partecipazione anziché altri, vanno tempestivamente ed autonomamente impugnati, dal momento che costituiscono la lex specialis del concorso: onde è nei loro confronti che vanno subito sollevati i dubbi di legittimità nutriti sulla disciplina da essi dettata per la procedura selettiva (cfr. tra le tante C.d.S., IV, 27 giugno 2014, n. 3241; 22 maggio 2014, n. 2641; V, 25 giugno 2014, n. 3203; 21 novembre 2011, n. 6135).

Per le ragioni esposte l’appello va senz’altro respinto.

Si rinvengono, tuttavia, ragioni equitative tali da giustificare anche per questo grado di giudizio la compensazione delle spese processuali tra le parti.

IL TAGLIO DEL 10% DEI COMPENSI NUCLEO DI VALUTAZIONE E OIV NON SI APPLICA A ENTI LOCALI E SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE – DELIBERAZIONE N. 4/2014 CORTE DEI CONTI SEZIONE AUTONOMIE

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  1. La questione posta e cioè se per i  componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi di enti locali trovi, o meno, applicazione l’art. 5, comma 7 del D.L. 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, (gratuità dell’incarico) viene affrontata nei precedenti delle Sezioni regionali più sopra richiamati – ed anche in altri analoghi per brevità non citati – utilizzando  chiavi interpretative limitate al solo contesto normativo in esame.

In un caso è stata focalizzata l’attenzione sull’accezione di “amministratori“ evocati nell’art. 5, comma 7, (Sez. Reg. Sardegna n. 54/2013/PAR) che, a ragione della ritenuta omnicomprensività del termine, andrebbe riferito sia ai componenti degli organi politici, sia a quelli dei consigli di amministrazione, per cui ai consiglieri di amministrazione dei consorzi, in quanto amministratori, si applica l’art 5 comma 7.  In altre ricostruzioni (Sez. Reg. Lombardia, parere n. 353 del 30.7.2012; e Sez. contr. 10.1.2013, n. 6) è stato valorizzato il significato di “apparati amministrativi” come categoria concettuale più congeniale alla figura del consiglio di amministrazione e, quindi, estranea alla categoria degli  apparati politici  per cui la disciplina applicabile non sarebbe quella dell’art. 5, comma 7, bensì quella dell’art. 6, comma 3, riferita, appunto,  ai costi degli apparati amministrativi.

Nell’affrontare la questione interpretativa in esame, occorre premettere, in via di metodo, che non si può prescindere da un approccio sistematico diretto ad individuare l’ambito unitario di riferimento della disciplina normativa in argomento. Se si opera tale approccio, come si dirà di qui a poco, si giunge alla conclusione che nella materia di che trattasi la disciplina normativa si distingue in due specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico  complesso organizzativo della Pubblica amministrazione, esclusi gli enti territoriali. Sul punto, peraltro, – e prima della disamina normativa – è essenziale il richiamo  alla sentenza 14 giugno 2012, n. 151, della Corte Costituzionale, che nel decidere sulla q.l.c. relativa proprio a quella parte dell’art. 5, comma 7 del d.l. 78/2010 che dispone la gratuità degli incarichi ivi considerati, afferma che quella norma è espressione di una “disciplina uniforme” diretta a conseguire la riduzione “della spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi” che si traduce in “un principio di gratuità dell’amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali”,

Ed invero, venendo ora all’assunto introduttivo, tale uniformità di disciplina rappresenta una costante dello specifico settore che emerge da un’attenta analisi delle disposizioni normative che si sono succedute nella materia. Da questa “rassegna” delle norme si evincono i due obiettivi perseguiti dal legislatore: da un lato, sfoltire gli apparati amministrativi di tutti quegli organismi non caratterizzati dalla necessarietà strutturale-istituzionale, dall’altro ridurre il peso economico degli organi di governo necessari, affidando  tale compito all’autonomia dei medesimi organi, salvo intervenire sugli aspetti già disciplinati dalla legge generale.

La prima disposizione che fa cogliere la prospettata distinzione è quella contenuta nell’art. 18 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Finanziaria per il 2002) dove sotto la rubrica “Riordino degli organismi collegiali” si codifica il divieto per le pubbliche amministrazioni “escluse quelle delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane”, di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi collegiali, fatte alcune eccezioni per gli organismi indispensabili da individuare espressamente entro termini definiti ed in mancanza di tale ricognizione viene previsto il divieto di corrispondere alcun compenso ai componenti degli organismi collegiali. Dunque, già in questa prima norma si delineano i due percorsi normativi: da un parte  quello riferito alle amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti territoriali, dall’altra tali enti.

Nella materia interviene poi la “finanziaria” per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266). Con tale legge vengono stabilite, innanzitutto, una serie di misure di riduzione degli emolumenti spettanti agli organi di rappresentanza politica, tra i quali anche le indennità di funzione ed i gettoni di presenza  per i componenti degli organi di governo delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane (art. 1, comma 54); nello stesso comma alla lettera c) era anche prevista la riduzione delle utilità comunque denominate spettanti per la partecipazione ad organi collegiali di vertice degli enti territoriali ivi menzionati ed ai componenti delle assemblee elettive. Tale disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui si riferisce ai titolari degli organi politici regionali.

Il criterio di tenere sempre distinti gli ambiti di riferimento delle discipline cui si è prima accennato trova conferma anche in questo plesso normativo. Infatti, il comma 58 dell’art. 1 della stessa legge finanziaria per il 2006 dispone che le somme riguardanti “indennità, compensi, gettoni, retribuzione o altre utilità comunque denominate, corrisposte agli organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati”, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 165/2001, sono automaticamente ridotte del 10 per cento. Il comma 64 dello stesso articolo stabilisce che tali disposizioni non si applicano alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionale.

Ancora in tema di “contenimento spesa per commissioni e comitati ed altri organismi” il D.L. 223/2006, all’art. 29, nel confermare il divieto per le pubbliche amministrazioni di istituire altri organismi, dispone la riduzione del trenta per cento  della spesa complessiva  sostenuta dalle amministrazioni per organi collegiali ed altri organismi. Al comma 6 dello stesso articolo stabilisce che le disposizioni di quell’articolo “non trovano diretta applicazione alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionali per i quali costituiscono disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”.

La differenza di ambiti oggettivi di disciplina emerge poi anche con riferimento alle disposizioni di riduzione degli organismi collegiali di cui all’art. 68 del D.L. 112/2008, estranea all’ambito degli enti territoriali.

Con la cosiddetta “manovra triennale” varata con il D.L. 78/2010, la materia viene nuovamente innovata ma sempre mantenendo la ripetuta  distinzione di ambiti applicativi: così che le disposizioni concernenti le “economie degli organi di governo e degli apparati politici” di cui all’art. 5, commi 6 e seguenti sono specificamente riferite agli organi che rientrano negli apparati organizzativi dei livelli di governo locale. Le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscono agli enti territoriali, come si evince non solo dal contesto oggettivo, ma anche dall’espresso riferimento, nel comma 1, agli organi collegiali di cui all’art. 68, comma 1, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, (e cioè gli organismi operanti presso la Pubblica amministrazioni che sono stati reputati utili) e nel comma 3, all’art. 1, comma 58 della legge finanziaria per il 2006 che, come sopra ricordato, ne esclude espressamente l’applicazione agli enti territoriali (art. 1, comma 64). In sostanza gli apparati amministrativi ai quali fa riferimento l’art. 6 non includono quelli degli enti territoriali; il generico riferimento alle “pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196” va letto sempre tenendo conto che tale disposizione integra quella contenuta nel già ricordato comma 58 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 che, pur richiamando in quella stessa disposizione, le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001, non era applicabile agli enti territoriali come disponeva il successivo comma 64.

Ora, se é vero che il legislatore nell’intervenire per regolamentare le riduzioni ed i contenimenti di spesa nello specifico segmento degli emolumenti previsti per organi ed apparati, ha sempre tenuto distinti i due ambiti oggettivi di riferimento, anche nell’interpretare la portata dell’art. 5, comma 7, del D.L. 78/2010, non si può prescindere da questo criterio. In proposito è sufficiente aggiungere che i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero  delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica ed in quanto tale destinatari di un’unica disciplina.  Nell’ambito di tale disciplina così come più sopra ricostruita, per quanto di interesse della presente questione di massima, tra le forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche ai cui amministratori, ai sensi dell’art. 5, comma 7, della D.L. 78/2010, non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma, deve ritenersi che rientrano anche i componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi.

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