BLOCCO DELLA DIRIGENZA VALIDO ANCHE PER GLI ENTI LOCALI – CORTE DEI CONTI LOMBARDIA DELIBERA N. 209/2016

blocco-dirigenzaIn tema di personale questa Sezione ritiene applicabile l’articolo 1 comma 219 della legge 108/2015 anche agli enti locali per ogni tipo di assunzione dirigenziale (comprese quella ex articolo 110 del decreto legislativo 267/2000). Sono escluse dall’applicazione dell’art.1 comma 219 i posti non vacanti alla data del 15 ottobre 2015.

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LA REITERAZIONE DI CONTRATTI A TERMINE DA DIRITTO A RISARCIMENTO MA NON A STABILIZZAZIONE – CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA N. 16226/2016

contratti-a-termine-e-stabilizzazione… Nel regime del lavoro pubblico in caso di abuso del ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato da parte di una pubblica amministrazione, il dipendente, che abbia subito la illegittima precarizzazione del rapporto di impiego, ha diritto, fermo restando il divieto di trasformazione del contratto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato posto dall’art. 36, comma 5, d.lgs. 30 marzo 2001, al risarcimento del danno previsto dalla medesima disposizione con esonero dall’onere probatorio nella misura e nei limiti di cui all’art. 32 comma 5 legge 4 novembre 2010 n. 183, e quindi ad una misura pari ad una indennità onnicomprensiva tra un minimo di 2,5 ad un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, avuto riguardo ai criteri indicati nell’art. 8 legge 15 luglio 1966 n. 604.

PRIMA DELLO SCORRIMENTO DEGLI IDONEI DI GRADUATORIE VALIDE SI PUO’ RICORRERE ALLA MOBILITA’ – CONSIGLIO DI STATO SEZIONE QUINTA SENTENZA N. 03677/2016

sorrimento-graduatorie-concorso… FATTO E DIRITTO
1.La signora Annamaria Serripierri, ricordato di aver partecipato al concorso pubblico bandito dal
Comune di Palo del Colle in data 16 novembre 2009 per l’assunzione di due agenti di polizia
municipale, cat. C1, e di essersi collocata al quinto posto della graduatoria di merito e sottolineato
che detta graduatoria conservava la sua validità sino al 31 dicembre 2016, ha chiesto al Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia l’annullamento dell’avviso di mobilità esterna pubblicato
dallo stesso comune riservata al personale di ruolo dichiarato in soprannumero degli enti di area
vasta per la copertura di un posto di agente di polizia municipale, C1, sostenendo che
l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere allo scorrimento della gradua del concorso di
mobilità prima di avviare la procedura di mobilità esterna e rivendicando in definitiva la sussistenza
del proprio diritto ad essere assunto.
2. L’adito tribunale, sez. III, con la sentenza segnata in epigrafe, ha accolto in parte il ricorso,
dichiarando in particolare, per un verso, l’illegittimità dell’avviso di mobilità stante l’obbligo del
Comune di procedere allo scorrimento della graduatoria ancora valida per la copertura del posto di
agente della polizia municipale e, per altro verso, il difetto di giurisdizione quanto alla pretesa del
diritto all’assunzione ed al relativo risarcimento del danno.
3. Con atto di appello proposto il 9 marzo 2016 il Comune di Palo del Colle ha dedotto l’erroneità
della predetta sentenza, sostenendo innanzitutto che la controversia, investendo la gestione del
rapporto di lavoro, apparteneva interamente alla giurisdizione del giudice ordinario e non solamente
in parte, come statuito dai primi giudici; in via subordinata ha poi sostenuto che per effetto del
vigente quadro normativo – L. 190 del 2014, comma 424 (secondo cui le regioni e gli enti locali per
gli anni 2015 e 2016 possono procedere ad assunzioni solamente dei vincitori di concorso e non
anche degli idonei, mentre il rimanente turn over deve essere destinato alla ricollocazione del
personale in soprannumero delle province destinatario dei processi di mobilità, intesa questa ultima
come cessione di contratto e non come assunzione, ciò in ragione della cosiddetta neutralità
finanziaria per il pubblico erario) – correttamente si era avviata la procedura di mobilità esterna per
la copertura del posto vacante di agente di polizia municipale invece che procedere allo scorrimento
della graduatoria del precedente concorso.
4. Costituendosi in giudizio la signora Annamaria Serripierri ha contestato le tesi dell’appellante,
chiedendo il rigetto del gravame.
5. Il primo motivo di appello è infondato.
5.1. La Sezione ha avuto modo di pronunciarsi recentemente su identica questione con la sentenza
n. 2929 del 28 giugno 2016, puntualizzando in punto giurisdizione che l’istituto del cosiddetto
“scorrimento della graduatoria” presuppone necessariamente una decisione dell’amministrazione di
coprire il posto; quindi l’obbligo di servirsi della graduatoria entro il termine di efficacia della stessa
preclude all’amministrazione di bandire una nuova procedura concorsuale ove decida di reclutare
personale, ma non la obbliga tout court all’assunzione dei candidati non vincitori in relazione a posti
che si rendano vacanti e che l’amministrazione stessa non intenda coprire, restando inoltre escluso
che la volontà dell’amministrazione di coprire il posto possa desumersi da un nuovo bando
concorsuale, poi annullato, ovvero da assunzioni di personale a termine (v. Cass., SS.UU., 12
novembre 2012, n. 19595).
In definitiva, allorquando la controversia ha per oggetto il controllo giudiziale sulla legittimità della
scelta discrezionale operata dell’amministrazione, la situazione giuridica dedotta in giudizio
appartiene alla categoria degli interessi legittimi, la cui tutela è demandata al giudice cui spetta il
controllo del potere amministrativo ai sensi dell’art. 103 Cost., poiché in tale ipotesi, la controversia
non riguarda il “diritto all’assunzione”.
5.2. Correttamente i primi giudici hanno pertanto correttamente declinato la giurisdizione quanto
alla richiesta di scorrimento della graduatoria ai fini dell’assunzione ed altrettanto correttamente
hanno ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla controversia concernente
la legittimità degli atti di natura organizzatoria con cui è stato individuato il posto vacante di agente
di polizia municipale ed è stato disposto di coprirlo mediante la procedura di mobilità esterna.
6. E’ invece fondato il secondo motivo di gravame.
6.1. Invero la fondamentale esigenza di contenimento della spesa pubblica osta a che possa ritenersi
superato il primato dell’art. 30, comma 1, d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, il quale recita: “Le
amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di
dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente in servizio
presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso
dell’amministrazione di appartenenza (…)”.
Tale modalità di assunzione del personale costituisce una ipotesi normale di reclutamento dei
pubblici dipendenti, come precisato dalla Corte costituzionale con la sentenza 30 luglio 2012, n.
211 che, in occasione dello scrutinio di legittimità dell’art. 13 della legge della Regione Basilicata 4
agosto 2011, n. 17, ha ritenuto che la predetta disciplina regionale prescriveva correttamente il
ricorso obbligatorio alle procedure di mobilità dell’art. 30, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001,
prima di procedere all’utilizzazione delle graduatorie degli altri concorsi precedentemente espletati,
oppure, in mancanza, di indirne di nuovi.
6.2. In realtà l’esistenza di una graduatoria ancora valida limita quando non esclude l’indizione di
un nuovo concorso, nondimeno non incide sulla potestà di avviare una procedura di mobilità: la
mobilità è infatti alternativa all’assunzione di personale nuovo rispetto al concorso o allo
scorrimento delle relative graduatorie; con la mobilità il personale non viene assunto, ma solamente
trasferito con il consenso della amministrazione di appartenenza, che esercita una valutazione circa
la necessità di mantenere presso di sé determinati soggetti. Del resto, le leggi che hanno bloccato le
nuove assunzioni fin dagli anni ‘90, non hanno impedito le procedure di mobilità (cfr. per tutto
Cons. Stato, Ad. plen., 28 luglio 2011, n. 14);
7. Alla stregua delle predette osservazioni l’appello deve essere in parte accolto e, per l’effetto, in
parziale riforma della sentenza, ferma restando la declaratoria di difetto di giurisdizione quanto alla
domanda di assunzione per scorrimento della graduatoria, deve essere respinto il ricorso per la parte
concernente l’impugnazione dell’avviso di mobilità.

RESPONSABILITA’ ERARIALE ANCHE PER GLI ORGANI POLITICI – CORTE DEI CONTI CALABRIA SENTENZA N. 197/2016

danno-erariale…  DIRITTO

1)  La questione posta al vaglio del giudicante attiene a una  ipotesi di danno erariale scaturente dall’illegittimo  riconoscimento di un debito fuori bilancio.

La Procura, infatti, contesta ai componenti del  Consiglio del comune di Falerna, al Sindaco e al responsabile dell’Ufficio tecnico, di aver riconosciuto, con la delibera n.  53 del 29.11.2013, un debito nei confronti della ditta Abiuso per un importo complessivo di € 10.000,00 oltre IVA, in carenza dei presupposti previsti dall’art. 194 del TUEL d.lgs 267/2000.

L’atto di citazione è fondato e merita accoglimento.

2) Prima di procedere alla disamina della fattispecie, il Collegio ritiene di dover svolgere alcune considerazioni in ordine all’istituto previsto dall’art. 194 del TUEL 267/2000, al  solo fine di valutare se gli odierni convenuti, nelle loro rispettive qualità, legittimamente  abbiano proceduto  a riconoscere il debito vantato dalla ditta Abiuso Costruzioni, e quindi ad autorizzare il comune di Falerna a pagare una somma non impegnata contabilmente né prevista in bilancio.

L’ istituto del riconoscimento dei debiti fuori bilancio, introdotto per la prima volta con il Tuel 267/2000, rappresenta una vera novità rispetto al precedente assetto normativo della finanza locale. L’art. 35, comma 4 del d.lgs 77/95, infatti prevedeva, in caso di acquisizione di beni e servizi da parte dell’Ente locale in violazione degli obblighi di contabilità, che “ il rapporto obbligatorio intercorresse, ai fini della controprestazione tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che (aveva) consentito la fornitura”.

Invero il legislatore, con l’art. 191 del d.lgs 267/2000, nel quale è confluito l’art. 4, del d.lgs 342/97,  ha recepito la elaborazione giurisprudenziale che voleva permanentemente sanabili i debiti derivanti da acquisizione di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle norme contabili, per la parte in cui fosse accertata e dimostrata l’utilità e l’arricchimento che ne aveva  tratto l’ente locale.

L’art. 194 del T.U.E.L., infatti, con riferimento alla suddetta fattispecie dispone: “1. Con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:..omissis…………e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’àmbito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

Ciò che legittima la riconoscibilità della posizione debitoria maturata al di fuori della previsione autorizzatoria del bilancio, dunque,  è l’accertata e dimostrata utilità e arricchimento  per l’ente.

Tra l’altro, solo  il riconoscimento da parte del Consiglio comunale consente l’imputazione del debito all’Ente; ed infatti, l’art. 191 comma 4 stabilisce che ““Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.

3) Passando alla fattispecie concreta, ritiene il Collegio che non vi fossero i presupposti perché il Consiglio comunale operasse il riconoscimento  del debito dell’ Abiuso Costruzioni.

Emerge dagli atti che il riconoscimento è stato operato per lavori effettuati da un’impresa nel corso degli anni 1999-2002 ed eseguiti in assenza di provvedimenti di affidamento, progetti, quantificazione dei costi, impegni di spesa, documentazione attestante la effettiva e regolare esecuzione delle opere, la congruità dei prezzi esposti.

Non solo; Mancavano agli atti del Comune anche le fatture e/o richieste di pagamento emesse contestualmente al periodo attribuito di esecuzione dei lavori; nonché  adeguata documentazione comprovante la corretta quantificazione di ciascun intervento (relazione tecnica …. certificato regolare esecuzione … contabilità interventi).”

Ciò non consente, a parere di questo Collegio, neanche  di affermare, con certezza, la realizzazione degli interventi per come rendicontati dalla ditta.

Tra l’altro si consideri che, sebbene si tratti di lavori svolti dal 1999 al 2002, il sig. Pietro Antonio Abiuso, amministratore della società, chiede per la prima volta di essere pagato in data 5.6.2009 e,  alla richiesta di pagamento, non  allega alcuna fattura.

Dopo un anno e mezzo circa, in data 21.12.2010, il suddetto inoltra un sollecito di pagamento;  e in data 28.12.2010, quindi dopo il sollecito,  emette la fattura n. 4 relativa ai lavori asseritamente svolti a favore del comune negli anni dal 1999 al 2002.

L’Ufficio tecnico giustifica il mancato impegno di spesa asserendo l’urgenza e la necessità dei lavori medesimi. Ma, se così fosse stato, e cioè se i fondi specificamente previsti in bilancio si fossero dimostrati insufficienti , il responsabile del procedimento o, in sua vece, il responsabile del settore interessato, entro venti giorni,  avrebbe dovuto sottoporre al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa ( art. 191 del tuel 267/2000). Cosa che non è avvenuta; né nella relazione tecnica vengono spiegate le ragioni di una tale omissione.

Un altro elemento che ingenera perplessità sulla effettiva realizzazione degli interventi è il fatto che dopo circa  dieci anni, l’Ufficio tecnico, in carenza della benché minima documentazione, attesti l’ esecuzione degli interventi indicando il giorno preciso e la tipologia di intervento. Tra l’atro, detta circostanza appare ancora più dubbia ove si consideri la  natura dei lavori; non si tratta infatti di opere permanenti dimostrabili anche a distanza di anni,  ma sostanzialmente di interventi fognatura durati  qualche ora.

Più significativo, poi,  è il fatto che in presenza di una relazione negativa del responsabile del servizio finanziario e del segretario comunale, il sindaco, nonché qualche amministratore, afferma di aver accertato l’effettiva realizzazione  delle opere recandosi sul posto e ottenendo la rassicurazione dei cittadini in tal senso. Ebbene  tale affermazione  ragionevolmente ingenera nel Collegio  qualche perplessità, ove si consideri  che i suddetti avrebbero dovuto ricordarsi, a distanza di dieci anni, interventi operati sulla fognatura. Non solo; non vengono indicate neanche le persone che avrebbero rassicurato il sindaco sullo svolgimento dei lavori in esame, così non consentendo a questo Collegio di accertarne la veridicità.

A ciò si aggiunga che nessuna valutazione  reale è stata svolta  sull’effettiva utilità dei lavori, né, invero, avrebbe potuto essere svolta a distanza di tanti anni, in carenza di documentazione contestuale ai lavori e vista la natura degli interventi.

Sia il responsabile del Servizio Finanziario che il segretario comunale, infatti, dichiarano la non riconoscibilità del debito poiché le relazioni tecniche  non espongono gli elementi salienti per comprendere il contesto dello svolgimento dei lavori né il computo metrico di riferimento, inoltre, nella documentazione fornita vi sono lavori ripetuti due volte ( si veda delibera n. 53 del 2013).

L’intero debito riconosciuto dal Comune appare  pertanto privo degli elementi essenziali in  forza dei quali è possibile operare, mediante riconoscimento da parte del consiglio, la sanatoria.

4) I fatti innanzi richiamati hanno determinato un ingiusto esborso da parte del Comune.

Come innanzi evidenziato, infatti, i debiti fuori bilancio (relativi all’acquisto di beni e/o servizi) non riconoscibili, restano a carico dell’Amministratore o del dipendente che li ha ordinati ( art. 191, comma 4 del TUEL 267/2000) .

Il Comune di Falerna, pertanto, si è accollato un debito in carenza dei presupposti normativi  pagando alla ditta  Costruzioni Abiuso una somma che avrebbe dovuto pagare altri.

Una spesa che non trova nessuna ragione di collegamento con gli interessi pubblici che invece avrebbero dovuto essere tutelati.

Aver autorizzato l’accollo della relativa spesa, dunque, costituisce una decisione poco avveduta e antigiuridica che ha, senza alcuna valida e logica motivazione, privato l’Ente di risorse economiche a fronte delle quali non risulta essere stata acquisita alcuna utilità.

5) Tale danno deve essere eziologicamente ricollegato alla condotta del responsabile dell’Ufficio tecnico nonché dei consiglieri comunali e del sindaco.

I consiglieri comunali, infatti, nonostante la chiara intellegibilità della norma e la inconsistenza della documentazione, hanno proceduto al riconoscimento di un siffatto onere in carenza dei presupposti normativi.

Peraltro,  detta condotta è gravemente colposa ove si consideri che sia il responsabile del Servizio Finanziario che  il Segretario comunale avevano formulato un parere contrario al riconoscimento del debito , evidenziandone con puntualità le palesi criticità e anomalie. A ciò si aggiunga che tali pareri erano stati ribaditi in sede di deliberazione ( vedi delibera n. 53/2013), sicché i consiglieri ne erano venuti senz’altro a conoscenza.

Ciò nonostante, costoro si determinarono nel senso oggi loro contestato, ponendo le condizioni per il verificarsi del danno  per cui è causa.

Né il Collegio ritiene di poter ritenere sussistente esimente per gli organi politici di cui all’art. 1 comma ter della l. 20/1994, eccepita dall’avv. Scrivano.

In proposito si rileva che la norma in rassegna recita “ Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli Uffici Tecnici  o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.

Ebbene in primo luogo si rileva  che il riconoscimento del debito è un atto che rientra nella specifica competenza del Consiglio Comunale; e già tale circostanza esclude l’applicabilità dell’esimente.

Ma v’è un ulteriore motivo.

Il legislatore subordina l’applicazione dell’esimente agli organi politici che abbiano agito in buona fede. Ebbene, leggendo la delibera di riconoscimento del debito, emerge che i consiglieri hanno proceduto al  riconoscimento nonostante fossero  stati richiamati i pareri negativi del segretario comunale e del responsabile del servizio finanziario. Tale circostanza non consente di affermare che la loro condotta sia stata improntata alla  buona fede richiesta.

Ad analoga conclusione si giunge con riferimento alla posizione del funzionario Francesco Spinelli il quale ha tenuto un comportamento assolutamente censurabile nel rendere pareri che, allo stato, risultano solo “pezze d’appoggio” prive di significato ,non evidenziando le ragioni che all’epoca avevano determinato gli interventi, il perché detti lavori non fossero stati sanati con la procedura di cui all’art. 191 del t.u.e.l. 267/2000,  la coerenza tra il lavoro e la somma richiesta. Insomma relazioni immotivate e prive di collegamento con la realtà dei fatti.

Alla luce di tutto quanto sin qui considerato deve essere dichiarata la responsabilità contabile degli odierni convenuti per il danno erariale di € 12.200, 00 corrispondente alla somma riconosciuta con la delibera n. 53 del 29.11.2013, oltre l’IVA al 22%.

Riguardo alla ripartizione del danno  valgono le seguenti considerazioni.

Il Collegio, condividendo la prospettazione della Procura  ritiene che il 60% dell’apporto causale vada attribuito al responsabile dell’Ufficio tecnico, e il 40% ai consiglieri comunali.

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bds/doVisualizzaDettagliAction.do?sptomock=&id=18103905&cods=18&mod=stampa

SE MANCA IL RIFERIMENTO AL LIMITE DELLA SPESA PER ASSUNZIONI FLESSIBILI LO SI AUTODETERMINA – CORTE DEI CONTI PUGLIA DELIBERA N. 149/2016

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… Il Collegio evidenzia che, le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Preliminarmente, la Sezione osserva che i quesiti proposti dall’Ente devono ricondursi a caratteri di generalità ed astrattezza concentrandosi esclusivamente sull’interpretazione della vigente normativa vincolistica in materia di contenimento della spesa del personale, di programmazione economico-finanziaria e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.

Il Collegio precisa, inoltre, che le eventuali attività intraprese dall’Ente restano rimesse alle esclusive valutazioni discrezionali dell’amministrazione.

L’art. 9, comma 28, del D. L. 31/05/2010, n. 78 convertito dalla L. 30/07/2010, n. 122 prevede che, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici, le università e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009. I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti.

Le disposizioni su riportate costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le Regioni, le Province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. A decorrere dal 2013, gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70 del D. Lgs. n. 276/2003.

La norma aggiunge che le limitazioni su riportate non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della L. n. 296/2006; che “resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”  ed inoltre precisa che, per le amministrazioni che nell’anno 2009 non hanno sostenuto spese per lavoro flessibile, il limite deve essere computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009.

Con l’emanazione della recente L. 7/08/2016 n. 160 di conversione del D. L. 24/06/2016 n. 113, all’art. 16, comma 1 quater, è stata disposta l’esclusione dalle limitazioni previste dall’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, per le spese sostenute per le assunzioni a tempo determinato ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del testo unico di cui al D. Lgs. 18/08/2000 n. 267.

Con deliberazione n. 2/SEZAUT/2015/QMIG, la Sezione delle Autonomie ha chiarito che le predette limitazioni dettate dai primi sei periodi dell’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione della spesa di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1, L. n. 296/2006, ferma restando, comunque, la vigenza del limite massimo della spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2009.

Come recentemente ribadito da questa Sezione, i vincoli in materia di c.d. “lavoro flessibile” hanno carattere indefettibile ed appaiono rivolti anche ad evitare che le amministrazioni pubbliche soggette ad un regime limitativo delle assunzioni a tempo indeterminato possano ricorrere all’utilizzo di contratti di lavoro flessibile per eludere il blocco assunzionale ad esse applicabile (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazioni n. 100/PAR/2016 e n. 120/PAR/2016).

La Corte costituzionale, con sentenza n. 173/2012, proprio con riferimento all’articolo 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, ha osservato che tale disposizione “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato” e “lascia alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente pubblico può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel 2009”.  

Si rammenta, inoltre, che il medesimo comma 28 prescrive che il mancato rispetto dei limiti di spesa in esso previsti costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

Nell’ipotesi in cui l’Ente non abbia sostenuto alcuna spesa per lavoro flessibile sia nell’anno 2009 che nel triennio 2007-2009, questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che il riferimento alla media del triennio 2007-2009 è stato introdotto dal legislatore per evitare di penalizzare le amministrazioni particolarmente “virtuose” che non hanno sostenuto spese per tali finalità nell’anno 2009 e che, in assenza di spesa anche per il triennio 2007-2009 dovranno reputarsi consentite le assunzioni determinate dalla assoluta necessità di far fronte, in tal modo, a un servizio essenziale per l’Ente e la spesa così determinata costituirà il parametro finanziario per gli anni successivi (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2014; Sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazione n. 29/PAR/2012). Trattasi di orientamento richiamato anche dalla Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 12/SEZAUT/2012/INPR del 12/06/2012.

In merito alla seconda opzione individuata dall’Ente e vertente sulla possibilità di utilizzo dei cosiddetti “resti assunzionali”, in attesa del completamento delle operazioni di ricollocazione del personale delle Province, il Collegio osserva che l’art. 1, comma 424, della L.    23/12/2014 n. 190 (legge di stabilità 2015) prevede che “le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell’ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell’economia e delle finanze nell’ambito delle procedure di cui all’accordo previsto dall’articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.”

Con la su richiamata normativa è stata, quindi, introdotta una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli esercizi 2015 e 2016, di quella generale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 19/SEZAUT/2015/QMIG).

Con sentenza n. 202 del 21/07/2016, la Consulta ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 1, comma 424, della L. n. 190/2014 affermando, tra l’altro, che la norma censurata non ha carattere di dettaglio e costituisce un principio di coordinamento della finanza pubblica, in quanto l’incisione con misure transitorie, da parte dello Stato, di un rilevante aggregato della spesa pubblica, come quella per il personale, interviene a titolo di principio fondamentale della materia.

Il Collegio sottolinea che la disciplina in materia di “turn over” del personale dettata dall’art. 3, comma 5, del D. L. 24/06/2014, n. 90, convertito dalla L. 11/08/2014 n. 114, a differenza delle disposizioni di cui all’art. 9, comma 28, del su richiamato D. L. n. 78/2010, esplica il proprio ambito applicativo nei confronti del personale a tempo indeterminato e dispone, tra l’altro, che, “a decorrere dall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”. 

La Sezione delle Autonomie, con le deliberazioni n. 26/SEZAUT/2015/QMIG e n. 28/SEZAUT/2015/QMIG, ha specificato che sono consentite, quindi, le assunzioni di personale a tempo indeterminato a valere sui budget degli anni precedenti al 2015 utilizzando la capacità assunzionale 2014 derivante dai “resti” relativi al triennio 2011-2013 e sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e del disposto dell’art. 3, comma 3, del citato D. L. n. 90/2014 in materia di programmazione finanziaria, contabile e fabbisogno di personale (Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 140/PAR/2016).

In tal senso si è espressa anche la circolare del Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 1/2015 che, nelle more del completamento delle procedure di cui ai commi 424 e 425 della L. n. 190/2014, ribadisce il divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato a valere sui budget 2015 e 2016.

Pertanto, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge n. 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 26/SEZAUT/2015/QMIG del 28/07/2015; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 93/2016/SRCPIE/PAR del 13/07/2016).

Si rammenta che attualmente, l’art. 16, comma 1 ter, del D. L. n. 113/2016 convertito con modificazioni dalla L. n. 160/2016 prevede che, nelle Regioni in cui sia stato ricollocato il 90 per cento del personale soprannumerario delle Province, i Comuni e le Città metropolitane possano riattivare le procedure di mobilità.

Deve, inoltre, porsi in evidenza che il comma 5 del citato art. 3 del D. L. n. 90/2014, nel consentire l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali provenienti dagli esercizi precedenti, fa espresso riferimento al limite temporale del “triennio precedente” individuando, in tal caso, un parametro “da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni” (Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 28/SEZAUT/2015/QMIG e n. 16/SEZAUT/2016/QMIG).

Nella proposizione della terza opzione, l’Ente richiama, poi, la normativa in materia di contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, dettata dall’art. 7, comma 6, del D. Lgs. 30/03/2001 n. 165 con la quale si prevede che, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, al fine di garantire la legittimità della procedura prevista dall’art. 7, comma 6 del D. Lgs. n. 165 del 2001, è necessario, previo ricorso ad idonee forme di pubblicità, effettuare un raffronto tra le professionalità emergenti dal curriculum dei candidati, a meno che non si tratti di una prestazione che, per la sua elevata specificità, possa essere garantita da un unico soggetto in grado di porla in essere (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 32/2014/PREV del 5/12/2014).

Il Collegio rammenta, inoltre, che, per espresso disposto normativo, il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti.

La Sezione ritiene, inoltre, opportuno segnalare che, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del D. Lgs. 15/06/2015 n. 81, dal 1° gennaio 2017 è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di collaborazione e che, conseguentemente tali contratti sino alla data del 31 dicembre 2016 possono essere legittimamente stipulati, sempre che ricorrano tutti i presupposti di legittimità fissati nel su richiamato articolo 7, comma 6, del D. Lgs. n. 165/2001 (Sezione centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, deliberazione n. 37/2015/PREV del 23/12/2015).

Con riferimento alle concrete attività che il soggetto individuato dall’Ente sarà poi chiamato a svolgere e quindi l’attribuzione di eventuali poteri di firma, la Sezione non può non rilevare che un eventuale parere si tradurrebbe nella concreta individuazione di ogni prestazione che l’amministrazione riterrà di assegnare ponendosi in contrasto con i requisiti di generalità ed astrattezza richiesti per la formulazione dei pareri.

I quesiti proposti non devono, infatti, inquadrarsi “in una prospettiva applicativa” poiché, in tal caso, “qualsiasi considerazione espressa dalla Sezione in ordine al quesito formulato andrebbe inevitabilmente a condizionare scelte di carattere discrezionale e di merito, riservate alla competenza esclusiva dell’ente” (Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 632/2015/PAR).

Passando, infine, all’esame degli ultimi quesiti proposti dal Comune in merito alla

obbligatorietà e possibilità di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale con conseguente variazione del bilancio 2016-2018 ed aggiornamento del DUP 2016-2018, la Sezione osserva che l’attività di programmazione triennale del fabbisogno di personale costituisce un precipuo obbligo a carico degli enti locali e deve essere finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale, in osservanza al dettato dell’art. 91 del D. Lgs. n. 267/2000 recante il testo unico degli enti locali.

Ritiene, inoltre, il Collegio che i quesiti proposti dall’Ente in tale materia devono trovare soluzione alla luce della novella normativa in materia di armonizzazione contabile introdotta dal D. Lgs. 23/06/2011 n. 118, come emendato dal D. Lgs. 10/08/2014 n. 126.

Infatti, tra gli strumenti della programmazione degli enti locali, il punto 4.2 dell’allegato n. 4/1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, contempla il Documento unico di programmazione (DUP), da presentare, ai sensi dell’art. 170 del Tuel, al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno e l’eventuale nota di aggiornamento del DUP da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno.

Tale documento programmatorio si compone di due sezioni: la sezione strategica (SeS) e la sezione operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.

Il legislatore riserva, dunque, nella predisposizione del DUP da parte degli enti locali, particolare attenzione alla programmazione del personale sia nella sezione strategica che in quella operativa.

In particolare, nell’ambito della sezione strategica, volta a definire i principali contenuti della programmazione strategica ed i relativi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato, al punto 8.1 dell’allegato 4.1 al D. Lgs. n. 118/2011, è inserita anche l’analisi della disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni ed alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa.

Parimenti il successivo punto 8.2 lett. j) prescrive espressamente, nella redazione della sezione operativa, l’indicazione della programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale ed annuale.

Ad avviso del Collegio, quindi, i principi di programmazione del fabbisogno di personale, già previsti dall’art. 39 della L. 27/12/1997 n. 449 e richiamati dall’art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001 e dall’art. 91 del Tuel, appaiono maggiormente rafforzati dalle indicazioni imposte agli enti locali con l’elaborazione del documento unico di programmazione.

Trattasi di principi che assumono particolare rilevanza nell’ambito della gestione programmatoria degli enti posto che, ai sensi dell’ultimo comma del su richiamato art. 6 del D. Lgs. n. 165/2001, la mancata adozione di una programmazione triennale del fabbisogno di personale impedisce di assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.

La Sezione, rilevato, inoltre, che secondo il disposto del punto 8 dell’allegato 4.1 al citato D. Lgs. n. 118/2011, il DUP costituisce, “nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione”, ritiene che sia compatibile con eventuali nuove attività o esigenze finanziarie sorte in corso di esercizio l’eventuale aggiornamento del DUP da predisporsi, nel rispetto della normativa vigente, mediante il ricorso alla nota di aggiornamento che deve essere presentata al Consiglio entro il termine del 15 novembre dell’esercizio in corso.

L’eventuale procedura di aggiornamento del DUP si inserisce, quindi, nell’ambito del nuovo ciclo programmatorio delineato dal legislatore con l’introduzione della nuova normativa in materia di armonizzazione contabile poiché, secondo il disposto dell’art. 174 del Tuel, sempre entro la data del 15 novembre di ogni anno, la Giunta è chiamata ad approvare lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario relativo almeno al triennio successivo e da sottoporre all’approvazione del Consiglio.

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