E’ DANNO ERARIALE IL CONDONO FISCALE DELLE SANZIONI AL CODICE DELLA STRADA – SENTENZA CORTE DEI CONTI III SEZIONE D’APPELLO N. 519/2015

condono sanzioni codice della stradafatto e diritto

  1. Con la pronuncia in epigrafe la sezione Campania ha condannato numerosi esponenti del comune di Benevento a risarcire a quest’ultimo il danno scaturito dall’estensione sia oggettiva che temporale attribuita alla sanatoria ex art. 13 della legge n° 289/2002 (c.d. Finanziaria 2003): sanatoria nella quale quell’ente locale aveva reputato incluse anche le sanzioni pecuniarie dovutegli per violazioni del codice della strada e che, inoltre, era stata considerata applicabile anche per quelle violazioni che fossero state contestate ai relativi responsabili tra il 2003 e il 2005.

Dopo aver disatteso alcune eccezioni pregiudiziali (di nullità della citazione, di prescrizione e di non integrità del contraddittorio), la sezione di primo grado è pervenuta a tale pronuncia di condanna osservando che le sanzioni pecuniarie scaturenti da violazioni del codice della strada non hanno natura tributaria, laddove invece l’art. 13 della legge n° 289/2002 faceva esplicito riferimento ai “tributi propri”; e che inoltre la facoltà di sanatoria sancita da tale norma, necessariamente da intendersi circoscritta alle violazioni antecedenti l’introduzione della norma stessa, era stata invece reiteratamente prorogata fino a coprire le violazioni (al codice della strada) commesse sino alla fine del 2005. Il primo giudice ha peraltro abbattuto del 30% il complessivo danno erariale, alla luce delle delibere di proroga dei termini entro cui poter accedere alla sanatoria via via adottate dal comune di Benevento (in riferimento alla totalità dei crediti comunali inclusi nella sanatoria stessa); e ha escluso la sussistenza di una compensatio lucri cum damno, di un danno da disservizio e di un’esimente politica. Il conseguente danno erariale di € 412.923,48 è stato dunque ascritto secondo quote del:

à      10% all’assessore alle finanze, Costanzo Di Pietro;

à      12% al coordinatore del servizio tributi, Sergio De Cecio;

à      12% al dirigente del settore finanze, equamente suddiviso tra le due convenute (Antonietta Mastrocola e Margherita Pignatiello) che avevano guidato quell’ufficio negli anni in questione;

à      12% al segretario comunale, Antonio Orlacchio;

à      4% al direttore generale, Nicola Boccalone;

à      50% a trentatré consiglieri comunali, in proporzione al numero di delibere per le quali ciascuno di loro aveva espresso voto favorevole, tra quella mediante cui era stato esteso oggettivamente l’ambito di applicabilità della predetta sanatoria (ossia la n° 92 del 4 dicembre 2003) e le tre in forza delle quali nella sanatoria stessa era state via via incluse le violazioni stradali commesse nel 2003 (delibera n° 12 del 20 aprile 2004), nel 2004 (delibera n° 25 del 9 giugno 2005) ed infine nel 2005 (delibera n° 28 del 26 aprile 2006).

  1. Avverso tale sentenza, depositata il 30 giugno 2011, hanno proposto congiuntamente appello 21 dei 39 condannati, chiedendo preliminarmente la definizione agevolata del giudizio ed ottenendola tutti quanti. Tuttavia sette di quegli appellanti non hanno concretamente dato sèguito al predetto beneficio oppure vi hanno rinunciato: Sergio De Cecio (coordinatore del servizio Tributi) e i consiglieri comunali Antonio Capuano, Walter Corona, Federico Paolucci, Enrico Pascucci, Antonio Reale e Rosario Guerra (ciascuno dei quali aveva espresso voto favorevole a tutte e quattro le delibere consiliari su richiamate, salvo il Guerra soltanto a tre di esse). Perciò con sentenze n° 657/2013 e n° 778/2013 questa Sezione ha dichiarato estinto il giudizio d’appello nei riguardi di tutti coloro che avevano versato la somma rispettivamente dovuta per la definizione agevolata, nonché di un appellante (Raffaele Barricella) che medio tempore era deceduto.
  2. Con memoria depositata il 12 settembre 2013 i residui sette appellanti hanno insistito per l’accoglimento della loro impugnazione, in virtù dei motivi che verranno analiticamente illustrati nel prosieguo della presente sentenza (unitamente alle correlative considerazioni di questa Sezione). Qui va soltanto rilevato che in detta memoria, nonché nella successiva del 12 giugno 2014, fra quei residui appellanti risulta annoverato Daniele Nicastro: il quale, invece, aveva concretamente aderito all’ordinanza di ammissione alla definizione agevolata e perciò aveva beneficiato della declaratoria di estinzione di cui alla già menzionata sentenza n° 657/2013.

Con atto depositato il 20 settembre 2013 la Procura Generale ha contestato i motivi di gravame, del quale ha perciò chiesto l’integrale rigetto.

Con memoria depositata il 12 giugno 2014 gli appellanti hanno ulteriormente insistito per l’accoglimento della loro impugnazione.

All’udienza del 2 luglio 2014 la causa è stata discussa dalle parti e, quindi, trattenuta in decisione.

  1. Innanzitutto (parte prima paragrafo 1 dell’appello) viene eccepito il difetto di giurisdizione di questa Corte, atteso che l’art. 13 della legge n° 289/2002 non escluderebbe le entrate non tributarie (quali quelle per sanzioni pecuniarie da violazioni stradali) dalla sanatoria ivi prevista per le entrate tributarie. Basandosi su tale premessa gli appellanti lamentano che il primo giudice non avrebbe evidenziato la sussistenza dei presupposti che renderebbero sindacabili in sede giurisdizionale le scelte discrezionali di amministratori e dipendenti pubblici, fra le quali rientrerebbe l’estensione oggettiva e temporale attribuita alla sanatoria in argomento; e che l’asserita illegittimità delle delibere consiliari adottate dal comune di Benevento non poteva discendere semplicemente dalla circostanza che esse risultassero basate su quel medesimo art. 13.

Premesso che dalla sentenza di primo grado non risulta minimamente che sia stata contestata la giurisdizione di questa Corte, l’eccezione in tal senso va comunque disattesa perché l’eventuale insindacabilità di una scelta discrezionale comporta il rigetto della domanda di risarcimento del danno erariale e non già il difetto di giurisdizione: il quale, necessariamente, implica che sussista la giurisdizione di un diverso giudice.

  1. Viene poi eccepita (parte prima paragrafo 2) l’inammissibilità della citazione introduttiva, per superamento del termine di centoventi giorni: termine il cui dies ad quemcoinciderebbe, ad avviso degli appellanti, con quello in cui la citazione stessa sia stata notificata ad essi convenuti.

Premesso che dalla sentenza impugnata non risulta sollevata neppure siffatta eccezione, essa è comunque infondata perché, a dispetto del nomen iuris di citazione (il quale rimanda all’art. 163 c.p.c. e, quindi, ad una sua notificazione al convenuto la quale preceda il deposito dell’atto stesso presso la cancelleria del giudice adìto), invece nel giudizio di responsabilità amministrativa la citazione va previamente depositata affinché il giudice fissi l’udienza di discussione e soltanto successivamente ne avviene la notificazione al convenuto: talché è inevitabile che, al pari della generalità dei giudizi per i quali l’atto introduttivo assume il nomen iuris di ricorso, il giudizio stesso si considera pendente già allorquando la Procura regionale depositi la citazione stessa presso la cancelleria del giudice adìto.

  1. Sempre in via pregiudiziale (parte prima paragrafo 3) gli appellanti eccepiscono la nullità della citazione introduttiva, perché asseritamente priva dei requisiti di cui all’art. 164 c.p.c., in riferimento sia ai motivi di dedotta illegittimità delle delibere impugnate, sia al danno cagionato da tali delibere (indicato nella citazione stessa soltanto in maniera complessiva, anziché avendo riguardo a ciascuna di quei medesimi provvedimenti consiliari): con conseguente impossibilità di valutare distintamente la posizione di ciascun convenuto.

Tuttavia, posto che i requisiti di cui la citazione sarebbe priva siano quelli contemplati dall’art. 163 c.p.c. (quali richiamati dal primo e dal quarto comma dell’art. 164 c.p.c.), non si comprende quale sia lo specifico profilo di lesione del diritto di difesa: atteso che dalla citazione introduttiva era palese quale fosse il profilo di illegittimità nella condotta dei convenuti ed il danno erariale da essi arrecato. Inoltre l’assenza di uno specifico riparto quantitativo del danno ascrivibile a ciascun convenuto non appare aver concretamente eliso il rispettivo diritto di difesa.

  1. Gli appellanti si dolgono altresì di una violazione procedurale sul piano probatorio (parte prima paragrafo 4), atteso che i documenti prodotti in giudizio dalla Procura regionale, pur non indicati né nella citazione o in altro suo scritto di causa né in udienza, nondimeno erano stati reputati utilizzabili ai fini del decidere dal primo giudice; e che inoltre questi aveva trascurato di accertare quali fossero stati, negli anni precedenti a quelli interessati dalla sanatoria oggetto del contendere, gli introiti netti del comune di Benevento per sanzioni pecuniarie da violazioni stradali.

Quanto al primo dei suddetti profili non si comprende quale sia l’omissione che gli odierni appellanti ascrivono alla Procura regionale. Mentre la verifica istruttoria da essi invocata non risulta idonea a dimostrare che ex ante fosse altamente prevedibile che la sanatoria in argomento avrebbe portato a conseguenze economiche più favorevoli per il comune. Inoltre, posto che la condotta ascritta ai convenuti era illecita in sé e per sé, gravava su di loro l’onere di dimostrare che essa avesse comportato per la P.A. conseguenze più favorevoli rispetto alla condotta alternativa lecita.

  1. Viene pure reiterata (parte prima paragrafo 5) l’eccezione di prescrizione del danno erariale, sul presupposto secondo cui questo sarebbe venuto ad esistenza non nel momento in cui ciascun destinatario di una sanzione pecuniaria scaturita da una violazione stradale aveva concretamente aderito alla sanatoria (versando al comune di Benevento l’importo rispettivamente dovuto), bensì già con l’adozione della delibera consiliare che consentiva quella sanatoria. Delibera che, per ciascuna delle violazioni suscettibili di sanatoria, implicava la rinuncia di quell’ente locale alla differenza tra il credito originario e l’importo dovuto per accedere alla sanatoria stessa; e che risultava irrevocabile, da parte del comune stesso.

È però indubbio che quella rinuncia era subordinata all’effettiva adesione da parte di ciascun sanzionato: talché, ove tale adesione fosse mancata, la rinuncia stessa sarebbe risultata tamquam non esset e conseguentemente non sarebbe sussistito ab origine alcun danno erariale. Il quale, dunque, si era concretizzato soltanto al momento di quell’adesione.

  1. Nel merito (parte seconda paragrafo 1) viene lamentato il difetto di motivazione della sentenza impugnata, in riferimento a numerose doglianze di merito che gli odierni appellanti avevano addotto in prime cure.

Tuttavia, posto che quelle doglianze non risultano esplicitamente e specificamente riproposte nel gravame (in violazione dell’art. 342 c.p.c.), è irrilevante che il primo giudice possa aver omesso di confutarne qualcuna.

  1. Viene altresì negata (parte seconda paragrafi 2 e 2.1) l’illegittimità delle delibere consiliari che costituirebbero il presupposto della responsabilità amministrativa ascritta agli odierni appellanti: sostenendo costoro che il comune di Benevento potesse disporre, nel senso di cui alle quattro delibere consiliari su menzionate, anche di entrate diverse da quelle tributarie, onde superare l’incertezza dei contenziosi e delle difficoltà di recupero concernenti la specifica tipologia di entrate per cui è lite.

In contrario vanno però richiamate le lucide osservazioni del giudice di prime cure (pag. 9 della sentenza impugnata), secondo cui la sanatoria de qua era stata estesa alle sanzioni pecuniarie da violazioni stradali grazie alla delibera consiliare n° 92/2003: che per il resto concerneva esclusivamente entrate tributarie. Perciò risulta totalmente indimostrato che, da parte degli odierni appellanti, vi sia stato il travaglio concettuale e la previa analisi fattuale propalati alle pagg. 17 – 19 dell’atto d’appello, anziché un mero ed inescusabile error iuris (del quale nell’odierno gravame essi implicitamente riconoscono l’esistenza).

  1. Viene altresì contestato (parte seconda paragrafo 3) l’assunto della sentenza impugnata secondo cui, in assenza della sanatoria per cui è lite, il comune di Benevento avrebbe conseguito introiti più elevati in relazione alle sanzioni pecuniarie incluse della sanatoria stessa.

In proposito, come già osservato a detrimento dell’eccezione pregiudiziale concernente la prova posta a fondamento della condanna degli appellanti, è sufficiente ribadire come gravasse su costoro l’onere di dimostrare che ex ante fosse altamente prevedibile che la sanatoria in argomento (in sé illecita) avrebbe comportato conseguenze economiche più favorevoli per il comune, rispetto alla condotta alternativa lecita. Inoltre la doglianza risulta generica perché, ammesso che la prova a quel riguardo fosse stata già versata in atti, gli appellanti avrebbero comunque dovuto evidenziare analiticamente nel loro gravame quali fossero stati quei vantaggi per l’ente locale.

  1. Viene altresì contestato (parte seconda paragrafo 4) che, nella sentenza impugnata, la colpa grave discenderebbe semplicemente dalla natura extratributaria delle sanzioni ammesse a sanatoria.

Però anche a questo riguardo tutto il travaglio psicologico propalato dagli appellanti (ossia l’ipotizzabile plausibilità dell’estensione della sanatoria anche alle entrate diverse da quelle tributarie, le difficoltà finanziarie dell’ente locale in assenza di tale estensione, la difficoltà di riscossione coattiva delle sanzioni da violazioni stradali, ecc.) risulta assolutamente indimostrato, stante la totale laconicità motivazionale delle delibere richiamate nella sentenza impugnata. O, addirittura, esso è basato su argomentazioni palesemente inconferenti: quali quelle riguardanti una sanatoria introdotta, vari anni dopo i fatti per cui è lite, dal D.L. n° 78/2009.

  1. Viene pure negato (parte seconda paragrafo 5) il carattere di eccezionalità della sanatoria stessa.

Invece palesemente quel carattere sussisteva sul piano oggettivo, com’è ovvio per qualunque sanatoria: talché era concettualmente esclusa la possibilità di estenderla ad entrate diverse da quelle tributarie.

  1. Infine nella parte terza del loro gravame gli odierni appellanti, in riferimento al quantum debeatur, contestano la denegata applicazione del potere riduttivo e della compensatio lucri cum damno, nonché si dolgono del carattere presuntivo della quantificazione stessa (quale specificamente evidenziato alle pagg. 17 – 19 della memoria difensiva in appello) e dell’illogicità ed insufficienza della motivazione in ordine al riparto interno del danno.

Tuttavia le doglianze degli appellanti risultano essenzialmente teoriche: essendo invece ragionevole e congruamente motivata la sentenza impugnata anche riguardo al quantum debeatur e non essendo sufficiente ad inficiarla la circostanza che concretamente qualcuna delle sanzioni pecuniarie oggetto della sanatoria potesse esser stata comminata in misura superiore a quella minima dovuta nel caso di mancata impugnazione della sanzione stessa.

  1. Le spese di giustizia seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

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