LO SCAVALCO E’ DIVERSO DAL COMANDO E IL COMMA 557 E’ UN CONTRATTO A TEMPO DETERMINATO – DELIBERA CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 303/2014

scavalco

I quesiti ammissibili posti dal Comune di Capergnanica attengono alla possibilità di convenzionarsi con il Comune di Credera Rubbiano al fine di assicurarsi la prestazione lavorativa del suo dipendente ora a tempo indeterminato e rapporti part – time (24 ore settimanali) e alla possibilità di effettuare un’assunzione di personale a tempo indeterminato, con rapporti di lavoro part-time di 18 ore settimanali. Più nel dettaglio, per quanto attiene al primo profilo la convenzione, nella prospettazione dell’Ente, dovrebbe riguardare, per n. 12 ore settimanali, uno “scavalco condiviso” e per n. 6 ore settimanali uno “scavalco d’eccedenza”.

Come più volte ricordato, in via preliminare la Sezione precisa che la decisione se procedere o meno a stipulare una convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente che potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione (cfr. ex plurimis deliberazione n. 293/2012/PAR). Allo stesso tempo, pur non potendo che essere il presente parere definito nel suo oggetto dalla concreta formulazione dell’istanza presentata dall’ente, la pronuncia di questa Sezione non potrà che attenersi ad una disamina delle sole questioni generali ed astratte sottese ai quesiti posti dall’ente locale.

In quest’ottica può, allora ricordarsi, per quanto attiene il primo profilo, ovvero il contenuto della prospettata convenzione, che l’istituto dello “scavalco condiviso” sia stato, di recente, approfondito in una deliberazione di questa Sezione (n.477/2013/PAR). In tale deliberazione si è avuto modo di precisare come “i rapporti di lavoro di cui alla richiesta paiono essere sussumibili tra quelli qualificati dalla Sezione, in plurime occasioni, come fattispecie di rapporti “a scavalco” (cioè a favore di più enti contemporaneamente) “condiviso”, vale a dire che, pur restando legato al rapporto d’impiego con l’ente originario, rivolge parzialmente le proprie prestazioni lavorative a favore di altro ente pubblico in forza dell’autorizzazione dell’amministrazione di provenienza e nell’ambito di un unico rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto pubblico principale, regolato a mezzo di convenzione tra gli enti interessati.

Siffatta casistica è espressamente disciplinata dall’ordinamento generale del pubblico impiego che – nell’ottica dell’attenuazione del vincolo di esclusività della prestazione – riconosce ai lavoratori a tempo parziale la possibilità di svolgere attività lavorativa per altri enti, previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, ai lavoratori (art. 53, comma 1, D. Lgs. n. 165/2001; per gli enti locali, l’art. 1, comma 58-bis della L. n. 662/1996).

Per tale ipotesi, a beneficio degli enti locali, vige peraltro una precipua norma contrattuale, ovvero l’art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004, recante il titolo “Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione” (su cui cfr. orientamento ARAN RAL670, nonché, cfr. Lombardia/988/2010/PAR e Lombardia/676/2010/PAR).

Il citato CCNL recita come segue: ”1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione. 2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione”.

L’utilizzazione del lavoratore mediante l’istituto dello “scavalco condiviso” non perfeziona dunque un’ipotesi di comando temporaneo, nel senso stretto del termine, né un’assunzione a tempo determinato, ma uno strumento duttile di utilizzo plurimo e contemporaneo del dipendente pubblico, senza ulteriori costi per le amministrazioni beneficiarie rispetto all’espletamento del normale orario di lavoro con vincolo di esclusività (sul punto, Cfr. SRC Lombardia, deliberazione n.414/2013/PAR).

Si deve, peraltro, evidenziare come nel caso di specie l’interprete possa trovarsi in presenza di fattispecie non sussumibile all’interno del vero e proprio comando: in particolare, (a prescindere dal nomen iuris) occorre evidenziare che nella fattispecie dell’art. 14 del CCNL in vigore dal 22 gennaio 2004 non si è al cospetto di una prestazione lavorativa trasferita ad altro ente, ma di fronte ad una più duttile utilizzazione convenzionale, tanto che il legislatore prescrive espressamente che in sede di convenzione debba essere definito il quomodo di ripartizione del carico finanziario, in estrema ipotesi anche insussistente ex latere accipientis.

Pertanto, nei casi in questione, in cui l’amministrazione si determina ad utilizzare le forme dello “scavalco condiviso” nei termini contrattualmente previsti dal citato art. 14 CCNL, la Sezione ha concluso che le spese sostenute pro quota per tali prestazioni lavorative del dipendente a scavalco condiviso devono essere computate a carico dell’ente di destinazione.

Ne deriva, ex adverso, che essendo calcolate in malam partem le relative spese solo a carico dell’ente utilizzatore, l’ente di astratta appartenenza non può fare riferimento alla somma rimborsata per ampliare il proprio plafond di spesa per il personale, in quanto verrebbe a cumulare un duplice beneficio.

Esso, infatti, da un lato non computerebbe le somme rimborsate tra le spese per il personale ai fini del rispetto del relativo limite, mentre si fonderebbe sulle stesse quale base da cui partire per calcolare gli obblighi di riduzione”.

In diversa deliberazione di questa Sezione, n. 448/2013/PAR, si è avuto modo di distinguere tale istituto dal cosiddetto “scavalco d’eccedenza”, di cui all’art. 1, comma 557, della L. n.311/2004. In questo caso, “la formula organizzativa introdotta dal citato art. 1 comma 557, e richiamata a conforto delle determinazioni comunali, conduce alla costituzione di una forma di pubblico impiego assimilabile all’assegnazione temporanea di personale di altra amministrazione.

Si tratta di norma disciplinante una particolare ipotesi di rapporti “a scavalco” (cioè a favore di più enti contemporaneamente) che hanno la peculiarità di consentire  – al di fuori dell’orario di lavoro, a tempo pieno, dell’ente di appartenenza – lo svolgimento di funzioni presso altri enti locali.

In siffatte evenienze, la spesa per il lavoratore assunto “a scavalco” mediante convenzione con altra amministrazione locale, rientra nel computo dell’art. 9 comma 28 del D.L. 31 maggio 2010, n.78.

Sulla questione si conferma l’orientamento espresso dalla Sezione con apposita pronuncia (SRC Lombardia, deliberazione n.118/2012/PAR), in risposta al quesito del comune interessato circa l’utilizzo di personale dipendente di altra amministrazione in convenzione, con la precisazione che l’attività a servizio del comune ricevente poteva svolgersi solo al di fuori dell’orario di lavoro ordinario, per un numero massimo di 12 ore settimanali, al fine di non superare il limite di 48 ore a settimana.

Alla luce delle superiori argomentazioni si ripercorre l’iter logico-giuridico sotteso alla citata pronuncia, a tenore del quale: <<il personale dell’ente, utilizzato secondo il dettato dell’art. 1, comma 557 della L.F. 2005, ricade nell’ambito applicativo dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78 del 2010. Infatti, è evidente che il Legislatore, con tale recente diposizione ha fatto una precisa scelta normativa, prevedendo una specifica limitazione volta a ridurre il ricorso alternativo a forme di lavoro flessibili in senso ampio (cioè diverse dal tempo pieno e subordinato di cui all’art. 36, comma 1, del Dlgs. 165 del 2001), ricomprendendo tutte le prestazioni che vengono svolte al di fuori di un rapporto esclusivo, continuativo, indeterminato e “burocratizzato” in senso tradizionale. Tra queste ipotesi, specificamente richiamate dal Legislatore, ricadono i rapporti in “convenzione”.

Infatti, appare a questo punto chiaro che i rapporti “a scavalco d’eccedenza” disciplinati dall’art. 1, comma 557 L.F. 2005, in quanto incentrati sull’’uso di uno strumento giuridico preciso quale la “convenzione”, rientrano nell’ambito applicativo dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78 del 2010: pertanto, il Comune, dovrà ridurre la spesa complessiva per i contratti “a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”, in una misura pari al 50% di quella sostenuta nel 2009>>.

Tale scavalco “d’eccedenza” è diverso dallo scavalco in cui il lavoratore presta, presso ciascuno degli enti a cui è assegnato, una prestazione a tempo parziale (scavalco “condiviso”), sino al raggiungimento del limite di orario di lavoro contrattualmente previsto.

Siffatta casistica è espressamente disciplinata dall’ordinamento generale del pubblico impiego che – nell’ottica dell’attenuazione del vincolo di esclusività della prestazione – riconosce ai lavoratori a tempo parziale la possibilità di svolgere attività lavorativa per altri enti, previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, ai lavoratori (art. 53, comma 1, D. Lgs. n. 165/2001; per gli enti locali, l’art. 1, comma 58-bis della L. n. 662/1996).

Per tale ipotesi, a beneficio degli enti locali, vige peraltro una precipua norma contrattuale, ovvero l’art. 14 del CCNL del 22 gennaio 2004, recante il titolo “Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione” (su cui cfr. orientamento ARAN RAL670, nonché, cfr. Lombardia/988/2010/PAR e Lombardia/676/2010/PAR).

Il citato CCNL recita come segue: ”1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione. 2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione”.

L’utilizzazione del lavoratore mediante l’istituto dello “scavalco condiviso” non perfeziona dunque un’ipotesi di comando temporaneo, nel senso stretto del termine, né un’assunzione a tempo determinato, ma uno strumento duttile di utilizzo plurimo e contemporaneo del dipendente pubblico, senza ulteriori costi per le amministrazioni beneficiarie rispetto all’espletamento del normale orario di lavoro con vincolo di esclusività (Sul punto, Cfr. SRC Lombardia, deliberazione n.414/2013/PAR).

Si deve, peraltro, evidenziare come nel caso di specie l’interprete possa trovarsi in presenza di fattispecie non sussumibile all’interno del vero e proprio comando: in particolare, (a prescindere dal nomen iuris) occorre evidenziare che nella fattispecie dell’art. 14 del CCNL in vigore dal 22 gennaio 2004 non si è al cospetto di una prestazione lavorativa trasferita ad altro ente, ma di fronte ad una più duttile utilizzazione convenzionale, tanto che il legislatore prescrive espressamente che in sede di convenzione debba essere definito il quomodo di ripartizione del carico finanziario, in estrema ipotesi anche insussistente ex latere accipientis.

Tale argomentazione è corroborata da un profilo prettamente finanziario, atteso che, come esposto, nella fattispecie prevista dal citato art. 14 del CCNL, anche a voler ammettere la ricomprensione dell’istituto de quo nel comando, non si è in presenza di un comando “mero” (in cui, come visto, gli enti partecipanti definiscono i risvolti finanziari dell’operazione, che potrebbero in concreto non risultare effettivamente neutri) bensì di un comando “reciproco” in cui resta appurata la neutralità ed irrilevanza finanziaria dell’immissione in organico, non configurante nuova assunzione.

In conclusione, qualora l’amministrazione istante intenda utilizzare il dipendente mediante il ricorso alla procedura in convenzione ai sensi dell’art.1 comma 557 della legge n.311/2004, al di fuori del normale orario di lavoro comunque espletato presso l’amministrazione di appartenenza e con oneri finanziari aggiuntivi per l’amministrazione di destinazione, si è in presenza di un’assunzione a tempo determinato, assimilabile, quanto ad effetti, al comando e, per tale motivo, rientrante nel computo del vincolo finanziario prescritto dall’art. 9 comma 28 del D.L. 31 maggio 2010, n.78.

Qualora invece l’amministrazione si determini ad utilizzare le forme dello “scavalco condiviso” nei termini contrattualmente previsti dal citato art. 14 CCNL, la particolare forma di avvalimento di personale a favore degli enti locali con meno di cinquemila abitanti non impatta con i limiti posti all’assunzione di personale a tempo determinato.

Va da sé che le spese sostenute pro quota dall’ente di destinazione per tali prestazioni lavorative del dipendente a scavalco condiviso siano da computarsi nella spesa per il personale ai sensi degli art. 1 commi 557 o 562 della legge n. 296/2006 e, conseguentemente, soggiacciono alle relative limitazioni.

In ragione dell’assimilazione dell’istituto giuridico di cui trattasi all’assegnazione temporanea di personale, inoltre, si ritiene che non occorra la costituzione di un nuovo contratto, ma che sia sufficiente un atto di consenso dell’amministrazione di provenienza. Il lavoratore, quindi, rimane legato al rapporto d’impiego con l’ente originario, ma rivolge parzialmente le proprie prestazioni lavorative a favore di altro ente pubblico in forza dell’autorizzazione dell’amministrazione di provenienza e nell’ambito di un unico rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto pubblico principale”.

La permanenza del rapporto presso l’amministrazione di appartenenza impone una particolare cura nell’applicazione delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore in tema di orario di lavoro giornaliero e settimanale. Quest’ultimo non potrà superare, nel cumulo delle prestazioni, la durata massima consentita, comprensiva del lavoro ordinario e del lavoro straordinario (cfr. SRC Lombardia deliberazione n. 23/2009/PAR)”.

In merito al secondo profilo, ovvero alla possibilità di effettuare un’assunzione di personale a tempo indeterminato, con rapporto di lavoro part-time di 18 ore settimanali, in aggiunta al prospettato convenzionamento, la questione è stata affrontata da un recentissimo parere di questa Sezione (n. 280/2014/PAR), le cui conclusioni non possono che riprendersi in questa sede. Nella richiamata deliberazione è stato, infatti, evidenziato come “i vincoli generali alla spesa di personale (sui quali nella sostanza verte il quesito posto), sono sanciti da una serie di previsioni normative di stretta interpretazione (v. Sezione delle Autonomie, deliberazione SEZAUT/27/2013/QMIG), a cui si deve riconoscere carattere imperativo (da ultimo questa Sezione, deliberazione n. 251/2014/PAR; Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 29/2011/PAR).

2.1.1.- In particolare, quanto agli enti sottoposti al patto di stabilità interno, il comma 557 dall’art. 1 della legge n. 296 del 2006 stabilisce che, “(a)i fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica”, detti enti debbano assicurare “la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento:

  1. a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile;
  2. b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organici;
  3. c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali”.

Il successivo comma 557-bis chiarisce che, a tali fini, “costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente”.

Per espressa disposizione normativa, in caso di mancato rispetto del comma 557 si applica il divieto di cui all’art. 76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ovvero, al pari di quanto avviene nel caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno nell’esercizio precedente, è fatto divieto agli enti di “procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto” (comma 557-ter).

Il comma 557-quater della medesima disposizione, introdotto dal comma 5-bis dell’art. 3 del decreto legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, stabilisce inoltre che gli enti locali sottoposti al patto di stabilità “assicurano, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

Al riguardo, giova rilevare che la Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha chiarito che, a seguito dell’entrata in vigore di tale ultima previsione, “il contenimento della spesa di personale va assicurato rispetto al valore medio del triennio 2011/2013, prendendo in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo, senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali”. Nel delineato contesto, le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’ente, trovano infatti “fisiologica compensazione”, secondo la Sezione delle autonomie, “nel valore medio pluriennale e nell’ampliamento della base temporale di riferimento” (deliberazione SEZAUT/25/2014/QMIG).

Sempre con riferimento agli enti sottoposti al patto di stabilità interno, tale decreto legge – che pure introduce ulteriori previsioni di rilievo per gli enti locali (previsioni di cui il Comune istante deve tener conseguentemente conto), quale l’estensione ad essi dei principi desumibili dalla previsione, avente ad oggetto le amministrazioni statali, di cui all’art. 4, comma 3, del decreto legge n. 101 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2013 (art. 4, comma 5-ter) – stabilisce ora che negli anni 2014 e 2015 gli enti locali “procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente” (comma 5 dell’art. 3 del decreto legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014). Il comma 5-quater dell’art. 3 del predetto decreto legge n. 90 del 2014 precisa tuttavia al riguardo che, “fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale”, tali enti territoriali, nei quali l’“incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, a decorrere dal 1º gennaio 2014, nel limite dell’80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente e nel limite del 100 per cento a decorrere dall’anno 2015”.

La disposizione chiarisce che i limiti sopra riportati non si applicano comunque alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette “ai fini della copertura delle quote d’obbligo” (comma 6).

2.1.2.- Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, il comma 562 dall’art. 1 della legge n. 296 del 2006 stabilisce invece che “le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008”. Tali enti “possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno” (si deve al riguardo rilevare che il comma 5 dell’art. 3 del decreto legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 114 del 2014, ha abrogato l’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, il quale stabiliva fra l’altro, per tutti gli enti locali, limiti alle assunzioni in dipendenza del rapporto sussistente fra spesa di personale e spesa corrente).

2.1.3.- Tale complessivo quadro normativo, pur profondamente novellato dall’intervento legislativo sopra descritto, trova tuttora precise coordinate interpretative nella giurisprudenza di questa Corte, le cui deliberazioni hanno in concreto definito i contenuti del generale obbligo di contenimento della spesa per il personale vigente per gli enti territoriali (si vedano, oltre alle deliberazioni prima ricordate, le deliberazioni della Sezione Autonomie nn. SEZAUT/27/2013/QMIG; SEZAUT/6/2012/QMIG; SEZAUT/5/2010/QMIG; 3/SEZAUT/2010/QMIG; SEZAUT/2/2010/QMIG; SEZAUT/21/2009/QMIG; SEZAUT/16/2009/QMIG)”.

Il Comune istante, dunque, potrà esercitare il proprio potere di autodeterminazione, verificando che nella concreta fattispecie:

  • venga correttamente computata tra le spese per il personale ai sensi degli art. 1 commi 557 o 562 della legge n. 296/2006 la spesa sostenuta pro quota dall’Ente per le prestazioni del dipendente a scavalco condiviso;
  • sia correttamente computata, ai fini del rispetto del vincolo ex art. 9, comma 28, del D.L. 78/2010 la spesa sostenuta dall’Ente per le prestazioni del dipendente a scavalco d’eccedenza;

per l’assunzione a tempo indeterminato siano rispettati i limiti previsti dall’art. 1, commi 557 ss., della legge n. 296 del 2006, sopra dettagliatamente richiamati.

link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=4501-18/11/2014-SRCLOM

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