INCENTIVI CONDONO FUORI DAL LIMITE DEL 2010 – DELIBERA CORTE DEI CONTI VENETO N. 31/2013

condono

In merito al primo quesito prospettato dall’ente, giova premettere che sulla possibilità di considerare escluse dai vincoli di cui all’articolo 9 comma 2 bis del DL /8/2010 le voci che alimentano il fondo risorse decentrate previste da specifiche disposizioni di legge ai sensi dell’art. 15, comma 1, lettera k), del CCNL 1/4/99 e quelle previste dalla lettera d) del medesimo comma, ed in particolare i compensi ai sensi della Legge 24/11/2003 n. 326 destinati ad incentivare il personale dedicato all’istruttoria e definizione delle domande di condono edilizio questa Sezione si era già pronunciata con deliberazione n. 280/2012/PAR.

In quella sede si era affermato che “i criteri che sovraintendono le modalità per la valutazione delle voci da escludere o meno al fine della composizione del Fondo siano rinvenibili nella deliberazione delle Sezioni riunite (di seguito SS. RR.) n. 51/CONTR/2011 del 4 ottobre 2011 resa in sede di nomofilachia e vertente sulla portata dei vincoli introdotti dall’articolo 9, comma 2 bis del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 convertito in Legge 30 luglio 2010 n. 122. Per le SS.RR. la disposizione sopra richiamata è da considerarsi di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni (cfr. anche delibera n.285/2011/PAR di questa Sezione) in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico. Al riguardo, questa Sezione ha avuto modo di sottolineare (deliberazioni n. 185/2012/PAR comune di Padova), che la Corte ha abbandonato il precedente criterio di esclusione della spesa del personale basato sulla circostanza che si tratti di compensi pagati con fondi che si autoalimentano con i frutti dell’attività svolta dai dipendenti e, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa (Sez. Autonomie 16/2009; cfr. per l’applicazione di questo principio, questa Sezione delibera 57/2010/PAR) esprimendo, infatti, l’opzione per un criterio fondato sull’esclusione delle sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (cfr. Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). Detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche “…in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato”.

Deve aggiungersi, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisce ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti. Per le Sezioni riunite caratteristiche analoghe presentano anche le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, pure in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche. Aggiunge ancora il Collegio che detto criterio, qualificante le ipotesi di deroga al divieto di superamento del tetto di spesa 2009 del Fondo, viene affiancato da un ulteriore criterio che concorre, in quanto contestualmente applicato, a delimitare le voci da includere od escludere qualora le stesse contribuiscano a determinare lo sforamento del limite posto dal legislatore.

Affermano, infatti, le Sezioni riunite che “….diversamente le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2-bis, citato, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali ……………………sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa.

Proprio i due criteri, fissati dalle Sezioni Riunite nel parere 51/CONTR/2011 sopra richiamati che il comune di Sommacampagna mostra di ben conoscere forniscono, dunque, un valido strumento in base al quale le amministrazioni, tra le quali quella richiedente il parere, possono individuare le voci che concorrono alla determinazione dell’ammontare del fondo al fine dell’applicazione del tetto di spesa di cui al ricordato art. 9 comma 2 bis del DL 78/2010. Tuttavia, è dato evidenziare che la ricostruzione fornita dall’ente appare in parte persuasiva in relazione alla tesi della non riconducibilità delle risorse di cui trattasi al vincolo dell’articolo 2, comma 2 bis del D.L. 7/2010.

Invero, questa Sezione prima dell’entrata in vigore dell’art. 9 comma 2 bis, seppur in relazione alla riconducibilità o meno di dette spese a quelle di personale, aveva avuto modo di sostenere il carattere di specialità delle norme sui proventi da condono, anche attraverso una qualificazione giuridica delle risorse interessate, ritendo che “dal momento che si tratta di norme speciali e derogatorie alla disciplina generale del trattamento accessorio del personale: si tratta, nella fattispecie, di compensi corrisposti con fondi che si autoalimentano con i diritti di segreteria che, di conseguenza, non comportano un effettivo aumento di spesa e inoltre si può certamente ipotizzare che la relativa attività possa essere svolta in tutto o in parte mediante incarico esterno.

La soluzione è corroborata dal fatto che essa presenta una ulteriore singolarità, rispetto alle altre considerate in precedenza, ovvero che la relativa attività deve essere svolta fuori orario di lavoro (v. art. 32, comma 40, del D.L. n. 269 del 2003, conv. L. n. 326 del 2003: “Per l’attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria i comuni possono utilizzare i diritti e oneri di cui al precedente periodo, per progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario”), e perciò del tutto assimilabile all’attività professionale, mentre le prime soggiacciono alla disciplina generale dell’orario di lavoro (ordinario o straordinario).

Ritiene pertanto la Sezione che la spesa relativa ai cc.dd. compensi per i condoni, in analogia a quanto statuito dalla delibera n.16/2009 della Sezione Autonomie per i compensi per gli accertamenti ICI, a quelli di rogito e a quelli per la progettazione (art. 92 del d.lgs. 163/06), non debba essere computata ai fini del rispetto del limite della spesa di personale” (questa sezione deliberazione n. 57/2010/PAR).

Da detta deliberazione emerge chiaramente che l’attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria dei comuni appare “del tutto assimilabile all’attività professionale” ed in quanto tale qualificabile come servizio che potrebbe essere ben esternalizzato dal comune. Quando invece viene affidata a dipendenti dell’ente la stessa attività deve essere svolta “per progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario”.

La possibilità di esternalizzare detta attività si trae peraltro dalla stessa disposizione normativa. Infatti, la Legge 23-12-1996 n. 662 recante “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”, all’ articolo 2 comma 48 dispone che “I comuni sono tenuti ad iscrivere nei propri bilanci le somme versate a titolo di oneri concessori per la sanatoria degli abusi edilizi in un apposito capitolo del titolo IV dell’entrata. Le somme relative sono impegnate in un apposito capitolo del titolo II della spesa. I comuni possono utilizzare le relative somme per far fronte ai costi di istruttoria delle domande di concessione o di autorizzazione in sanatoria, per anticipare i costi per interventi di demolizione delle opere di cui agli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni, per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, per interventi di demolizione delle opere non soggette a sanatoria entro la data di entrata in vigore della presente legge, nonché per gli interventi di risanamento urbano ed ambientale delle aree interessate dall’abusivismo. I comuni che, ai sensi dell’articolo 39, comma 9, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, hanno adottato provvedimenti per consentire la realizzazione di opere di urbanizzazione con scorporo delle aliquote, possono utilizzare una quota parte delle somme vincolate per la costituzione di un apposito fondo di garanzia per l’autorecupero, con l’obiettivo di sostenere l’azione delle forme consortili costituitesi e di integrare i progetti relativi alle predette opere con progetti di intervento comunale”. Mentre, al successivo comma 49 si prevede che per “l’attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria i comuni possono utilizzare i fondi all’uopo accantonati, per progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario, ovvero nell’ambito dei lavori socialmente utili. I comuni possono anche avvalersi di liberi professionisti o di strutture di consulenze e servizi ovvero promuovere convenzioni con altri enti locali”.

Come evidenziato, la stessa legge prevede con il comma 48 una specifica destinazione delle somme versate a titolo di oneri concessori per la sanatoria degli abusi edilizi in apposito capitolo (del titolo IV dell’entrata): somme sulle quali si forma, in base alla medesima disposizione, un correlativo vincolo di destinazione delle spese effettuabili da iscriversi in un apposito capitolo (del titolo II della spesa). La norma prevede, altresì, la possibilità di considerare l’attività di trattazione delle pratiche di condono edilizio quale servizio e, pertanto al pari degli altri servizi, detta attività è esternalizzabile a professionisti o strutture di consulenza. Da ciò emerge chiaramente la distinzione tra attività esternalizzabile qualificabile come servizio e attività non esternalizzabile che si appalesa quale funzione dell’ente, distinzione che questa Sezione aveva avuto modo di chiarire nel suo parere n. 185/2012/PAR, proprio in relazione all’operatività della deliberazione n. 51/CONTR/2011. In detto parere si affermava che “il nuovo indirizzo assunto dalla SSRR, decisamente più restrittivo del precedente, valorizza implicitamente infatti la antica ma sempre valida distinzione tra funzioni (essenzialmente dirette all’esplicazione di pubbliche potestà e che, per quel che riguarda gli Enti locali, vanno riservate almeno tendenzialmente ai loro organi e uffici istituzionali »: Tar Lazio 1512 – 30 settembre 1997) e servizi (consistenti precipuamente in attività di ordine tecnico o materiale), il cui connotato fondamentale è quello inerente a prestazioni professionali tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche mediante il ricorso al mercato (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011). La distinzione tra i « servizi pubblici » e le « pubbliche funzioni » – presa in considerazione dalla giurisprudenza anche di questa Corte ( ex multis, Corte conti Lombardia/627/2011/PAR, sez. contr. Lazio, 14 febbraio 2011, n. 15; Corte conti, sez. contr. 14 febbraio 2011, n. 15; Sez. contr. Piemonte, 25 febbraio 2010, n. 28; 15 aprile 2011, n. 47)- è peraltro nota non solo sul piano terminologico ma anche sostanziale anche al legislatore della  legge sulle autonomie locali che, in varie disposizioni della legge stessa, ha fatto più volte uso sia del termine « funzioni » che di quello « servizi » (nello stesso senso, cfr. Tar Lazio 1512 – 30 settembre 1997 ).

La ratio è chiara: ove per l’espletamento di un determinato servizio si possa attingere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011), l’amministrazione può e deve effettuare una valutazione sull’economicità della spesa affidando tale servizio a risorse interne e compensandole in modo specifico, escludendo nel contempo che le risorse siano potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa (Corte dei conti SS.RR.QM 51/CONTR/11 del 4 ottobre 2011).

Applicando le coordinate interpretative sopra richiamate, sia derivanti dal dettato normativo che dalla lettura fornita dalla richiamata deliberazione n. 185/2012/PAR, emerge pacificamente come l’attività di disbrigo delle pratiche di condono possa essere qualificata come servizio anche perché affidabile all’esterno e detto affidamento può dunque involgere, proprio in applicazione delle coordinate ermeneutiche fissate nella deliberazione delle SS.RR n.51/2011, professionisti od organi di consulenza esterni ma, anche dipendenti dell’ente che svolgano detta attività al di fuori dell’orario ordinario di lavoro. Di tal che, comunque, l’ente avrebbe la scelta se affidare il servizio, finalizzato all’espletamento delle pratiche di condono. all’esterno o all’interno tramite progetto. Possibilità, quest’ultima, prevista specificamente dalla norma laddove l’articolo 32 comma 40 del DL 30 settembre 2003 n. 269 convertito in Legge 24 novembre 2003 n.326 prevede che ” …….Per l’attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria i comuni possono utilizzare i diritti e oneri di cui al precedente periodo, per progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario” .

L’evidenziato approdo interpretativo trova una sua conferma nella posizione assunta dalla sezione regionale di controllo per la Campania che nel parere 166/2012/PAR, soffermandosi nel carattere speciale della normativa sul condono sopra richiamata ha affermato che “………..Le predette norme, oltre a classificare nell’alveo delle poste in conto capitale i proventi in argomento (introducendo l’obbligo di impegnare gli stessi “in un apposito capitolo del titolo II della spesa”, relativo, appunto, alle spese in conto capitale), conferiscono agli enti –sia pure nell’ambito delle tipologie indicate nel menzionato comma 48 e con le conseguenze derivanti dalla natura di tali poste- un’ampia discrezionalità in ordine alle effettive modalità di utilizzo di siffatti proventi, così come analoga discrezionalità è stata prevista dal legislatore –al fine di consentire l’ottimizzazione dell’attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria- nella particolare ipotesi normativa relativa al possibile utilizzo di fondi eventualmente accantonati, i quali possono essere destinati, per quello che rileva nel caso che ne occupa, anche a “progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario” (comma 49).…………Il legislatore appare aver così disciplinato –in particolare aggiungendo, in sede di conversione del menzionato decreto-legge, la previsione di cui all’ultimo periodo del menzionato comma 40- una specifica modalità di possibile utilizzazione delle risorse in questione, che l’Ente può infatti destinare (nelle forme ed alle condizioni di legge) al finanziamento proprio di quei “progetti finalizzati da svolgere oltre l’orario di lavoro ordinario ” testualmente previsti dall’art. 2, comma 49, della legge n° 662 del 1996; risorse che, per la specialità della suddetta disposizione normativa applicativa, nonché per la loro caratteristica strutturale, non appaiono soggette alla disciplina di cui all’art. 9, comma 2-bis, del decretolegge n° 78 del 2010, cui fa riferimento l’Ente interpellante, pur rimanendo assoggettate all’inderogabile vincolo tipologico di impegno (e di destinazione) specificamente prescritto per “l’apposito capitolo” dal già menzionato, e tuttora vigente, comma 48 dell’art. 2 della legge n° 662 del 1996”. Conclude la Sezione campana affermando che “……..Ciò premesso, è evidente che, nell’esercizio della propria discrezionalità amministrativa, l’ente potrebbe, in astratto, anche prevedere di incentivare l’attività istruttoria finalizzata alla definizione delle domande di sanatoria mediante la “corresponsione di compensi aggiuntivi da destinare al personale dell’Ufficio tecnico tramite” l’utilizzazione (e non l’incremento rispetto all’anno precedente) “del fondo per la contrattazione decentrata” (ipotesi peraltro, mutatis mutandis, specificamente prospettata nella richiesta di parere de qua – pag. 2, righi 13-15), con ciò, però, da una parte, non potendo – ratione vinculorum – far rifluire in detto fondo le “somme versate a titolo di oneri concessori per la sanatoria degli abusi edilizi”, di cui al già menzionato comma 48, da iscriversi al titolo IV dell’entrata e da impegnarsi -ex lege- al titolo II della spesa (infatti, con l’utilizzo di detta modalità, l’Amm.ne si porrebbe al di fuori del contesto delle ipotesi tipizzate di possibile utilizzo dei diritti e degli oneri concessori di che trattasi, dettagliatamente elencate nella normativa speciale innanzi menzionata); dall’altra, ricadendo, conseguentemente, nell’obbligo dell’osservanza della disciplina generale che attualmente limita –senza alcuna distinzione finalistica- la possibilità di incremento dell’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, nel rispetto del vigente limite di cui al comma 2-bis dell’art. 9 innanzi citato”.

Dette considerazioni, che questa Sezione condivide consentono di dare risposta anche al secondo quesito prospettato dal comune di Sommacampagna.

Conclusivamente, alla luce di quanto evidenziato, il Collegio ritiene che i proventi da diritti ed oneri da rilascio delle concessioni edilizie in sanatoria destinati a specifici progetti riguardanti la relativa attività di disbrigo delle pratiche, da svolgersi oltre l’ordinario (e straordinario orario di lavoro), sono esclusi (sterilizzati) dall’applicazione del vincolo di cui all’articolo 9, comma 2 bis del DL 78/2010.

Ciò, purché sia stato costituito mediante apposito atto regolamentare un vincolo di destinazione delle relative somme (che non potranno assolutamente assorbire l’intera posta delle risorse collocate nell’apposito capitolo del titolo IV dell’entrata e che alimentano anche altre spese previste dal comma 48 richiamato) da iscrivere nell’apposito capitolo di spesa di bilancio ai sensi dell’articolo 2 comma 48 della Legge 662/1996.

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