ILLEGITTIMI I LAVORI AFFIDATI PER SOMME URGENZE NON VERITIERE – CORTE DEI CONTI TOSCANA SENTENZA N. 177/2015

somma urgenza… Con l’atto di citazione in esame la Procura regionale ha convenuto in giudizio i nominati per sentirli condannare “al pagamento, della complessiva somma di euro 58.690,00 ciascuno nella misura suindicata, in favore del Comune di Massa, salva ogni diversa valutazione da parte del Collegio, oltre rivalutazione, interessi legali e spese di giudizio”.

Nel merito dei fatti, dalle allegazioni processuali risulta che con deliberazione n. 69 del 30 settembre 2008, il Consiglio comunale di Massa, udita la relazione dell’Assessore Fabrizio Brizzi, sulla base del documento istruttorio predisposto dal responsabile del procedimento arch. Lamberto Menconi, riconosceva “la legittimità del debito fuori bilancio derivante dall’esecuzione dei lavori di somma urgenza per la messa in sicurezza dei cimiteri urbani e frazionali a seguito del fortunale abbattutosi nel Comune di Massa il 5 marzo 2008 per un importo complessivo di € 225.737,00 I.V.A. compresa”.

Dalla lettura della citata deliberazione emerge che veniva rappresentato all’organo consiliare che “i lavori sono stati affidati esclusivamente per motivi improcrastinabili ai sensi dell’art. 147 del DPR n.554/99 (Regolamento d’attuazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici) e che ad oggi gli interventi …sono stati completati” e che l’esecuzione degli interventi “si sono rivelati essenziali per l’Amministrazione, garantendo agli utenti dei cimiteri la possibilità di usufruire in sicurezza e senza pericoli per l’incolumità pubblica e igienico sanitari”.

La deliberazione veniva assunta con il parere favorevole di regolarità tecnica reso dal dott. Lamberto Menconi, di regolarità contabile reso dal dott. Massimo Tognocchi e con il visto di conformità all’azione amministrativa reso dal Segretario generale dott. Carlo Ferrari.

Nei verbali di somma urgenza – allegati alla deliberazione – che sarebbero stati redatti in data 6 marzo 2008 (privi però di protocollo) da Giovanni Bertoneri, in qualità di tecnico incaricato dal dirigente del settore, veniva affermata la necessità di tali interventi, atteso che per le eccezionali avverse condizioni atmosferiche si erano verificati distacchi di vari materiali dalle coperture dei tetti delle strutture dei cimiteri di Turano e Mirteto nonché dei cimiteri frazionali di Canevara, Casette, Forno, Casania, Resceto, Pariana, Altagnana e Antona.

Pertanto, il tecnico delegato Bertoneri dichiarava che per l’esecuzione dei lavori ivi menzionati, da dettagliarsi nella perizia giustificativa, ricorrevano gli estremi della somma urgenza ex art. 147 del DPR n.554/99.

La delibera di riconoscimento di debito di cui sopra è stata poi trasmessa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002 n.289, alla competente Procura cui è pervenuta in data 27 ottobre 2008.

In relazione a quanto sopra, la Procura erariale delegava la Guardia di Finanza Nucleo di Polizia Tributaria Massa Carrara – Sezione Tutela Finanza Pubblica – a svolgere accertamenti istruttori.

In relazione alle opere di messa in sicurezza dei siti cimiteriali il geom. Giovanni Bertoneri ha prodotto ai militari delegati documentazione relativa a vari interventi:

  1. a) Cimitero di Mirteto – lavori affidati alla Comies S.r.l. per 83.798,40 euro (I.V.A. inclusa);
  2. b) Cimitero di Turano – lavori affidati alla Costruzioni TRE P S.r.l. per 63.572,00 euro (I.V.A. inclusa);
  3. c) Cimiteri frazionali di Pariana, Altagnana, Forno, Canevara, Casania, Resceto, Antona, Casette – lavori affidati alla ditta individuale Antonino DESI per 78.333,00 euro (I.V.A. inclusa).

Nel corso dell’attività istruttoria la Guardia di Finanza ha acquisito documentazione contabile anche presso le ditte affidatarie suindicate, dalla cui disamina sono emerse significative incongruenze, dettagliatamente riportate nell’atto di citazione (cfr. pagg. 3-9).

In particolare dall’istruttoria attivata non risulterebbero rispettate le previsioni legislative in ordine alle c.d. procedure di somma urgenza.

A titolo puramente esemplificativo, ferma restando la puntuale disamina in sede di atto di citazione, sarebbero state riscontrate nella documentazione acquisita incongruenze quali l’assenza di data certa nella redazione del verbale di somma urgenza, l’utilizzazione di documenti di trasporto materiali le cui date collidono con le dichiarazioni ufficiali di ultimazione dei lavori, il non puntuale riferimento, nella documentazione contabile, delle opere realizzate che potrebbero riferirsi ad altri lavori del periodo.

In sintesi le procedure di liquidazione degli affidamenti dei lavori e delle forniture in esame, conseguirebbero, secondo la tesi accusatoria, non solo ad una sistematica violazione delle norme procedurali normativamente previste ma anche ad una ipotetica collusione con i beneficiari dei pagamenti per le prestazioni commissionate in quanto l’ultimazione lavori sarebbe stata accertata sempre entro i termini contrattuali, così da escludere qualunque penale per ritardo a favore della Amministrazione comunale.

In relazione a tali risultanze istruttorie la Procura, con l’invito a dedurre previsto dalla normativa, datato 17 dicembre 2013, ha contestato ai sigg.ri Bertoneri Giovanni (Tecnico incaricato della Direzione lavori), Ferrari Carlo (Segretario generale), Brizzi Fabrizio (Assessore proponente), di aver cagionato, con la propria condotta, un danno al Comune di Massa, cui conseguiva la richiesta di risarcimento.

Di tali esborsi economici la Procura attrice ipotizzava una disutilitas pari al 40% della spesa sostenuta pari nel totale ad €. 225.737,00 per cui il danno si ridurrebbe ad €. 90.294,00 che andrebbe ripartito per il 40% (€. 36.117,00) al Tecnico incaricato della Direzione lavori, per il 15% (€. 13.544,00) all’Assessore proponente ed il 10% (€. 9.029,00) al Segretario generale.

La residua percentuale non azionata del 35% sarebbe stata di competenza del Dirigente tecnico – responsabile del procedimento che ha espresso il parere di regolarità tecnica, Arch. Lamberto MENCONI, medio-tempore deceduto.

Al riguardo i convenuti depositavano le proprie controdeduzioni (Bertoneri e Brizzi) o chiedevano di essere sentiti personalmente (Ferrari).

Valutate non esaustive le argomentazioni difensive, la Procura procedeva alla notifica dell’atto di citazione ed in previsione dell’odierna udienza le parti si sono costituite in giudizio.

Avverso tali tesi accusatorie, il Tecnico incaricato della Direzione lavori BERTONERI ha contestato qualunque violazione procedurale alla luce anche del fatto che la contabilità doveva essere redatta nella forma cd. semplificata di cui all’art. 181 del DPR n.554/99.

Oltre a questo lamenta l’azione dell’Arch. MENCONI che avrebbe attestato fatti e circostanze che avrebbero tratto in inganno il medesimo, da qui l’assenza di colpa azionabile.

Per altro verso è stata contestata la quantificazione della percentuale di utilitas pari al 40% nonché la ripartizione interna tra i convenuti in quanto non provata.

La difesa dell’Assessore BRIZZI in rito ipotizza la prescrizione dell’azione atteso che l’invito a dedurre sarebbe stato notificato il 24 dicembre 2013 mentre la delibera sarebbe stata adottata il 30 settembre 2008 e nota alla Procura fin dal 27 ottobre 2008, a seguito della citata trasmissione della stessa, ex art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002 n.289.

Nel merito si contesta l’esistenza del un nesso di causalità in quanto, in sede di Consiglio Comunale, l’Assessore BRIZZI si sarebbe limitato a leggere un documento istruttorio preparato dal Responsabile del procedimento.

Per inciso dalla delibera emergerebbe poi che l’Assessore BRIZZI non componeva il Consiglio comunale (in quanto evidentemente soggetto non eletto ma esterno) e non avrebbe espresso alcun voto sull’argomento.

Da ultimo la difesa del Segretario generale FERRARI, in via preliminare, ha eccepito la maturata prescrizione nei termini di cui sopra, illustrando la tesi per cui l’obbligazione contrattuale a carico dell’Amministrazione comunale si sarebbe perfezionata con la volontà espressa nella delibera di riconoscimento mentre l’impegno della spesa costituirebbe un passaggio meramente consequenziale ed ineludibile.

Anche aderendo alla tesi che individua il dies a quo nella fase del pagamento questo risulterebbe del 5 dicembre 2008, sempre oltre il quinquennio di legge in relazione alla notifica dell’invito a dedurre avvenuta il 24 dicembre 2013.

Nel merito di ipotizza l’assenza di nesso causale nella funzione espletata e comunque l’assenza di colpa azionabile tenendo anche conto che il convenuto avrebbe assunto servizio solo il 2 luglio 2008 e che tutte le attestazioni tecniche sarebbe state di competenza di altri soggetti.

In sede di discussione orale sono state ribadite le difformi tesi ed il giudizio è passato in decisione sulla base delle argomentazioni ed allegazioni processuali.

Considerato in

DIRITTO

A parere di questo Collegio, nella vicenda in esame si ravvisano tutti i presupposti necessari e sufficienti per l’esercizio dell’azione amministrativo-contabile.

In primo luogo è indubitabile che all’epoca degli eventi le parti convenute erano direttamente legate all’Ente erogante da un rapporto funzionale di servizio o perché dipendenti di ruolo della Amministrazione locale (Tecnico ufficio lavori) o perché inseriti nella struttura, sia pure temporaneamente, (Assessore e Segretario generale) come figure funzionali all’azione amministrativa dell’Ente.

Altrettanto evidente è il nesso causale tra la condotta delle parti convenute e l’evento dannoso.

Con la delibera di riconoscimento di debiti fuori bilancio in esame l’Amministrazione ha valutato la sussistenza dei presupposti sostanziali di riconoscibilità del debito, tra i quali il riconoscimento dell’utilità della prestazione e dell’arricchimento dell’Ente ex art. 194, 1° comma, lett. e) del D.Lgs. 267/2000.

Tutto questo si è svolto in presenza di indici di illegittimità, sia sotto il profilo contabile sia sotto il profilo della mancata applicazione delle procedure previste in tema di “lavori d’urgenza”.

A questo punto rilevanti nella fattispecie sono l’indagine sull’elemento soggettivo e la individuazione della posta di danno azionabile.

Elemento soggettivo

Come già accennato la violazione, da parte di tutti i soggetti convenuti e non (nella specie, risultando medio-tempore deceduto il Responsabile del procedimento e Dirigente del settore Arch. Menconi, non è stato ravvisato l’illecito arricchimento degli aventi causa), degli obblighi di servizio se non caratterizzata da animus doloso sicuramente integra la cd. colpa grave, sottoposta al sindacato di questa Corte.

Ciò premesso, le norme violate attengono alla disciplina della procedura dei lavori d’urgenza, così come era dettata dagli artt. 146 e 147 del D.P.R. n. 554/1999, all’epoca vigenti.

In base alla citata normativa, l’esecuzione di lavori in economia determinata dalla necessità di provvedere d’urgenza doveva risultare da un verbale, nel quale dovevano essere indicati i motivi dello stato di urgenza, le cause che lo avevano provocato e i lavori necessari per rimuoverlo (art. 146, 1°comma).

Il verbale doveva poi essere compilato dal responsabile del procedimento o da un tecnico all’uopo incaricato e, unitamente alla perizia estimativa, andava trasmesso alla stazione appaltante, per la copertura della spesa e l’autorizzazione dei lavori (art. 146, 2°comma).

Per altro verso, l’art.147, 1°comma, disponeva che: “In circostanze di somma urgenza che non consentono alcun indugio, il soggetto fra il responsabile del procedimento e il tecnico che si reca prima sul luogo, può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale di cui all’articolo 146, l’immediata esecuzione dei lavori entro il limite di 200.000 Euro o comunque di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità.”

Pertanto, l’esecuzione dei lavori di cui trattasi può essere affidata in forma diretta ad una o più imprese individuate dal responsabile del procedimento o dal tecnico, da questi incaricato.

Ai sensi poi dell’art. 147, 4°comma, “il responsabile del procedimento o il tecnico incaricato compila entro dieci giorni dall’ordine di esecuzione dei lavori una perizia giustificativa degli stessi e la trasmette, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante che provvede alla copertura della spesa e alla approvazione dei lavori.”

Sotto il profilo prettamente contabile, ex art. 191 del D.Lgs. 267/2000, “1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5…

  1. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente alla regolarizzazione.
  2. Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.”.

In estrema sintesi gli affidamenti illegittimi di lavori e forniture non vincolano l’Amministrazione ma danno origine ad un rapporto obbligatorio tra il soggetto ordinante ed il fornitore.

Nel caso di specie le acquisizioni documentali provano che gli affidamenti dei tre lavori in esame, di cui in narrativa, sono avvenuti su presupposti assolutamente non attendibili sì da violare i principi di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa nonché il criterio del confronto concorrenziale, sancito dalla normativa di settore di cui al D.Lgs. 163/06.

In buona sostanza nella fattispecie sussiste l’incompletezza e l’inattendibilità della contabilità dei lavori reperita, l’inattendibilità di quanto attestato in ordine alla reale tempistica di esecuzione dei lavori nonché degli atti redatti e firmati, con le relative certificazioni su fatti ed eventi, da parte dei soggetti istituzionalmente competenti.

Sussistono anche gravi profili critici in ordine ai costi effettivamente sostenuti dall’azienda affidataria dei lavori, per l’esecuzione dei lavori di cui trattasi.

Risulta, infine, disatteso quanto normativamente stabilito in materia di procedure amministrativo-contabili, stante che all’ordine di esecuzione di lavori non è seguita la deliberazione autorizzativa con la quale si sarebbe dovuto provvede anche alla copertura della spesa (per inciso intervenuta il 24 novembre 2008 dopo la delibera di riconoscimento di debito del 30 settembre 2008).

Quanto sopra risulta dalle esaurienti acquisizioni istruttorie che, distinte per i singoli affidamenti, conseguono a specifici verbali di accesso effettuati dal Nucleo di Polizia tributaria di Massa-Carrara, nel mese di settembre 2013, presso le Ditte aggiudicatarie.

Tutto ciò premesso il Collegio condivide la tesi di parte attrice per la quale sono chiamati a rispondere dei fatti i convenuti:

– geom. Giovanni Bertoneri, nella qualità di Direttore dei Lavori e Tecnico incaricato per gli asseriti lavori di somma urgenza, considerato che dagli atti risulta che egli avrebbe provveduto ad effettuare il sopralluogo di verifica dei lavori di cui trattasi, a sottoscrivere il verbale di consegna dei lavori, a redigere il computo metrico nello stesso giorno del sopralluogo, ad attestare, quale Direttore dei lavori, che i lavori erano stati ultimati nelle date del 7-14-18 aprile 2008, certificandone poi l’avvenuta esecuzione “a regola d’arte e in conformità alle prescrizioni contrattuali” solo nelle date del 5-24 novembre 2008, momento posteriore al riconoscimento di debito (30 settembre 2008);

– del Segretario generale dott. Carlo Ferrari che ha assistito alla seduta consiliare del 30 settembre 2008, ed in relazione alle funzioni di assistenza giuridico amministrativa avrebbe dovuto rilevare la carente documentazione o quantomeno la violazione di quanto normativamente previsto in tema di regolarizzazione dell’ordinazione fatta a terzi, con i correlati limiti oggettivi relativi al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio;

– dell’Assessore Fabrizio Brizzi, relatore della proposta di riconoscimento del debito che, in considerazione degli specifici obblighi di sovrintendenza che fanno carico all’assessore delegato dal Sindaco per il settore di sua specifica competenza, non ha, quantomeno, rilevato che, alla data del 30 settembre 2008, la documentazione agli atti dell’Ente non consentiva di asserire che la somma complessiva di euro 225.737,00 (IVA inclusa) fosse correlata ad una accertata e dimostrata utilità ed arricchimento per l’Ente, requisiti normativamente richiesti al fine del riconoscimento di un debito fuori bilancio.

Sussisterebbero, quindi, presupposti oggettivi per ritenere che le condotte omissive e commissive poste in essere dai soggetti suindicati abbiano determinato un pregiudizio patrimoniale al Comune di Massa, in relazione agli oneri accollati al bilancio comunale nella misura di cui infra.

Danno azionabile

Venendo al profilo della stima del danno, secondo la Procura regionale, emerge che “una quota parte quantomeno pari al 40% della somma accollata al bilancio comunale costituisca una spesa priva di utilità ed in quanto tale un danno patrimoniale per il Comune di Massa”.

Tale condivisibile riduzione in via equitativa conseguirebbe al non computo dell’utile di impresa pari al 10% (che non spetterebbe in caso di affidamenti illegittimi), del risparmio non conseguito dall’Ente per mancato ricorso al mercato concorrenziale nonché della non applicazione delle penali per tardiva esecuzione dei lavori.

Al riguardo il tenore dei verbali di consegna ed ultimazione dei lavori, tutti privi di protocollo, sono contraddetti dalle fatture e dai documenti di trasporto acquisiti dalla GdF.

Risultano noleggi di macchinari industriali e consegne di materiali in data anteriore alla affidamento ufficiale dei lavori nonché in data posteriore alla dichiarazione di ultimazione degli stessi, tutti fatti idonei a dubitare del tenore degli atti tecnici redatti dalla Amministrazione.

Da qui la sostanziale riduzione dell’utilitas della spesa nei termini prospettati dalla Procura e, pertanto, della spesa sostenuta pari nel totale ad €. 225.737,00 il 40% della stessa pari ad €. 90.294,80 sarebbe danno azionabile e di questo, sempre secondo la Procura, il 35% andrebbe (teoricamente) attribuito al de cuis Menconi, il 40% al Tecnico incaricato della Direzione lavori, il 15% all’Assessore proponente ed il 10% al Segretario generale, in ragione della diversa incidenza causale delle singole condotte fonte del danno oggi azionato, parametrate in relazione alle funzioni intestate nell’ambito dell’Amministrazione comunale.

Ciò premesso in primo luogo deve essere disattesa l’eccezione di prescrizione avanzata in quanto, dalle acquisizioni istruttorie del Nucleo di polizia tributaria di Massa-Carrara della GdF disposte nel settembre 2013, emerge che tutti gli importi di cui trattasi sono stati oggetto di mandati di pagamento (n.145 del 20 gennaio 2009 e n. 328 del 26 gennaio 2009) emessi nell’arco quinquennale di prescrizione, decorrente dalla notifica degli inviti a dedurre (dicembre 2013).

Per quanto sopra la richiesta risarcitoria deve essere integralmente accolta sia pure non nelle percentuali indicate dalla Procura.

In particolare il Collegio ritiene che l’apporto causale del Responsabile del procedimento e Dirigente del Servizio responsabile del parere di regolarità tecnica arch. Lamberto MENCONI sia meritevole di una potenziale condanna pari al 40%, misura maggiore di quella indicata dalla Procura (35%), il tutto in quanto ha apposto il proprio visto sui verbali di regolare esecuzione, sul computo metrico degli stessi e sui consuntivi di spesa ed ha, altresì, istruito la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

Per quanto concerne la posizione del Tecnico incaricato della Direzione lavori geom. Giovanni BERTONIERI il Collegio valuta di elevare la percentuale di responsabilità al 45%, rispetto al 40% della tesi attorea, alla luce del fatto che il medesimo avrebbe redatto i verbali di somma urgenza, datati senza alcun numero di protocollo di riferimento, il giorno dopo l’evento atmosferico in uno con i verbali di consegna dei lavori nonché con il computo metrico dei lavori stessi.

Considerato che si sarebbe trattato di ben tre affidamenti distinti la contemporanea formazione di tutti questi atti tecnici di relativa complessità non pare plausibile, da qui la maggior responsabilità del convenuto.

Diversamente la responsabilità del Segretario Generale dr. Carlo FERRARI e dell’Assessore ai Lavori pubblici e relativa esecuzione sig. Fabrizio BRIZZI deve essere ridimensionata rispettivamente nel 10% e nel 5% in considerazione della loro partecipazione alla delibera in esame sulla quale non hanno espresso alcuna riserva pur trattandosi di una procedimento “a sanatoria” che avrebbe meritato opportuna ponderazione da parte dei convenuti che, pur non avendo partecipato alla formazione degli elaborati tecnici, ne hanno, sia pure in parte minima avallato gli effetti.

In tali termini percentuali deve essere disposta la condanna.

Detti importi dovranno, inoltre, essere maggiorati di interessi e rivalutazione monetaria dalla data di emissione dei relativi mandati di pagamento.

Dalla data di pubblicazione della presente sentenza sono dovuti, infine, gli interessi nella misura del saggio legale fino al momento del saldo;

PER QUESTI MOTIVI

la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Toscana, definitivamente pronunciando sul giudizio n.59846/R e respinta ogni contraria istanza ed eccezione, in parziale conformità delle conclusioni del Pubblico ministero,

CONDANNA

le parti convenute, in relazione alla richiesta risarcitoria di €. 90.294,00 e preso atto della non azionabilità della percentuale del 40% a carico di Lamberto MENCONI medio-tempore deceduto, al pagamento in favore della Amministrazione comunale di Massa, senza vincolo di solidarietà, del residuo importo di €. 54.176,40 nelle seguenti percentuali: …

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bds/doVisualizzaDettagliAction.do?sptomock=&materia=RESPONSABILITA’&id=10069060&cods=10&sezione=TOSCANA&esito=1&numero=177        &anno=2015&pubblicazione=20150908&mod=stampa&rigenera=SI

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