Incremento delle risrise decentrate – Sentenza della Corte dei Conti Lombardia/972/2010/PAR

FATTO

Con nota n. 29043 di protocollo del 15 ottobre 2010, l’amministrazione comunale di

Gussago (MI) ha posto un quesito in ordine alla composizione del fondo delle risorse

decentrate per l’anno 2011.

Il comune di Gussago non ha rispettato il patto di stabilità per l’esercizio finanziario

2009 e conseguentemente nel 2010 non ha incrementato il fondo per le risorse

decentrate nella parte variabile; nel corso dello stesso anno è intervenuto il D.L.

78/2010 convertito in Legge 122/2010 la quale all’art. 9, comma 2 bis, ha previsto per il

triennio 2011-2013 il blocco dell’ammontare complessivo delle risorse decentrate

prendendo come riferimento proprio l’anno 2010.

Il Sindaco precisa che l’Ente rispetterà il patto di stabilità per l’anno 2010 e che per

l’anno 2011 prevede economie sulle spese del personale. Ciò premesso, chiede se sia

possibile incrementare il fondo per le risorse decentrate per l’anno 2011, nel rispetto del

tetto di spesa del personale dell’anno precedente. La mancata possibilità di tale

adeguamento determinerebbe di fatto il consolidarsi nel tempo di una delle sanzioni

previste per il mancato rispetto del patto di stabilità che ricadrebbe solo sui dipendenti,

con l’effetto di rendere inefficace qualsiasi strumento di incentivazione del personale

previsto dal D. Lgs. n. 150/2009.

AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA

La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla

norma contenuta nell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale

dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere

alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “pareri in materia di contabilità

pubblica”.

La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze

che la legge 131/2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla

legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità della

richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva

prevista dalla normazione sopra indicata.

Con particolare riguardo all’individuazione dell’organo legittimato a inoltrare le

richieste di parere dei Comuni, si osserva che il Sindaco del comune è l’organo

istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di

rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.

Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene

dall’organo legittimato a proporla.

AMMISSIBILITA’ OGGETTIVA

Con riguardo alle condizioni di ammissibilità oggettiva, la richiesta di parere, allo

stato degli atti, non interferisce con le funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla

magistratura contabile e neppure con alcun altro giudizio civile o amministrativo che sia

in corso.

Inoltre, il quesito riveste “carattere generale” in quanto è diretto ad ottenere

indicazioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti

di tipologia simile al comune richiedente; nonché, rientra nella materia della contabilità

pubblica, poiché attiene alla disciplina contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e

sull’equilibrio della spesa pubblica, incidente sulla formazione e gestione del bilancio

dell’ente, in relazione alle norme che disciplinano la spesa per il personale.

Si osserva che i limiti alla legittimazione oggettiva vanno stabiliti solo in negativo. In

proposito va, infatti, posto in luce che la nozione di “contabilità pubblica” deve essere

intesa nell’ampia accezione che emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di

Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei conti; la nozione di contabilità

pubblica in senso lato, dunque, investe tutte le ipotesi di impiego di denaro pubblico,

oltre che tutte le materie di bilanci pubblici, di procedimenti di entrate e di spesa, di

contrattualistica che tradizionalmente e pacificamente rientrano nella nozione.

In senso ostativo alla resa del parere, senza peraltro voler esaurire la casistica, va

posta parimenti in luce l’inammissibilità di richieste interferenti con altre funzioni

intestate alla Corte ed in particolare con l’attività giurisdizionale; richieste che si

risolvono in scelte gestionali, come si è detto di esclusiva competenza degli

amministratori degli enti; richieste che attengono a giudizi in corso; richieste che

riguardano attività già svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici all’esercizio

dei poteri intestati agli amministratori e non possono essere utilizzati per asseverare o

contestare provvedimenti già adottati. Nel caso di specie, la richiesta attiene alla possibilità di incrementare il fondo per le

risorse decentrate per l’anno 2011, ovvero investe una questione di diretto impatto, sia

finanziario che contabile, in materia di spese di personale dell’ente locale.

Per i suesposti motivi, la richiesta di parere proveniente dal sindaco del comune di

Gussago è ammissibile e può essere esaminata nel merito.

MERITO

La richiesta di parere sottende una duplice questione che deve essere affrontata in

ordine logico. La prima concerne le conseguenze sulle scelte dell’ente locale in materia di

spesa di personale qualora non si sia rispettato il Patto di stabilità nell’anno precedente.

La seconda investe il cumulo di strumenti vincolistici sulla dinamica retributiva e sugli

incentivi ai dipendenti per il triennio 2011-2013.

Quanto al primo profilo, l’Ente interessato dichiara nelle premesse della richiesta di

non aver rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2009.

Sotto tale aspetto il quesito richiama le considerazioni giuridiche già ripetutamente

espresse in sede consultiva da questa Sezione con numerose deliberazioni, tra le quali si

annoverano, proprio in materia di possibilità d’incrementare il fondo per le risorse

decentrate conseguentemente alla violazione del Patto nell’anno precedente, le decisioni

nn. 68/2010/PAR, 596/2010/PAR e 724/2010/PAR.

Giova ancora una volta richiamare i principi di diritto che sostengono le

argomentazioni della Sezione in ragione del divieto di aumentare risorse decentrate

nell’anno successivo alla violazione del Patto di stabilità quale conseguenza

dell’applicazione delle sanzioni previste dalla legge finanziaria.

In particolare, il Collegio ha tenuto a precisare come il rispetto degli obiettivi e dei

vincoli del patto di stabilità interno, le cui disposizioni attuative “costituiscono principi

fondamentali di coordinamento della finanza pubblica” ai sensi degli art. 117, terzo

comma, e 119, secondo comma, della Costituzione, rappresenti per l’ente locale un

ineludibile obbligo giuridico, la cui violazione concreta comunque un illecito.

Conseguentemente il legislatore ha definito il quadro delle limitazioni che devono

essere applicate agli enti locali nell’anno successivo a quello dell’inadempienza (art. 61,

comma 10, e 77 bis, commi 20 e 21, del D.L. 112 convertito nella L. 133/08), fra le

quali rileva il divieto di procedere a qualunque forma di assunzione del personale,

comprese le modalità alternative all’assunzione.

Si determina in tal modo la corretta estensione normativa connessa con

l’applicazione della sanzione al fine di evitare pratiche elusive dell’obbligo di

contenimento delle spese di personale.

Ne consegue ulteriormente che la limitazione amministrativa investe anche le

maggiori prestazioni lavorative o il maggior impegno professionale delle risorse umane in servizio, i cui maggiori oneri sono coperti dalle risorse decentrate di parte variabile.

Infatti, rappresenta un principio incontrastato presso la magistratura contabile

subordinare le possibilità concrete di integrare le risorse finanziare destinate alla

contrattazione decentrata integrativa al rispetto dei vincoli di finanza pubblica, quindi del

patto di Stabilità, in coerenza, altresì, con i vincoli del quadro normativo delineato

dall’art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006 (Legge finanziaria 2007).

Tale interpretazione trova ulteriore conferma nell’art. 40, comma 3 quinquies, T.U.

Pubbl. Imp., il quale recita testualmente che “gli enti locali possono destinare risorse

aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale

e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti

disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di

analoghi strumenti del contenimento della spesa”.

Come già affermato da questa Sezione nel parere n. 596/2010/PAR, la limitazione

amministrativa, conseguente alla violazione del patto di stabilità interno per l’anno 2009,

opera nell’anno 2010 anche per la contrattazione integrativa che ha ad oggetto le risorse

contenute nel fondo destinato alle risorse incentivanti connesse con la contrattazione

decentrata che soggiace ai vincoli di finanza pubblica alla stregua del nesso normativo

fra patto di stabilità e principio della riduzione della spesa del personale di cui all’art. 1,

comma 557, legge 296/06.

Alla luce delle suesposte argomentazioni, il predetto fondo rientra nel novero delle

risorse aggiuntive di cui all’art. 40, comma 3 quinquies, T.U. Pubbl. Imp. Che fissa quale

presupposto della loro destinazione alla contrattazione integrativa “in ogni caso” il

rispetto del patto di stabilità (Lombardia/596/2010/PAR dell’11 maggio 2010).

In tale contesto normativo si sono inserite le disposizioni di invarianza contrattuale

connesse con l’entrata in vigore del D.L. 31 maggio 2010 n.78, convertito con

modificazioni nella legge finanziaria 30 luglio 2010, n.122.

Per quel che concerne la seconda questione da affrontare nel contesto del parere,

l’art. 9, comma 2 bis, ha previsto per il triennio 2011-2013 il blocco dell’ammontare

complessivo delle risorse decentrate prendendo come riferimento proprio l’anno 2010.

Il legislatore, muovendo da un’ottica diversa rispetto al regime sanzionatorio irrogato

per il mancato rispetto del Patto di stabilità, ha inteso congelare la dinamica retributiva

del pubblico impiego per un triennio al fine di contenere la spesa pubblica per esigenze

di stabilità economica-finanziaria della Nazione.

In altri termini, in presenza di enti locali che non hanno rispettato il Patto di stabilità

nell’anno 2009, i due effetti (sanzionatorio e vincolistico) si cumulano, pur operando su

piani e finalità diverse.

Le due normative contengono disposizioni cogenti e fortemente incisive

sull’autonomia dell’amministrazione locale. La disciplina vincolistica introdotta con la legge 30 luglio 2010, n.122 non ammette

deroghe in virtù del coordinamento della finanza pubblica aggregata e dell’eccezionalità

della crisi finanziaria che avvolge l’attuale ciclo economico.

Pertanto l’obiezione mossa al sistema vincolistico afferente il consolidarsi nel tempo

di una delle sanzioni previste per il mancato rispetto del Patto di stabilità non ha pregio

giuridico, poiché non considera la connessione temporale fra i due sistemi normativi volti

al contenimento della spesa di personale.

Quanto poi all’effetto negativo sulla dinamica retributiva dei dipendenti, attesa

l’impossibilità attuare qualsiasi strumento di incentivazione del personale previsto dal D.

Lgs. n. 150/2009, l’affermazione resta relegata a una circostanza fattuale rientrante

nella tipica sfera di valutazione della politica finanziaria compiuta dal legislatore e non

assurge a criterio per orientare l’interpretazione delle norme in gioco.

In sintesi, il comune di Gussago in materia di trattamento del fondo per le risorse

decentrate nella quota variabile è soggetto alla disciplina sanzionatoria connessa alla

violazione dei vincoli del Patto di stabilità nell’anno 2009 e al regime d’invarianza della

dinamica retributiva per il triennio 2011-2013 prescritto dalla legge 30 luglio 2010,

n.122.

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