VALIDITA’ DEI FONDI SOTTOSCRITTI IN RITARDO – DELIBERAZIONE CORTE DEI CONTI LOMBARDIA N. 287/2010

images

Il richiedente ha posto alla Sezione alcuni quesiti inerenti la gestione delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva decentrata, con particolare riferimento alla possibilità di determinare i fondi di produttività e stipulare l’accordo integrativo in un anno successivo a quello di riferimento e di procedere alla stipula dopo l’entrata in vigore del d. lgs n. 150 adottando “modalità di distribuzione della produttività che non siano ancora conformi” alla nuova disciplina legislativa.

La questione sottoposta dal Sindaco del comune di Martinengo all’esame della Sezione presenta particolare interesse poiché riguarda l’applicazione di istituti relativamente nuovi nell’ambito della disciplina dell’impiego con le pubbliche amministrazioni, fra loro strettamente collegati: le modalità di funzionamento della contrattazione integrativa decentrata e la corresponsione di una quota parte di retribuzione ancorata al raggiungimento di particolari obiettivi.

Nell’ambito del processo di riforma che a partire dai primi anni novanta del secolo scorso ha interessato il lavoro pubblico, uno degli aspetti salienti è stato quello di prevedere una significativa modifica del modello retributivo dei dipendenti pubblici, prevedendo la possibilità che una parte delle risorse dell’ente potessero essere distribuite fra i dipendenti al verificarsi di alcune precise condizioni.

Nell’ambito della contrattazione collettiva nazionale è stata prevista la possibilità di costituire fondi a destinazione specifica che, ferma restando la necessità che le risorse relative siano state stanziate in bilancio, vengono assegnati e distribuiti in base alle regole stabilite dalla contrattazione collettiva decentrata.

L’interpretazione inerente le modalità di costituzione dei fondi disciplinate in sede di contrattazione collettiva nazionale fuoriesce dall’ambito di competenza della magistratura contabile.

Tuttavia, ferme restando le modalità di costituzione, l’interpretazione in ordine alle modalità di applicazione in concreto in sede di contrattazione decentrata delle regole che disciplinano la distribuzione delle somme ivi previste ed accantonate nel bilancio dell’ente rientra sicuramente nella competenza delle Sezioni regionali della Corte dei conti sia per i riflessi sulla gestione finanziaria dell’ente che per i profili inerenti le regole contabili applicate.

Conseguentemente, rientra fra i compiti della magistratura contabile esaminare le regole di funzionamento della contrattazione collettiva decentrata e la corretta applicazione della disciplina sia legislativa che contrattuale, tanto più che il legislatore con l’art. 54, co. 3 quinquies del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, riprendendo, ampliando e perfezionando la disciplina contenuta nell’art. 67 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto un’espressa competenza delle Sezioni regionali della Corte dei conti in ordine alla verifica della contrattazione collettiva integrativa diretta ad accertare che non vengano superati i limiti finanziari previsti dalla legislazione e dalla contrattazione collettiva di primo livello (sul punto: C. conti, sez. riun., 17 dicembre 2009, n. 41).

E’ evidente che se alla magistratura contabile è assegnato un compito di verifica a posteriori delle modalità applicative della contrattazione collettiva decentrata non è precluso, a priori, intervenire in sede consultiva per contribuire ad evitare erronee applicazioni normative, fermo restando, ovviamente, ogni autonomo potere decisionale dell’ente.

Ferma restando questa premessa, val la pena richiamare ancora in via preliminare alcune nozioni inerenti i principi che regolano, in linea generale, il funzionamento dei trattamenti retributivi accessori, così come disciplinati dalla contrattazione nazionale.

Innanzitutto è bene ribadire che non si tratta di elementi retributivi fissi, predeterminati e continuativi ma di voci variabili che, in base alle previsioni e secondo le modalità stabilite dalla contrattazione collettiva di primo livello, vengono riconosciute secondo regole predeterminate.

Si tratta di un principio generale, richiamato anche dalla giurisprudenza contabile in sede di responsabilità (C. conti, sez. giurisd. Lombardia, 8 luglio 2008, n. 457) ma, soprattutto, fatto proprio dalla contrattazione collettiva nazionale che disciplinando in linea generale i criteri di riparto da adottare a livello locale in sede di contrattazione decentrata ha espressamente escluso che “non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per produttività sulla base di automatismi comunque denominati” (art. 18, 4 del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art. 37 del CCNL 22.1.2004).

La valutazione dell’attività svolta dai dipendenti dell’ente al fine di accertare il verificarsi dei presupposti previsti dal contratto per addivenire alla distribuzione delle somme contenute nel fondo per la produttività e negli altri fondi presuppone necessariamente che prima dell’inizio del periodo oggetto di valutazione siano stati determinati i criteri e gli obiettivi cosicchè al termine dello stesso sia possibile procedere ad un’adeguata verifica, anche al fine di accertare se ciascuna branca dell’ente nel suo complesso svolge l’attività di sua competenza in modo efficiente, efficace ed economico.

E’ indubbio, quindi, che si sia venuta a creare una stretta correlazione fra l’assegnazione di specifici obiettivi e parametri, la valutazione del loro raggiungimento e il riconoscimento della parte variabile della retribuzione, che funge da elemento incentivante l’attività del singolo dipendente.

Il processo di valutazione presuppone l’individuazione di specifici obiettivi che ciascun dipendente, o ufficio, deve perseguire nello svolgimento della sua attività, la parametrazione di un emolumento al raggiungimento di ciascuno di essi e una verifica, al termine del periodo di riferimento, dell’attività e il riconoscimento della voce retributiva nei limiti nei quali gli obiettivi sono stati raggiunti.

Questo meccanismo implica che gli obiettivi, le modalità di valutazione e l’entità della voce retributiva siano stabiliti prima dello svolgimento dell’attività oggetto di verifica.

L’accordo collettivo siglato l’11 aprile 2008 relativo al Quadriennio normativo 1° gennaio 2006 – 31 dicembre 2009, all’articolo 8, co. 9 stabilisce che le risorse variabili ed aggiuntive appositamente accantonate nei bilanci degli enti locali sono “finalizzate al miglioramento della produttività dei servizi nonché al riconoscimento e valorizzazione delle professionalità e del merito … “ e in relazione alle concrete modalità applicative dei singoli istituti rinvia alla contrattazione collettiva precedente.

Il CCNL concluso nel 2004 e già citato sopra, che si riferisce al quadriennio 2002 – 2005, prevede una disciplina analitica in ordine alla determinazione ed utilizzo delle risorse decentrate (art. 31), stabilendo, altresì, che “ i compensi destinati ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi devono essere corrisposti ai lavoratori interessati soltanto a conclusione del periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti nel PEG o negli analoghi strumenti di programmazione dell’ente (art. 18, co. 2 del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art. 37 del CCNL 22.1.2004).

Emerge nitidamente, sia dalla disciplina di carattere generale che da quella specifica di settore richiamata sopra, che la parte variabile di retribuzione di incentivazione è un elemento retributivo che può essere riconosciuto solo se correlato al raggiungimento di specifici obiettivi connessi all’attività svolta dal dipendente, fissati in via preventiva dall’Amministrazione.

La corresponsione della stessa al di fuori dei parametri normativi e contrattuali sarebbe del tutto incongrua ed indebita.

In base a questa ampia premessa, sussistono forti dubbi sulla liceità di contratti collettivi integrativi che non solo siano conclusi dopo la scadenza del periodo di riferimento ma che individuino criteri di ripartizione della parte variabile di retribuzione in assenza sia di criteri predeterminati prima dell’inizio del periodo di riferimento che di qualsivoglia processo di verifica, di fatto impossibile, proprio a causa della mancanza dei criteri preliminari.

VALIDITA’ DEI FONDI SENZA CONTRATTAZIONE DECENTRATA – ORIENTAMENTI ARAN RAL 1555

images

Nel caso di mancato raggiungimento dell’intesa con le OO.SS., l’ente potrebbe avvalersi della disciplina dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n,165/2001. Infatti, il Dipartimento della Funzione Pubblica, con nota 9738 del 6.3.2012 (che si allega in copia), si è pronunziato sulla immediata applicabilità delle previsioni dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.150/2009, fornendo anche utili modalità operative in materia. Nel senso della possibile limitazione della decisione unilaterale alle sole materie rispetto alle quali non si è raggiunto l’accordo sembra deporre la stessa formulazione dell’art.40, comma 3-ter, del citato D.Lgs.n.165/2001 (“l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione.”).

Nessuna disposizione legale o contrattuale, infatti, impone, come elemento assolutamente necessario del rinnovo contrattuale, il rispetto di una successione completa e continua dei vari CCDI, in linea con i diversi archi temporali di riferimento.

Tale indicazione, infatti, proprio per la sua generalità non può non trovare applicazione anche con riferimento anche ai CCDI relativi a singole annualità economiche, soprattutto nei casi in cui non vi siano motivi per modificare quello precedente o, soprattutto, non vi siano risorse nuove ed ulteriori da distribuire per le diverse finalità indicate nell’art.17 del CCNL dell’.1.4.1999.

Tuttavia, appare evidente che, data la quantificazione annuale di alcune tipologie di risorse, per la loro utilizzazione la stipulazione del contratto integrativo (salva l’eventuale applicazione dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.165/2001) si presenta come elemento assolutamente necessario. A tal fine si deve evidenziare che il legislatore ha espressamente stabilito che i trattamenti economici che possono essere erogati al lavoratori dipendenti dagli enti del comparto sono, ai sensi dell’art.45, comma 1, e dell’art.2, comma 3, del D.Lgs.n.165/2001, solo quelli espressamente previsti dai contratti collettivi, nazionali o, sulla base dei primi, dai contratti integrativi, salvo quanto detto in ordine all’art. 40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.165/2001.

Relativamente alla problematica del ritardo nella stipulazione del contratto integrativo per l’anno di riferimento, relativamente alla situazione antecedente all’entrata in vigore del D.Lgs.n.150/2009, sulla base della sola disciplina negoziale, l’ARAN ha avuto modo di precisare che, nel caso di mancato rinnovo del CCDI, ai sensi dell’art.5, comma 4, del CCNL dell’1.4.1999, come modificato dall’art.4 del CCNL del 22.1.2004, il precedente CCDI continua a spiegare la sua efficacia fino alla stipulazione di quello successivo. Tuttavia, è stato evidenziato anche che il regime di prorogatio poteva, eventualmente, riguardate solo quegli istituti previsti e disciplinati (anche per ciò che riguarda l’entità dei compensi) direttamente dal CCNL vigente e che, quindi, potevano essere applicati in modo immediato ed automatico dal datore di lavoro (turno, reperibilità ecc.). Perplessità invece, si nutrivano sull’estensione di tale regola anche ad altri istituti del trattamento economico accessorio che richiedono, comunque, una valutazione discrezionale, sia in ordine alla determinazione delle quantità e delle modalità di erogazione sia in ordine alla distribuzione delle risorse complessivamente disponibili tra gli stessi (produttività indennità di responsabilità PEO, indennità maneggio valori; indennità di rischio, ecc.). A tal fine, acquistava rilievo anche l’art.4, comma 1, del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art.4 del CCNL del 22.1.2004, secondo il quale: “ Le modalità di utilizzo delle risorse, nel rispetto della disciplina del CCNL, sono determinate in sede di contrattazione decentrata integrativa con cadenza annuale ”. Fermo restando la quantificazione generale delle disponibilità finanziarie, comunque legata ad un periodo annuale, in presenza di tale vincolo, spettando al contratto integrativo il compito di definire ogni anno la entità delle risorse da destinare alle diverse finalità una difficoltà avrebbe potuto essere rappresentata dalla circostanza che, pur essendo le regole dei precedenti contratti integrativi ancora valide (se non invalidate da leggi o CCNL successivi), le risorse disponibili avrebbero potuto complessivamente diminuire, in quanto le quote dei finanziamenti dei diversi istituti, come detto, non potevano essere decise unilateralmente dall’ente. Inoltre, ove il precedente contratto integrativo fosse stato, transitoriamente ed integralmente, applicato sulla base del principio della ultroattività le scelte di questo in ordine ai vari istituti, impegnando le precedenti risorse anche per il nuovo periodo temporale di riferimento (ed in attesa del nuovo contratto integrativo), avrebbero finito per tradursi in un inevitabile vincolo in ordine ai contenuti di quello nuovo in fase di negoziazione (riguardante il medesimo periodo temporale), in grado di limitarne la capacità innovativa.

Relativamente al profilo dell’efficacia del contratto integrativo che si va stipulare, essa dovrebbe esplicarsi ordinariamente, secondo le regole generali, dal momento della stipulazione dello stesso con riferimento all’anno considerato. La scrivente Agenzia, infatti, ha sempre espresso perplessità sulla correttezza di comportamenti volti a destinare, in sede di contrattazione integrativa, risorse per il pagamento con efficacia retroattiva di compensi di produttività a favore del personale. Infatti, in tal modo si configurano forme di “sanatoria”, in quanto i compensi finiscono per essere collegati a situazioni ormai consolidate, con risultati già verificati ed accertati. In sostanza, si finirebbe per ritenere che la nuova contrattazione integrativa vada a remunerare due volte la medesima prestazione e i risultati già conseguiti, vanificando, così l’effetto di stimolo per il miglioramento della qualità dei servizi che dovrebbe invece essere necessariamente correlato alla “promessa” di un premio se e in quanto una serie di obiettivi significativi saranno o meno conseguiti nel periodo annuale considerato, come richiesto dal citato art.37 del CCNL del 22.1.2004. In sostanza il premio di risultato deve essere offerto in anticipo rispetto ai risultati da accertare e non dopo il conseguimento dei medesimi risultati.

Inoltre, relativamente al problema della eventuale retroattività del contratto integrativo, si deve evidenziare che, in diverse occasioni, la Corte dei Conti ha chiarito che pagare i compensi per produttività in riferimento ad anni ormai decorsi non è lecito per la mancanza delle condizioni oggettive che legittimano tali emolumenti. Pertanto, sembrerebbe preferibile la soluzione di utilizzare le risorse effettivamente disponibili per l’anno in cui viene effettivamente stipulato il contratto integrativo. Analoghe considerazioni sono state espresse anche per il riconoscimento retroattivo della progressione economica orizzontale o di alcune altre indennità.