DANNO D’IMMAGINE – SENTENZA CORTE DEI CONTI LAZIO N. 395/2014

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Il Collegio deve pronunciarsi sulla richiesta di condanna al risarcimento del danno all’immagine formulata dalla Procura regionale a carico del convenuto.

Con l’espressione danno all’immagine della Pubblica Amministrazione deve intendersi quella grave lesione della dignità, del prestigio e dell’autorevolezza della Pubblica Amministrazione determinata da una condotta che ha inciso su valori primari che ricevono protezione in modo immediato dall’ordinamento costituzionale e da quello finanziario contabile.

La giurisprudenza di questa Corte (per citare solo alcune pronunce del Giudice di appello Sezione 1^ nn. 78/2003/A e 340/2003/A, nonché delle Sezioni Riunite n. 10/QM/2003) aveva fissato il quadro di riferimento in cui il danno all’immagine doveva essere compreso: esso rientrava nell’ambito della categoria del “danno patrimoniale ingiusto per violazione di un diritto fondamentale della persona giuridica pubblica”, e si rapportava, quindi, al “danno patrimoniale in senso ampio” ex art. 2043 c.c. in collegamento con l’art. 2 Cost., che “non si correla necessariamente ad un comportamento causativo di un reato” (non rientrando nell’ambito di applicabilità dell’articolo 2059 c.c.), ma poteva ben discendere anche “da un comportamento gravemente illegittimo ovvero gravemente illecito extrapenale”, con la precisazione che non tutti gli atti o comportamenti genericamente illegittimi o illeciti erano causalmente idonei a determinare una menomazione di detta immagine e di detto prestigio, venendo in rilievo – nel giudizio di responsabilità amministrativa contabile – “solo i comportamenti gravemente illegittimi ovvero gravemente illeciti (anche di carattere extrapenale)”, perché idonei – nella loro consistenza fenomenica – a produrre quella “grave perdita del prestigio dell’immagine” e quel “grave detrimento della personalità pubblica”.

Per essere risarcibile la violazione del diritto alla personalità doveva superare una soglia minima di gravità che, per quanto già sopra indicato, non era sicuramente segnata dall’esistenza di un reato.

Su questa elaborazione giurisprudenziale, è intervenuto il legislatore con la norma contenuta nell’articolo 17, comma 30 ter, del decreto legge n. 78/2009, come convertito in legge n. 102/2009, successivamente modificata dal D.L. 03.08.2009, n. 103, convertito in L. n. 141 del 03.10.2009, che recita:

Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97“. Quest’ultima norma afferma che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.

Alla luce del nuovo quadro normativo, il Collegio non può non sottolineare la tassatività delle ipotesi di perseguibilità del danno all’immagine limitato alle condotte previste dagli articoli dal 314 al 335 bis del c.p., come confermato dal prevalente e consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla interpretazione della citata disposizione, soprattutto dopo la pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 355/2010 del 15.12.2010, con la quale il Giudice delle leggi ha individuato la precisa volontà legislativa di limitare la responsabilità per tale fattispecie di danno alla commissione di fatti costituenti i reati previsti dal capo I, titolo II, del libro secondo del codice penale.

Nella fattispecie, al convenuto è stato contestato il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità, previsto e punito dall’articolo 319 quater del codice penale che recita: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni. Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni”.

La Procura ha, quindi, esercitato legittimamente l’azione di responsabilità per danno all’immagine ricadendo la fattispecie in esame proprio in una delle ipotesi normative suindicate.

Di contro, la difesa del convenuto ha, da un lato, eccepito che la descrizione del fatto reato contestato al proprio assistito dal Giudice penale sia quello di truffa ai danni del privato e non di induzione indebita, eppertanto non rientrante nelle ipotesi tipiche previste dal legislatore per la perseguibilità del danno all’immagine; dall’altro ha evidenziato la mancanza di un giudicato irrevocabile di condanna, avendo il ______ chiesto ed ottenuto una sentenza di patteggiamento prevista dall’articolo 444 c.p.p., la quale si caratterizza per essere un provvedimento acceleratorio del processo penale che, però, non contiene nessun accertamento dei fatti con valore di giudicato, né, quindi, alcuna responsabilità potrebbe dirsi accertata irrevocabilmente a carico del convenuto.

Ritiene il Collegio che la posizione difensiva sia infondata e debba essere respinta integralmente.

Innanzi tutto al convenuto è stato precisamente contestato il reato previsto dall’articolo 319 quater del c.p. e su questa imputazione è intervenuta la sentenza di patteggiamento divenuta oramai irrevocabile. Non è possibile per questo Giudice configurare la fattispecie criminosa in modo diverso, essendo questo tipo di accertamento riservato al Giudice penale ed essendo oramai cristallizzata la valutazione operata.

Per quanto riguarda, invece, la possibilità di utilizzare la sentenza resa su accordo delle parti ex articolo 444 c.p.p. ai fini del promovimento di un’azione di risarcimento per danno all’immagine, osserva il Collegio, che ai fini della ammissibilità della domanda attorea, la sentenza di condanna conseguente alla applicazione della pena su richiesta delle parti è equivalente, in presenza degli altri presupposti di legge, alla “sentenza penale irrevocabile di condanna” resa a seguito di dibattimento richiesta dall’art. 17 comma 30 ter, periodi 2 e 3, della l. 102/2009 di conversione del d.l. n. 78/2009, come successivamente modificata.

A parte ogni altra considerazione pure formulabile in sede di interpretazione sistematica dell’istituto, assume portata decisiva l’argomento letterale, e cioè che dopo la recente novella degli artt. 445 e 653 c.p.p. introdotta dalla legge n. 97/2001, la sentenza di patteggiamento è stata parificata alla sentenza penale di condanna sul piano del valore probatorio circa l’effettivo compimento dei fatti costituenti reato (al punto che Cassazione SS.UU. n.17781/06, rilevandone la piena equiparazione, salvo diverse disposizioni di legge, ad una pronuncia di condanna, ha statuito che essa costituisce titolo idoneo per la revoca, a norma dell’art.168, comma 1, n.1 codice penale, della sospensione condizionale della pena precedentemente concessa).

In altri termini, anche se il profilo negoziale della sentenza e la conseguente carenza di quella piena valutazione dei fatti e delle prove, caratteristica della pronuncia emessa a seguito dello ordinario svolgimento della fase dibattimentale, impedisce di attribuire alla stessa la natura di decisione di condanna con conseguente vincolatività automatica dell’accertamento dei fatti, gli effetti della stessa sono, però, normativamente regolati con un rinvio alla disciplina propria delle sentenze di condanna alla quale quest’ultima è equiparata per espressa previsione legislativa, il che consente, quindi, di ritenerla utile ai fini del perseguimento del danno all’immagine. (Sez. Lazio n. 1970/2006 come confermata da Sez. II appello n. 531/2013, Sez. Lazio n. 809/2012 ecc.)

D’altra parte l’imputato, facendo richiesta di applicazione della pena, allo scopo di avvalersi di una molteplicità di benefici, ha rinunciato ad avvalersi della facoltà di contestare l’accusa, non negando la propria responsabilità e il Giudice penale ha accolto la richiesta laddove, sulla base degli atti acquisiti, ha verificato di non dover pronunciare sentenza di proscioglimento dell’imputato a norma dell’articolo 129 c.p.p..

Nella fattispecie sussiste, poi, il requisito della irrevocabilità richiesto dal citato art. 17, in quanto tutte le sentenze di condanna ex art. 444 c.p.p. sono infatti irrevocabili, e pertanto costituiscono valido presupposto per l’azione del P.M. contabile.

In ogni caso, questa Corte, applicando un principio assolutamente pacifico nella propria giurisprudenza, secondo cui il materiale istruttorio versato nel giudizio penale conclusosi con il patteggiamento è pienamente utilizzabile ex articolo 116 c.p.c., al fine di fondare il convincimento del Giudice contabile in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, ha potuto valutare i fatti come descritti negli atti istruttori depositati al fascicolo processuale.

Ebbene, dai medesimi, si desume chiaramente la colpevolezza del convenuto, emergendo la sua partecipazione alla fattispecie criminosa da una serie di elementi, come le dichiarazioni del titolare della società _______, il riconoscimento desumibile dai rilievi fotografici, i contenuti dell’intercettazione telefonica con altro correo Grassi in ordine alla falsa verifica eseguita ai danni del privato, la presenza del ______ presso l’Agenzia delle Entrate nella qualità di funzionario verificatore che ha indotto il privato a credere nella veridicità della falsa verifica disposta, conferendo il crisma dell’ufficialità all’intera operazione ordita ai suoi danni.

Il Collegio ritiene, quindi, che sia stato dimostrato ampiamente la colpevolezza del convenuto, come altrettanto può dirsi per l’illecito arricchimento conseguito pro quota dal medesimo, stante la gravità, precisione e concordanza degli elementi indiziari emergenti dagli atti istruttori depositati. E’ sufficiente sottolineare, tra gli indizi prima evidenziati, la posizione di rilievo rivestita nell’intera vicenda dal convenuto, il quale, nella sua qualità di funzionario dell’Agenzia delle Entrate, avvalendosi dei suoi poteri e avendo a disposizione la struttura entro cui costruire la falsa rappresentazione della realtà, ha indotto in errore il privato cittadino che non ha esitato a versare le cospicue somme di denaro nell’intento di sfuggire ad una verifica fiscale che avrebbe comportato esborsi ben più onerosi rispetto alle somme richieste per insabbiare ogni tipo di accertamento. Il ______ era sicuramente la persona che garantiva di più il soggetto privato sulla buona riuscita dell’operazione illecita e, quindi, è verosimile ritenere che una quota dell’erogazione di denaro in contanti sia stata versata direttamente nelle sue mani.

Per quanto riguarda, poi, la diffusione della notizia presso l’opinione pubblica con la realizzazione della lesione dell’immagine della Pubblica Amministrazione rimasta coinvolta dagli illeciti commessi dal funzionario infedele, questo Collegio, in adesione alla giurisprudenza dominante di questa Corte, ritiene che la diffusione della notizia deve considerarsi fondamentale per l’esistenza stessa del danno all’immagine, poiché costituisce l’unico modo attraverso il quale viene realizzato il nocumento alla reputazione e all’onorabilità dell’ente pubblico per effetto dell’illecito perpetrato da un suo dipendente.

Al tempo stesso, osserva, però, che non importa attraverso quale modalità avvenga la diffusione della notizia per le indagini interne della P.A. o quelle di Polizia Giudiziaria (a mezzo stampa, attraverso un comunicato, per effetto della presenza di testimoni al fatto illecito commesso dal dipendente o altro), poiché ciò che conta è, appunto, la prova che tale diffusione vi sia stata e che abbia determinato discredito dell’Ente per l’azione illecita commessa dal dipendente con conseguente perdita di fiducia della cittadinanza nell’operato dell’ente e, più in generale, dell’istituzione pubblica che rappresenta (Sez. Campania nn. 4171 e 686 rispettivamente del 27 dicembre 2007 e del 10 giugno 2009; Sez. Toscana n. 332 del 21 giugno 2012) e di tutto ciò è stata data ampia dimostrazione da parte della Procura.

In altri termini, ai fini della sussistenza del danno all’immagine, non è sufficiente la sola esistenza del fatto reato, -c.d. danno evento-, ma si richiede che dal medesimo sia scaturita come, conseguenza diretta, la lesione perpetrata dalla condotta infedele, -cd. danno conseguenza-, da non confondersi con le spese necessarie al suo ripristino ( in tal senso, cfr. SS.RR. n. 1/QM/2011).

Nella specie, la descrizione dei fatti come desumibili dall’istruttoria penale depositata fa emergere una particolare spregevolezza e noncuranza nel comportamento del funzionario infedele che non ha esitato ad avvalersi dei suoi poteri per raggiungere il fine illecito del personale arricchimento. Tutto ciò ha determinato una sfiducia nella collettività e una “diminutio” nell’apprezzamento dei consociati sull’agire degli organi preposti alle verifiche fiscali che si pongono come diretta conseguenza della lesione, danno che è risarcibile indipendentemente dal fatto che abbia avuto immediati riflessi economici e, quindi, in modo del tutto sganciato dalle eventuali spese necessarie per il suo ripristino.

In ordine, infine, alla quantificazione del danno all’immagine che la giurisprudenza di questa Corte ha da sempre ricollegato a precisi parametri soggettivo, oggettivo e sociale per giungere alla determinazione equitativa dell’importo da porre a carico del funzionario infedele, nella specie soccorre, ora, un criterio legale di determinazione previsto dalla norma contenuta nell’articolo 1, comma sexies, della legge 14 gennaio 1994 n. 20 la quale recita: “Nel giudizio di responsabilità’, l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilita’ illecitamente percepita dal dipendente.”

Tale norma, contrariamente a quanto prospettato dalla difesa del ________, si applica in tutti i giudizi successivi alla sua entrata in vigore e, ciò, a prescindere dalla data in cui sono stati commessi i fatti criminosi; ciò che conta, infatti, non è il tempo in cui si è realizzata la fattispecie criminosa ma il momento in cui, con l’intervenuta irrevocabilità della decisione di condanna, è stato possibile, per il Pubblico ministero contabile, esercitare l’azione di risarcimento del danno all’immagine, momento che si colloca successivamente all’entrata in vigore della legge 190/2012 che ha introdotto nell’ordinamento la norma in questione.

Pertanto, sulla base della valutazione presuntiva così esposta, il Collegio ritiene apprezzabile il ristoro per il danno all’immagine richiesto dalla Procura che ha provveduto a calcolare l’importo tenendo legittimamente conto soltanto della quota di denaro verosimilmente percepita in modo illecito dal convenuto ________.

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