DISCREZIONALITA’ DELL’AMMINISTRAZIONE NELL’AFFIDAMENTO DI INCARICHI DIRIGENZIALI ESTERNI – DELIBERA CORTE DE CONTI SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO N. 4/2015

affidamento incarichi

FATTO
È pervenuto all’esame dell’Ufficio in data 15 gennaio 2015, per il controllo preventivo di legittimità prescritto dall’art. 3, comma 1, lett. “b”, della legge 20/1994, il decreto del 23 dicembre 2014 con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri, e per esso dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, ha conferito al dott. Stefano FIRPO, estraneo all’amministrazione, l’incarico di funzione di livello dirigenziale generale di Direttore della Direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese, nell’ambito del Ministero dello sviluppo economico, ai sensi dell’art. 19, comma 6, d. lgs. 165/2001. Il contratto prevede una durata triennale.
In data 27 gennaio 2015, con foglio di rilievo prot. 2984, l’Ufficio di controllo comunicava alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e per conoscenza al Ministero dello sviluppo economico oltre che all’Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dello sviluppo economico, che, al fine della verifica dei profili di legittimità dell’atto, si ravvisava l’esigenza di acquisire elementi conoscitivi in ordine alle modalità di esperimento della procedura di selezione, dal momento che gli elementi forniti non consentivano di verificare la correttezza del procedimento seguito per il conferimento dell’incarico.
Si rammentava l’esigenza di tener conto delle risorse umane disponibili in ruolo e si richiamava una pronuncia della Sezione centrale del controllo di legittimità (deliberazione n. 36/2014), che pone in capo all’Amministrazione l’obbligo di motivare adeguatamente la scelta del destinatario dell’incarico nelle ipotesi di parziale corrispondenza tra la professionalità maturata e le funzioni da affidare, atteso anche un potenziale contenzioso con altro dirigente generale (il dott. Mario Fiorentino) temporaneamente fuori dal ruolo organico del Ministero.
Con nota prot. 2041 del 29 gennaio 2015, acquisita a prot. 3575 in data 2 febbraio 2015, venivano forniti i seguenti chiarimenti:
– la procedura è stata avviata con nota di richiesta alla Direzione generale per le risorse, l’organizzazione e il bilancio per l’emanazione di un interpello;
– la data della vacanza del posto era legata al conferimento di incarico alla dr.ssa Maria Ludovica AGRO’ quale Direttore della neo-istituita Agenzia per la coesione territoriale, incardinata nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
– successivamente la Direzione generale per le risorse, l’organizzazione e il bilancio ha emanato l’interpello per il posto di che trattasi con nota prot. 28139 del 10 novembre 2014;
– alla scadenza, risultavano pervenute 13 candidature, di cui una di un dirigente di prima fascia, 11 di dirigenti di seconda fascia ed una manifestazione di interesse da parte di dirigente estraneo all’Amministrazione. Tenuto conto di quanto stabilito dal comma 1 dell’art. 19 del d. lgs. 165/2001, del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dell’Area I, Ministeri, della direttiva della Funzione pubblica n. 10/2007, della direttiva del Ministero dello sviluppo economico del 15 gennaio 2009, l’Amministrazione ha esaminato e valutato i curricula pervenuti da dirigenti del Ministero, con riferimento alla posizione degli stessi nei ruoli dell’Amministrazione.
Per quanto riguarda, infine, la posizione del dott. FIORENTINO, l’Amministrazione riferisce che il medesimo, dopo aver revocato l’istanza di rientro nei ruoli del Ministero prima della formulazione della proposta del Ministro, in data 24 novembre 2014 notificava ricorso giurisdizionale presso la Sezione Lavoro del Tribunale Ordinario di Roma, con doglianze relative al mancato conferimento di incarico dirigenziale in sede di riordino dell’Amministrazione per effetto del d.P.C.M. 5 dicembre 2013: precisa inoltre che il dott. Fiorentino avrebbe manifestato l’intenzione di rimanere in posizione di fuori ruolo presso altra Amministrazione, con diritto al godimento della posizione economica.
A seguito della volontà espressa in data 28 novembre 2014 dal predetto, unico candidato con qualifica di dirigente generale, di revocare l’istanza di rientro nel ruolo, l’incarico è stato conferito, ai sensi del comma 6 del richiamato art. 19 del D. L.vo n. 165/2001,al dott. Stefano Firpo. L’Amministrazione ritiene che quest’ultimo sia la professionalità più idonea per il posto da ricoprire, con un profilo curriculare non rinvenibile nelle candidature pervenute, in possesso di specifica competenza professionale e di esperienze organizzative maturate in materie di interesse del Ministero dello Sviluppo Economico, in Organismi privati di rilevanza nazionale e all’interno dello stesso Ministero (con la titolarità della segreteria tecnica del Ministro dal 2011).
Il Ministero precisa che, a prescindere dalla revoca dell’istanza di rientro presentata dal dott. FIORENTINO, le esperienze e le conoscenze riferibili alla Direzione generale in oggetto sono oggettivamente rinvenibili in misura maggiore nel profilo curriculare del dott. FIRPO;
Nelle funzioni di Capo della segreteria tecnica del Ministro dello sviluppo economico, il dott. FIRPO ha curato e coordinato numerose proposte di intervento normativo in materia di interesse del Ministero stesso, e in modo specifico in materie di attinenza della Direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese, come, a titolo esemplificativo, per il credito alle imprese, le garanzie, la disciplina per le “start-up” innovative, i regimi di aiuto, le forme di incentivazione per la digitalizzazione delle piccole e medie imprese, la disciplina delle reti di impresa e incubatori di impresa.
Egli ha curato anche il coordinamento presso il Ministero della task force sulla politica industriale c.d. “industrial compact” che ha portato alla approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 3, recante “misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti” denominato “investment compact”; l’Amministrazione riferisce di aver tenuto conto, inoltre, delle competenze maturate dall’interessato nel settore privato, nell’ambito della ricerca, dei percorsi formativi post lauream e dell’attività di relatore in attività convegnistica sulla politica industriale;
Con nota prot. 7984 del 5 febbraio 2015, acquisita a prot. 4591 in data 11 febbraio 2015, il Direttore dell’Ufficio UORCC.PA del Dipartimento della funzione pubblica forniva inoltre i seguenti riscontri:
– rinviando, per le valutazioni di merito, alle controdeduzioni del Ministero dello sviluppo economico di cui alla nota prot. 2041 del 29 gennaio 2015, l’Amministrazione ha precisato che la proposta di conferimento non è apparsa distonica rispetto all’indirizzo assunto dalla Sezione di controllo con deliberazione n. 36/2014;
– l’Amministrazione proponente ha infatti previamente valutato l’eventuale sussistenza di risorse umane interne in possesso dei requisiti di professionalità, nell’ambito dell’unica procedura di interpello bandita per il posto di funzione in oggetto;
– la scansione bifasica (assenza di figure interne, individuazione di soggetto esterno) che viene individuata nella deliberazione della Corte non necessariamente richiede due partiture procedimentali autonome e distinte;
– la volontà discrezionale dell’Amministrazione è espressa nella proposta del Ministro, nella quale, tenuto conto delle candidature interne pervenute, si ritiene di dover conferire l’incarico ad un esterno nel presupposto della mancanza di adeguata professionalità nel personale di ruolo, previa valutazione dei curricula dei candidati interni; ciò confermerebbe la presenza di valutazioni logicamente distinte, anche se confluite in un unico procedimento e provvedimento.
Il Magistrato istruttore, con relazione del 24 febbraio 2015, ha ritenuto, anche alla luce degli elementi forniti dall’Amministrazione, che permanevano dubbi sulla ammissibilità a visto del decreto in oggetto, ravvisando i seguenti profili di possibile illegittimità:
1) presupposti dell’atto: necessità di previa verifica di risorse interne, anche in relazione alla concentrazione delle fasi procedimentali.
L’indirizzo interpretativo introdotto dalla deliberazione n. 36/2014 della Sezione del controllo ha stabilito che la normativa di riferimento (il citato 8
art. 19, comma 6) pone in capo all’Amministrazione un onere di previa verifica circa la sussistenza delle risorse umane interne, in possesso dei requisiti professionali richiesti dall’incarico.
Nella medesima deliberazione, si sottolinea che soltanto all’esito infruttuoso della verifica sull’assenza di risorse interne può essere avviata una ricerca all’esterno; tale ricerca consegue ad una “rinnovata volontà discrezionale” dell’Amministrazione medesima, debitamente motivata.
La procedura prevista dal comma 6 pone in capo all’Amministrazione un onere di previa verifica sulla sussistenza di risorse umane interne, in possesso dei requisiti professionali richiesti dall’incarico, e determina quindi una necessaria funzionalizzazione della procedura valutativa a tale obiettivo prioritario, rimettendo ad una fase successiva ed eventuale, conseguente all’esito infruttuoso della prima, la ricerca all’esterno finalizzata al conferimento di un incarico che, in ogni caso, deve discendere da una rinnovata volontà discrezionale dell’Amministrazione medesima, debitamente motivata.
Si evidenzia quindi che il provvedimento all’esame potrebbe presentare – sulla scorta di tale indirizzo interpretativo – ulteriori profili di illegittimità non solo qualora si ritenga carente il requisito della insussistenza di risorse interne, ma anche qualora si ritenga che la concentrazione delle due fasi di previa verifica della presenza di personale di ruolo e di successiva ricerca di personale esterno (come nel caso di specie) non sia sostenuta da un adeguato sostegno normativo o da una puntuale motivazione.
2) presupposti dell’atto: eventuale rinuncia di altro candidato.
Il procedimento che ha portato all’adozione del provvedimento all’esame non avrebbe adeguatamente verificato la presenza nel ruolo organico di dirigenti di prima fascia privi di funzioni o prossimi al rientro da posizioni di fuori ruolo. Tale carenza procedimentale assume particolare rilievo in quanto operata a conclusione di un ampio e articolato percorso amministrativo che ha determinato il conferimento degli incarichi nelle strutture dirigenziali, così come ridisegnate dal nuovo Regolamento di organizzazione del Ministero, approvato con D.P.C.M. 5-12-2013 n. 158, (G.U. 24 gennaio 2014, n. 19), in vigore dall’8 febbraio 2014, i cui adempimenti di attuazione hanno avuto luogo nel secondo semestre dell’anno 2014.
Prima di procedere al conferimento di funzioni a soggetti esterni, ai sensi dell’art. 19, comma 6, l’Amministrazione avrebbe dovuto verificare la presenza di dirigenti di 1^ fascia disponibili nel ruolo; tale disponibilità ricomprendeva anche i dirigenti la cui posizione di fuori ruolo era in scadenza.
La carenza di tale verifica determinerebbe un vizio nel provvedimento all’esame, rafforzato ulteriormente dalla rilevanza attribuita dall’Amministrazione ad una comunicazione datata 28 novembre 2014 inviata all’Amministrazione da parte dell’avv. Gianmarco PANETTA, legale del dott. Mario FIORENTINO, al tempo in posizione di fuori ruolo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Funzione Pubblica con funzioni di componente effettivo di un organismo collegiale ivi operante: a:traverso tale comunicazione, a firma del legale, veniva revocata formalmente l’istanza (datata 23 ottobre 2014) di rientro nel ruolo della dirigenza ministeriale del dott. Fiorentino; nella stessa nota si richiama l’istanza di partecipazione, nel frattempo inoltrata (19 novembre 2014), alla procedura per la posizione in oggetto.
Al riguardo, pur tenendo conto del principio della libertà delle forme operante in materia civilistica, ha ritenuto l’Ufficio di controllo che l’atto di revoca – inviato dal legale – rispetto ad una istanza formulata personalmente dal dirigente, pur essendo comunicazione di una manifestazione di volontà da parte di un terzo soggetto, potrebbe non rispondere in modo adeguato alla necessità per l’Amministrazione di acquisire in modo perspicuo ed inequivoco una comunicazione da parte del diretto interessato, trattandosi di atto assimilabile a rinuncia, per il quale risulterebbe applicabile, non tanto il principio espresso dall’art. 2113 c.c., quanto la considerazione che la rinuncia si qualifica come atto unilaterale recettizio che determina la dismissione di una posizione giuridica soggettiva, come tale, va necessariamente compiuto da colui che ha la capacità di disporre della titolarità del diritto.
La procura speciale alle liti, infatti, non può estendersi a fattispecie caratterizzate dalla natura personale del rapporto tra dirigente e Amministrazione; non possono invocarsi inoltre ipotesi di “nuncius” o di delegato “ad officia”, che nella fattispecie si presentano inconferenti.
Ne consegue che la revoca inoltrata nelle suddette forme, poteva considerarsi resa in modo invalido, per violazione del carattere personale della stessa.
Tale situazione di anomalia avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione ad acquisire una autonoma dichiarazione del dirigente; la carenza concretizza profili di illegittimità nel provvedimento.
3) Presupposti dell’atto: disponibilità del posto.
A parere dell’Ufficio di controllo, il collocamento in aspettativa o in fuori ruolo di un dirigente determina l’indisponibilità di un posto di funzione nel relativo ruolo organico dirigenziale.
Tale principio, desumibile dal terzo comma dell’art. 66 del t.u. 3/1957, non appare intaccato dalle successive modifiche apportate alla disciplina dell’aspettativa da parte dei C.C.N.L. di settore; i successivi interventi in sede di contrattazione collettiva non si sono infatti occupati della disponibilità del posto di cui è titolare il dipendente in aspettativa.
Anche l’art. 23-bis del d. lgs. 165/2001 e l’art. 1, comma 1, del d. lgs. 39/2013, nel richiamare l’istituto dell’aspettativa senza assegni per la dirigenza pubblica, presuppongono la conservazione del posto nel ruolo.
Dai dati in possesso dell’Ufficio di controllo, i posti di dirigente generale presso il Ministero dello sviluppo economico, su un totale di 19 come previsto dal vigente Regolamento di organizzazione, sono coperti per 16 unità da personale di ruolo; i 3 posti di dirigente generale rimasti liberi (quello qui in esame di Direttore generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese, il posto di Segretario generale ed un incarico di studio) sono indisponibili per essere riservati rispettivamente alla dr.ssa Maria Ludovica AGRO’, al dott. Mario FIORENTINO e alla dr.ssa Laura ARIA, tutti dirigenti generali del Ministero in posizione di fuori ruolo o aspettativa.
Ne consegue che l’Amministrazione non avrebbe la possibilità di ricorrere ad incarichi esterni, per indisponibilità dei relativi posti. L’atto in esame si presenta quindi illegittimo per mancanza di disponibilità del posto da assegnare a personale esterno.
4) Accertamento dei requisiti soggettivi.
Le vigenti disposizioni di legge in materia di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alla P. A., ed in particolare l’art. 19, comma 6, del d. lgs. 165/2001, sono esplicite nell’indicare la necessità che il soggetto esterno a cui si intende conferire l’incarico dirigenziale generale abbia svolto attività per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali o abbia conseguito una particolare specializzazione desumibile da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio.
La necessità dell’accertamento dei requisiti ha indotto la Sezione centrale del controllo a stabilire, nella predetta deliberazione n. 36/2014, che il possesso dei requisiti deve essere dimostrato per almeno un quinquennio nelle materie oggetto dell’incarico.
Secondo l’indirizzo accolto dalla Sezione del controllo, l’inciso “non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione” non può che riferirsi alla “particolare e comprovata qualificazione professionale” che deve essere posseduta dai soggetti estranei, la quale, a sua volta, deve essere valutata dall’Amministrazione in stretta connessione con la particolarità dei compiti che la medesima intende affrontare e portare a compimento.
In tale senso, i requisiti posseduti dal dott. FIRPO attengono per un verso ad incarichi dirigenziali, di natura fiduciaria come Capo della segreteria del Ministero dello sviluppo economico, per una durata triennale (dicembre 2011-dicembre 2014), e per il resto ad incarichi nel settore privato, in parte dirigenziali, in materie con un contenuto che, “prima facie”, non si pone in “stretta connessione” con i compiti ai quali il candidato verrebbe chiamato mediante l’atto in esame.
Nei predetti termini, il soggetto individuato non avrebbe il possesso del requisito dello svolgimento per un periodo almeno quinquennale di incarichi dirigenziali con i contenuti stabiliti (in “stretta connessione”) dalla normativa di riferimento.
Sotto l’aspetto appena delineato, l’atto potrebbe quindi presentare ulteriori profili di illegittimità per carenza dei requisiti soggettivi del destinatario del contratto.
Il Magistrato istruttore, pertanto, con la predetta relazione del 24 febbraio 2015, sostanzialmente condivisa dal Consigliere Delegato, ha ritenuto di sottoporre la questione all’esame della Sezione.
In esito alla predetta richiesta, il Presidente della Sezione ha deferito la questione all’odierna adunanza.
Considerato in
DIRITTO
La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del decreto in data 23 dicembre 2014 con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri, e per esso dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, ha conferito al dott. Stefano FIRPO, estraneo all’amministrazione, l’incarico di funzione di livello dirigenziale generale di Direttore della Direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese, nell’ambito del Ministero dello sviluppo economico, ai sensi dell’art. 19, comma 6, d. lgs. 165/2001.
La fattispecie rientra nell’alveo dell’arresto del dicembre scorso; se ne discosta per effetto del rigore logico-giuridico delineato dal principio 14
“tempus regit actum”. Al provvedimento censurato in sede di riscontro preventivo di legittimità non è stato possibile applicare il nuovo schema delineato dalla delibera citata in narrativa.
Al riguardo il Collegio ritiene di dover valorizzare, condividendole, le indicazioni fornite durante la discussione dal rappresentante del Dipartimento della funzione pubblica, il quale ha riferito che in una direttiva in corso di elaborazione sarà segnalata alle Amministrazioni l’esigenza di articolare in modo perspicuo il percorso tecnico-argomentativo compiuto per giungere alla individuazione dei soggetti destinatari degli incarichi dirigenziali, mediante apposita verbalizzazione o comunque mediante formazione di idonea documentazione che comprovi l’avvenuto esercizio delle attività amministrative connesse con la procedura comparativa.
Il Collegio, in relazione ai punti oggetto del deferimento, osserva quanto segue:
1) La valutazione delle risorse disponibili è stata condizionata dalla posizione “extra moenia” dell’unico dirigente di prima fascia cui si sarebbe potuto conferire l’incarico. A ciò si aggiunga che, pur ritenendo inconferente la rinuncia per delega (rectius a mezzo del procuratore speciale), il dott. FIORENTINO non era rientrato nei ruoli alla vigilia della conclusione della procedura. La rinuncia – pur rientrando nella esclusiva disponibilità dell’interessato – può dirsi abbia rappresentato un “quid pluris” nella decisione dell’Amministrazione di ricorrere al procedimento previsto dall’art. 19, comma 6 del D. L.vo n. 165/2001 e s.m.i.
L’Amministrazione ha prodotto, con la memoria del 2 marzo 2015, copia di un documento autografo del dott. FIORENTINO, datato 11 dicembre 2014, con il quale il medesimo ha revocato l’istanza di rientro nel ruolo dirigenziale e ha comunicato di proseguire nella posizione di collocamento fuori ruolo presso altra struttura pubblica. Per il contenuto intrinseco dell’atto e per il contesto cronologico in cui lo stesso è stato inviato, la Sezione ritiene che tale documento sia una manifestazione espressa di voler rinunciare alla procedura per il conferimento dell’incarico di funzione di livello dirigenziale generale di Direttore della Direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese, nell’ambito del Ministero dello sviluppo economico.
Restano pertanto assorbite, mancando richieste di personale di prima fascia, le ulteriori questioni riguardanti la asserita carenza di personale dirigenziale in ruolo presso l’Amministrazione.
La scelta di procedere ad un incarico esterno per un dirigente di prima fascia, nell’ambito della quota percentuale prevista dall’art. 7, comma 6, del d. lgs. 165/2001, appartiene infatti alla sfera discrezionale dell’Amministrazione, insindacabile nella sede di legittimità.
Quest’ultima avrebbe potuto infatti procedere alla individuazione di un dirigente di seconda fascia cui attribuire l’incarico: sul punto, fermo restando che risulta eseguito uno scrutinio con esito negativo al riguardo (cfr. lettera del Ministro del 16 dicembre in cui si legge: “esaminati e valutati i curricula pervenuti”), si evidenzia che l’Amministrazione – nell’ambito della quota di legge – non ha un obbligo di procedere alla nomina di un dirigente di seconda fascia per coprire un posto di dirigente di prima fascia.
2) Come già accennato in precedenza, ritiene il Collegio che l’onere motivazionale sia stato in concreto soddisfatto dall’Amministrazione, la quale in più punti dell’atto (lettera del Ministro, premesse al decreto ove si fa cenno alle “altre candidature valutate”) e nella risposta al rilievo comunica di aver svolto uno scrutinio delle domande pervenute.
3) Ritiene il Collegio che il collocamento in aspettativa o in fuori ruolo di un dirigente determini per l’Amministrazione un obbligo di adottare le opportune misure, in vista del futuro rientro del dipendente interessato.
Pur tuttavia, mentre il terzo comma dell’art. 66 del T.U. 3/1957 dispone che non può in alcun caso disporsi del posto dell’impiegato collocato in aspettativa, per gli altri casi la formula utilizzata è il fuori ruolo, per il quale l’art. 58 del medesimo T.U. 3/1957 indica che il dipendente collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo.
Ne consegue che, per la posizione di fuori ruolo, il trattamento differenziato rispetto all’aspettativa implica un obbligo di predisporre misure in vista di un possibile rientro nel ruolo, senza che tecnicamente vi sia necessità di rendere indisponibile un posto. Questo criterio corrisponde ad una decisione di questa Sezione, sia pure non recente, in cui si afferma che il posto del dipendente collocato fuori ruolo può essere utilizzato come vacante e conferito mediante promozione (Corte dei conti, sez. controllo, n. 1073/1980).
Nei termini appena delineati, pertanto, non sussistono impedimenti all’ingresso di un dirigente di provenienza esterna.
4) Ritiene il Collegio che, ai fini dello scrutinio di legittimità cui è chiamata la Corte dei conti, la particolare qualificazione sia posseduta dal dirigente individuato dall’Amministrazione.
La stretta connessione evocata nella deliberazione 36/2014 è infatti finalizzata a rendere evidente la necessità che vi sia un collegamento teleologico tra attività di svolgere e pregresse attività già svolte.
Nel caso di specie, ritiene il Collegio che, sulla base di quanto riferito dall’Amministrazione, tale collegamento sia in concreto realizzato, per una durata sufficiente ad integrare il requisito di legge.
Inoltre, in presenza di una situazione eccezionale, connessa con la particolare complessità delle materie trattate , all’interno di competenze tecniche molto specifiche nel settore strategico della politica industriale, si procede al visto e alla registrazione dell’atto, tenendo conto delle esigenze straordinarie cui l’Amministrazione è chiamata a far fronte, in vista della necessaria continuità delle funzioni e in applicazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione.
Di conseguenza, la Sezione ritiene che l’atto in esame possa ritenersi conforme a legge.

Link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=1562-09/04/2015-SCCLEG

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