Applicazione della Delibera n. 112/2010 del 28 ottobre 2010 della CIVIT

Presentazione

Con delibera n. 112/2010 del 28 ottobre 2010, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche ha approvato la “Struttura e modalità di redazione del Piano della performance” (articolo 10, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)”, contenente istruzioni operative per la predisposizione del documento programmatico che dà avvio al ciclo di gestione della performance.
La delibera trova immediata applicazione per i ministeri, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non economici nazionali e le agenzie fiscali (con esclusione dell’Agenzia del Demanio) e contiene le linee guida per regioni, enti locali ed amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, nelle more dell’adeguamento degli ordinamenti degli enti territoriali ai principi contenuti nel decreto legislativo n. 150 del 2009.

Finalità, Contenuti e Principi generali

• Finalità

Il Piano è lo strumento che dà avvio al ciclo di gestione della performance (articolo 4 del decreto). È un documento programmatico triennale in cui, in coerenza con le risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i target su cui si baserà poi la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance.

Il Piano è redatto con lo scopo di assicurare:

• la qualità della rappresentazione della performance dal momento che in esso è esplicitato il processo e la modalità con cui si è arrivati a formulare gli obiettivi dell’amministrazione, nonché l’articolazione complessiva degli stessi. Questo consente la verifica interna ed esterna del livello di coerenza con i requisiti metodologici che, secondo il decreto, devono caratterizzare gli obiettivi.

• la comprensibilità della rappresentazione della performance. Nel Piano viene esplicitato il “legame” che sussiste tra i bisogni della collettività, la missione istituzionale, le priorità politiche, le strategie, gli obiettivi e gli indicatori dell’amministrazione, facendo in modo che tale documento sia redatto in maniera da consentire una facile lettura e comprensione dei suoi contenuti.

• l’attendibilità della rappresentazione della performance che è attendibile solo se è verificabile ex post la correttezza metodologica del processo di pianificazione (principi, fasi, tempi, soggetti) e delle sue risultanze (obiettivi, indicatori, target).

• Contenuti

All’interno del Piano vanno riportati:

– gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi;

– gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione;

– gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori.
In particolare occorre che nel Piano siano presenti i seguenti ulteriori contenuti:
a) la descrizione della “identità” dell’amministrazione e, cioè, di quegli elementi che consentono di identificare “chi è” (mandato istituzionale e missione) e “che cosa fa” l’amministrazione (declinazione della missione e del mandato in aree strategiche, obiettivi strategici ed operativi).
b) l’evidenza delle risultanze dell’analisi del contesto interno ed esterno all’amministrazione. Ad esempio: attraverso l’analisi del contesto esterno si ricavano informazioni importanti sull’evoluzione dei bisogni della collettività e, in generale, sulle attese degli stakeholder, elementi essenziali per la qualità della rappresentazione della performance.
c) l’evidenza del processo seguito per la realizzazione del Piano e delle azioni di miglioramento del Ciclo di gestione delle performance.

• Principi generali

Nella stesura del Piano devono essere rispettati i seguenti principi generali:

• n.1: Trasparenza

L’amministrazione ha l’obbligo di comunicare il processo e i contenuti del Piano in coerenza con la disciplina del decreto e gli indirizzi della Commissione.

• n. 2: Immediata intelligibilità

Il Piano deve essere di dimensioni contenute e facilmente comprensibile anche agli stakeholder esterni (utenti, fornitori, cittadinanza, associazioni di categoria, ecc.).

• n. 3: Veridicità e verificabilità

I contenuti del Piano devono corrispondere alla realtà e per ogni indicatore deve essere indicata la fonte di provenienza dei dati. I dati che alimentano gli indicatori devono essere tracciabili.

• n. 4: Partecipazione

È opportuno che il Piano sia definito attraverso una partecipazione attiva del personale dirigente che, a sua volta, deve favorire il coinvolgimento del personale afferente alla propria struttura organizzativa.

• n. 5: Coerenza interna ed esterna

I contenuti del Piano devono essere coerenti con il contesto di riferimento (coerenza esterna) e con gli strumenti e le risorse (umane, strumentali, finanziarie) disponibili (coerenza interna, economiche ed umane disponibili.

• n. 6: Orizzonte pluriennale

L’arco temporale di riferimento del Piano è il triennio, con scomposizione in obiettivi annuali, secondo una logica di scorrimento. La struttura del documento deve permettere il confronto negli anni dello stesso con la Relazione sulla performance.

Nella definizione del Piano occorre, inoltre, tenere conto di due elementi:

• il collegamento ed integrazione con il processo ed i documenti di programmazione economico-finanziaria e di bilanci.

• la gradualità nell’adeguamento ai principi e il miglioramento continuo

Struttura, contenuti e modalità di definizione del piano

La struttura determina l’impostazione, ossia la forma del Piano, e il contenuto definisce che cosa si scrive in ogni sezione del Piano.

Il processo di definizione del Piano segue cinque fasi logiche:

a) definizione dell’identità dell’organizzazione;

b) analisi del contesto esterno ed interno;

c) definizione degli obiettivi strategici e delle strategie;

d) definizione degli obiettivi operative dei piani operativi;

e) comunicazione del Piano all’interno e all’esterno.

Il completamento delle cinque fasi logiche consente la redazione e l’adozione del Piano.

La Misurazione e Valutazione della Performance

MISURARE: SIGNIFICA LA DETERMINAZIONE DELLA MISURA, CIOE’ IL RAPPORTO TRA UNA GRANDEZZA ED UN’ALTRA OMOGENEA, SCELTA CONVENZIONALMENTE COME UNITA’, ED E’ RIFERITA AD ELEMENTI CERTI E OGGETTIVI

VALUTARE: SIGNIFICA ASSEGNARE UN VALORE A QUALCOSA, VALE A DIRE CHE SI BASA SU MISURAZIONI CHE CONTENGONO ELEMENTI SOGGETTIVI DI GIUDIZIO E APPREZZAMENTO

QUINDI MISURARE LA PERFORMANCE VUOLE DIRE:

• Fissare gli obiettivi

• Stabilire delle grandezze, cioè degli indicatori che siano specchio fedeli degli stessi

• Rilevare sistematicamente il valore degli indicatori

E VALUTARE LA PERFORMANCE VUOLE DIRE:

• Che il contributo abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell’organizzazione.

Uno step fondamentale e irrinunciabile sia per la Misurazione quanto per la Valutazione è costituito dalla DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI E LA DISTINZIONE TRA QUELLI STRATEGICI E QUELLI OPERATIVI:

Gli obiettivi strategici individuano in modo sintetico l’effetto finale che ci si propone di produrre in termini di modifica del “bisogno sociale”, nonché l’impostazione generale della specifica attività che si ritiene possa essere messa in atto per conseguirlo.

Sono definiti in coerenza con le priorità politiche individuate e afferiscono ad una delle quattro aree strategiche entro cui si svolge l’azione dell’Amministrazione.

Gli obiettivi strategici hanno in linea generale durata triennale, in coerenza con la programmazione finanziaria contenuta nella legge di bilancio.

Gli obiettivi strategici, ai sensi dell’art. 5 del Decreto Legislativo n. 150/2009, devono essere:

• rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione;

• specifici e misurabili in termini concreti e chiari;

• tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi;

• riferibili ad un arco temporale determinato;

• commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe;

• confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente;

• correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.

Il conseguimento dell’obiettivo strategico ha come premessa necessaria, ma non sempre sufficiente, l’efficace realizzazione delle attività programmate o, in altri termini, il conseguimento degli obiettivi operativi.

Gli obiettivi operativi costituiscono gli obiettivi di azione amministrativa relativi al ciclo annuale di bilancio ed alle risorse assegnate ai centri di responsabilità amministrativa.

Gli obiettivi operativi rappresentano specificazioni degli obiettivi strategici e sono dunque funzionali al loro raggiungimento.

Generalmente, per ogni obiettivo strategico triennale sono individuati tre obiettivi operativi, uno per ciascuna annualità, che definiscono gli interventi programmati dall’Amministrazione nel triennio.

Ogni obiettivo operativo viene successivamente declinato dai responsabili dei centri di responsabilità amministrativa in programmi operativi, che rappresentano lo strumento per raggiungere gli obiettivi operativi .

Il Piano della Performance

Il Piano delle Performance è lo strumento che dà avvio al “Ciclo di gestione delle performance” (art. 4 D.Lgs. n. 150/2009).

E’ il documento programmatico triennale in cui, in coerenza con le risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi, gli indicatori ed i target; il Piano definisce dunque gli elementi fondamentali (obiettivi, indicatori e target) su cui si baserà poi la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance.

Secondo l’art. 10, comma 1, del D.Lgs. 150/2009, il Piano dovrà essere redatto con lo scopo di assicurare la qualità, la comprensibilità e l’attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance; non si deve dimenticare infatti che lo stesso andrà pubblicato sul sito internet del Comune e dovrà essere di facile lettura e comprensione da parte dei cittadini (art. 11, comma 3, D.lgs. n. 150/2009).

Sanzioni:

Il Piano è dunque uno strumento fondamentale per la corretta attuazione del ciclo di gestione delle performance; per questa ragione il D.Lgs. n. 150/2009 prevede in caso di mancata adozione o mancato aggiornamento annuale rilevanti sanzioni a livello sia di amministrazione nel suo complesso che di singoli individui: in particolare è previsto il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano aver concorso alla mancata adozione, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, nonché il divieto per l’amministrazione di procedere all’assunzione di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati (art. 10, comma 5, D.lgs. n. 150/2009).

E’ ancora oggetto di discussione se tali sanzioni siano applicabili anche agli enti locali; siamo in attesa di un pronunciamento ufficiale sulla questione.

Contenuto:

secondo quanto previsto dall’art. 10, comma 1, del D.Lgs. n. 150/2009, all’interno del Piano delle Performance dovranno essere indicati:

1. gli indirizzi e gli obiettivi strategici e operativi;

2. gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione;

3. gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori.

Con deliberazione n. 112/2010 la CiVIT fornisce istruzioni operative dettagliate sul processo, struttura e contenuto del Piano delle Performance.

Nel ribadire che le indicazioni della CiVIT costituiscono linee guida per gli enti locali, come peraltro sottolineato dalla stessa CiVIT e dalle linee guida bis dell’Anci in materia di Ciclo di gestione delle performance, si evidenzia che gli enti locali possono utilizzare, oltre al Piano delle performance come da delibera CiVIT n. 112/2010, anche uno dei seguenti strumenti di programmazione già esistenti per dare avvio al ciclo di gestione della performance:

• il Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.) e/o Piano Dettagliato degli Obiettivi (P.D.O.);

• la Relazione Previsionale e Programmatica (R.P.P.).

Lo strumento prescelto dovrà essere però adattato a Piano delle Performance sulla base dei principi espressi dal D.Lgs. n. 150/2009, effettuando le seguenti modifiche/integrazioni:

• dovrà essere un documento programmatico triennale;

• in coerenza con le risorse assegnate, dovranno essere esplicitati obiettivi, indicatori e relativi target;

• dovranno essere definiti gli elementi fondamentali su cui si baserà la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance;

• dovrà consentire la verifica interna ed esterna della qualità del sistema degli obiettivi e della coerenza che deve caratterizzare gli stessi obiettivi;

• dovrà essere di facile comprensione (N.B.: si ricorda che lo stesso dovrà essere pubblicato sul sito internet istituzionale per ottemperare al principio della trasparenza nei confronti dei cittadini), pertanto va esplicitato il legame che sussiste tra i bisogni degli utenti/cittadini, la missione istituzionale, le priorità politiche, le strategie, gli obiettivi e gli indicatori dell’ente;

• dovrà inoltre consentire una verifica a consuntivo della correttezza metodologica del processo di pianificazione (principi, fasi, tempi, soggetti) e delle sue risultanze (obiettivi, indicatori, target).

Come esplicitato nelle linee guida bis dell’Anci in materia di Ciclo di gestione della performance, qualsiasi sia la scelta operata da ciascun ente locale, è opportuno che nel Piano vengano inseriti in premessa i seguenti elementi:

Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e per i portatori di interesse esterni:

chi siamo

……………………………………………………………………………………………………………………………………..

cosa facciamo (aree di intervento, relative attività e risultati desiderati di interesse per i destinatari esterni)

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

come operiamo

……………………………………………………………………………………………………………………………………

Identità:
l’amministrazione “in cifre”;

…………………………………………………………………………………………………………………………………….

Analisi del contesto:

analisi del contesto esterno ………………………………………………………………………………

analisi del contesto interno ………………………………………………………………………………..

Oltre a quanto sopra, di seguito si riporta il contenuto specifico del documento che dà avvio al ciclo di gestione della performance, come da indicazioni Anci, in base alla scelta operata dai singoli enti:

⇒ se l’Ente decide di utilizzare la Relazione Previsionale e Programmatica:

a. obiettivi strategici (finalità);

b. obiettivi operativi;

c. processo e azioni di miglioramento del Ciclo di gestione della performance:

• fasi, soggetti e tempi del processo di redazione del Piano;

• coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio;

• azioni per il miglioramento del Ciclo di gestione della performance;

d. rilevazione per il consolidamento dei conti pubblici;

e. considerazioni finali sulla coerenza dei programmi rispetto ai piani regionali di sviluppo, ai piani regionali di settore e agli atti programmatici della Regione;

f. allegati tecnici (per il contenuto si rimanda alle “Carte di lavoro per la redazione degli allegati tecnici” allegate alla delibera CiVIT n. 112/2010).

⇒ se l’Ente decide di utilizzare il Piano Esecutivo di Gestione/Piano Dettagliato degli obiettivi:

a) Obiettivi strategici

• definizione della strategia derivante dall’integrazione di indirizzi di carattere politico e obiettivi di carattere amministrativo

• individuazione di obiettivi strategici di risultato e relativi indicatori e target

b) Obiettivi operativi

• graduazione delle risorse dell’entrata in capitoli

• graduazione dei servizi in centri di costo

• graduazione degli interventi in capitoli

• chiari legami con il P.D.O.

c) Processo e azioni di miglioramento del ciclo di gestione della performance:

• fasi, soggetti e tempi del processo di redazione del Piano

• coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio

• azioni per il miglioramento del Ciclo di gestione della performance

d) Allegati tecnici (per il contenuto si rimanda alle “Carte di lavoro per la redazione degli allegati tecnici” allegate alla delibera CiVIT n. 112/2010).

⇒ se l’Ente decide di utilizzare il Piano delle Performance come da delibera CiVIT n. 112/2010:

a) Obiettivi strategici

b) Obiettivi operativi

c) Processo e azioni di miglioramento del Ciclo di gestione della performance:

• fasi, soggetti e tempi del processo di redazione del Piano

• coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio

• azioni per il miglioramento del Ciclo di gestione della performance

d) Allegati tecnici (per il contenuto si rimanda alle “Carte di lavoro per la redazione degli allegati tecnici” allegate alla delibera CiVIT n. 112/2010).

Tempi di approvazione del Piano della performance:

con delibera n. 121/2010 la CiVIT ribadisce la necessità che vi sia uno stretto collegamento tra l’approvazione del bilancio e la predisposizione del Piano delle performance; pertanto, il termine del 31/01 per l’approvazione del Piano delle Performance non è tassativo per gli enti locali: tale strumento dovrà essere approvato unitamente al bilancio di previsione, che, ai sensi di legge, potrà avvenire anche successivamente a tale data.

Lo stesso potrà anche essere approvato unitamente al Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.) in quegli enti che utilizzano questo strumento di programmazione.

Per quanto riguarda la metodologia e ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa (art. 8 D.Lgs. n. 150/2009) e lo schema degli indicatori da utilizzare, si rinvia a quanto esplicitato nella nostra Circolare Personale del 17 dicembre 2010, relativa al Sistema di misurazione e valutazione della performance.