Trasmissione per via telematica dei certifi cati di malattia – CIRCOLARE 28 settembre 2010 , n. 2/2010/DFP/DDI

Premessa.

Con circolare n. 1/2010/DFP/DDI dell’11 marzo 2010

sono state fornite indicazioni operative relativamente

all’avvio del sistema di trasmissione telematica dei certificati

e degli attestati medici per la giustificazione delle

assenze per malattia dei dipendenti delle pubbliche

amministrazioni previsto dall’art. 55 -septies del decreto

legislativo n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 69 del decreto

legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Nella predetta

circolare venivano dati chiarimenti relativamente al funzionamento

generale del sistema, ai soggetti tenuti alla

trasmissione telematica, agli oneri e vantaggi per i lavoratori

e ai tempi di attuazione e sanzioni per l’inosservanza

degli obblighi di trasmissione secondo le nuove modalità.

In particolare, nel paragrafo 6 («Tempi di attuazione e

sanzioni per l’inosservanza degli obblighi di trasmissione

per via telematica della certificazione medica») è stato

previsto quanto segue.

«Per assicurare un’applicazione omogenea della normativa,

si ritiene opportuno precisare i tempi e le modalità

di attuazione del nuovo sistema, tenuto conto dell’esigenza

di una sua introduzione graduale ed uniforme sul

territorio nazionale.

A decorrere dal quindicesimo giorno dalla pubblicazione

del decreto del Ministero della salute, di concerto con

il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con il

Ministero dell’economia e delle finanze 26 febbraio 2010

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, il medico

curante procede, in via telematica, alle operazioni di

predisposizione e di invio dei dati dei certificati di malattia,

alle operazioni di rettifica e annullamento di certificati

già inviati, secondo le modalità di cui al paragrafo n. 2.

Per i tre 3 mesi successivi alla pubblicazione del decreto

interministeriale di cui al periodo precedente, è riconosciuta

comunque la possibilità per il medico di procedere

al rilascio cartaceo dei certificati, secondo le modalità attualmente

vigenti.

Al termine del suddetto periodo transitorio, ovvero

dei 3 mesi dalla predetta pubblicazione in Gazzetta ufficiale,

la trasmissione è effettuata esclusivamente per via

telematica.

Per verificare la corretta funzionalità del sistema ed

eventualmente operare interventi di messa a punto dello

stesso, nel mese successivo allo scadere del periodo transitorio,

per la durata di un mese, sarà attuato un collaudo

generale del sistema, secondo modalità definite d’intesa

con il Ministero della salute e con il Ministero dell’economia

e delle finanze, nonché con la partecipazione di

tutti i soggetti coinvolti.

La responsabilità per mancata trasmissione telematica

del certificato con l’eventuale irrogazione delle sanzioni

connesse si configura solo all’esito dei periodi transitorio

e di collaudo (complessivamente per un periodo pari a 4

mesi). Sono fatte salve le eventuali fattispecie derogatorie,

limitate nel tempo e riferite a specifiche aree territoriali,

a carattere eccezionale, da individuare con decreto

del Ministro della pubblica amministrazione e l’innovazione,

d’intesa con il Ministro della salute e con il Ministro

dell’economia e delle finanze, per le quali continua a

non essere operativo il regime sanzionatorio per il periodo

indicato nel citato decreto.».

Nel medesimo paragrafo sono state fornite delucidazioni

sul regime sanzionatorio con riferimento alle previsioni

dell’art. 55 -septies citato.

Al fine di procedere al collaudo generale, in linea con

quanto comunicato nella circolare, con decreto del Capo

del Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica

amministrazione e l’innovazione tecnologica del 1° luglio

2010 è stata costituita apposita commissione i cui

componenti rappresentano le amministrazioni e i soggetti

coinvolti dall’applicazione del nuovo sistema. I lavori

della commissione si sono svolti nel periodo luglio – settembre

2010. Allo scadere del primo mese successivo alcommissione

ha riscontrato l’esistenza di « a) ritardi registrati

nella procedura di messa a disposizione dei medici delle

credenziali di accesso al sistema; b) la non disponibilità

del canale telefonico per l’invio da parte del medico dei

certificati; c) necessità di messa a punto delle prestazioni

del sistema in relazione al progressivo aumento degli

utenti.». Pertanto, la commissione ha ritenuto di non poter

«considerare positivamente l’esito del collaudo» e

di dover proseguire l’esame dell’operatività del sistema

generale.

La seconda fase del collaudo si è conclusa il 15 settembre

scorso. Durante la seduta, «la commissione, preso atto

dei risultati delle verifiche del sistema, relativamente ai

servizi resi disponibili ai medici, ai lavoratori e alle amministrazioni,

nonché alla messa a disposizione dei medici

e datori di lavoro delle credenziali di accesso necessarie

per il suo utilizzo, ritiene concluso il collaudo in quanto

è verificata la funzionalità delle piattaforme e dei sistemi.

Si evidenziano segnalazioni di difficoltà applicativa sotto

il profilo organizzativo, sia in ambito ospedaliero che territoriale,

per le quali vanno previste soluzioni da porre in

atto in tempi brevi nella fase di compiuta ottimizzazione,

al fi ne di realizzare la finalità di un sistema che richiede

il complessivo allineamento di tutte le responsabilità. In

funzione di ciò, la commissione stabilisce di avviare un

monitoraggio continuo con il concerto di tutte le amministrazioni

interessate, della regolarità del servizio, al fine

di certificare eventuali situazioni di oggettiva difficoltà

di adempiere alla trasmissione di quanto previsto dalla

norma.».

Come si evince dal verbale della commissione, il

collaudo delle funzionalità è stato ormai concluso e, in

considerazione delle criticità organizzative emerse e che

emergeranno, si aprirà una fase di monitoraggio del sistema,

che sarà svolto in collaborazione tra i vari soggetti

istituzionali interessati. La durata del monitoraggio viene

stimata in circa quattro mesi.

Considerato lo sviluppo del sistema, si ritiene necessario

far conoscere ulteriori elementi procedurali per la

migliore fruizione del servizio da parte degli utenti e,

al contempo, fornire indicazioni alle amministrazioni e

agli operatori sull’applicazione della normativa anche

alla luce delle richieste di chiarimento pervenute. Resta

fermo l’integrale rinvio ai contenuti della menzionata

circolare n. 1.

1. L’utilizzo delle funzionalità da parte dei diversi

soggetti interessati (medici, lavoratori, pubbliche

amministrazioni).

Come noto, il sistema offre una serie di servizi ai medici,

ai lavoratori e ai datori di lavoro già illustrati nella

circolare n. 1.

Si segnala che per l’utilizzo del canale telefonico da

parte del medico è attivo il numero verde 800 013 577,

raggiungibile da telefono fisso o mobile. Tale canale consente

di superare eventuali difficoltà temporanee dovute,

ad esempio, alla mancanza di un personal computer o di

una connessione a internet.

Per quanto riguarda l’utilizzo del sistema da parte del

lavoratore, si segnala inoltre che questi, dopo essersi registrato

al sito dell’INPS ( http://www.inps.it/ – home page),

può prendere visione di tutti i certificati a lui intestati.

Si rammenta che le amministrazioni possono ricevere

gli attestati di malattia relativi ai propri dipendenti sia accedendo

direttamente via web al sistema INPS, sia richiedendo

all’Istituto l’invio ad una propria casella di posta

elettronica certificata (PEC). L’accesso diretto al sistema

I.N.P.S. avviene tramite apposite credenziali, che devono

essere richieste secondo le modalità indicate nella circolare

I.N.P.S. n. 60 del 16 aprile 2010. Le istruzioni per

attivare l’invio alla casella PEC sono contenute nella circolare

I.N.P.S. n. 119 del 7 settembre 2010. Considerate

le richieste di chiarimento pervenute, è opportuno evidenziare

che l’Ente con il quale le amministrazioni pubbliche

debbono dialogare per la ricezione degli attestati di

malattia relativi ai propri dipendenti è l’INPS anche se gli

stessi sono iscritti al regime contributivo INPDAP.

Ulteriori indicazioni sui servizi sono disponibili sul

sito http://www.innovazionepa.gov.it nella sezione dedicata ai

certificati di malattia online.

2. Chiarimenti sull’ambito di applicazione.

2.1. I dipendenti della pubblica amministrazione

interessati.

Un primo chiarimento riguarda l’ambito di applicazione

della disciplina. In proposito, si segnala che la disposizione

di riferimento – che, come detto, è l’art. 55 -septies

del decreto legislativo n. 165 del 2001 – riguarda il

personale ad ordinamento privatistico, ovvero il personale

soggetto alla disciplina del decreto legislativo citato.

Pertanto, la norma non riguarda direttamente il personale

in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del medesimo

decreto (magistrati e avvocati dello Stato, professori

universitari, personale appartenente alle forze armate e

alle forze di polizia, corpo nazionale dei vigili del fuoco,

personale delle carriere diplomatica e prefettizia e le

altre categorie che, ai sensi del menzionato art. 3, sono

disciplinate dai propri ordinamenti), per il quale rimane

vigente la tradizionale modalità cartacea, fermo restando

che il nuovo sistema potrà trovare applicazione anche

nei confronti di queste categorie di personale a seguito

di approfondimenti istruttori e dell’adozione delle misure

del caso. In conclusione, per le categorie di personale

ad ordinamento pubblicistico, non soggette al regime del

decreto legislativo n. 165 del 2001, i medici compilano

i certificati e gli attestati di malattia in forma cartacea e

le amministrazioni accettano i relativi documenti nella

stessa forma, con le consuete modalità di produzione o

trasmissione da parte del dipendente interessato. 2.2. I medici obbligati all’utilizzo del sistema di trasmissione

telematica.

Si precisa poi che il nuovo regime di trasmissione telematica

dei certificati riguarda i medici dipendenti del

servizio sanitario nazionale, i medici convenzionati con

il servizio (di medicina generale, specialisti e pediatri di

libera scelta), nonché i medici liberi professionisti. Riprendendo

quanto detto nella circolare n. 1, la violazione

dell’obbligo di trasmissione in via telematica è sanzionata

dalla legge e dagli accordi collettivi per i medici dipendenti

del servizio sanitario nazionale e i medici che lavorano

in convenzione. Il mancato utilizzo della modalità

telematica non è invece specificamente sanzionato per

i medici liberi professionisti. A fini di economicità e di

efficienza, è comunque auspicabile che l’intero sistema

delle certificazioni funzioni in maniera uniforme. Il Dipartimento

della digitalizzazione della pubblica amministrazione

e le altre Amministrazioni competenti si stanno

impegnando per la sua estensione generalizzata e il processo

di distribuzione delle credenziali di accesso al sistema

telematico ai medici privati è in corso. Nelle more,

i dipendenti pubblici che, in linea e nei limiti di quanto

previsto nel comma 1 dell’art. 55 -septies del decreto legislativo

n. 165 del 2001, si rivolgono ad un medico privato

per la certificazione dell’assenza dovranno chiedere

al medico il certificato o l’attestato in forma cartacea e lo

recapiteranno all’amministrazione secondo le tradizionali

modalità. Quindi, sino alla compiuta messa a regime

del sistema, le amministrazioni sono tenute ad accettare

i certificati e gli attestati medici in forma cartacea provenienti

da medici liberi professionisti, sempre che siano

rispettate le condizioni previste nel citato art. 55 -septies

comma 1. Rimane fermo, naturalmente, che la giustificazione

dell’assenza avverrà invece mediante certificazione

telematica ogni qual volta i medici privati siano già in

possesso delle credenziali di accesso e degli altri strumenti

necessari per l’invio telematico.

2.3. I certificati rilasciati dalle strutture di pronto soccorso

e dagli ospedali in caso di ricovero e dimissione.

Nel corso dei lavori della commissione di collaudo

sono emerse alcune specifiche criticità legate ai certificati

e agli attestati rilasciati dalle strutture ospedaliere o

in sede di pronto soccorso o per attestare il ricovero del

paziente o prodotti al momento delle dimissioni. I documenti

rilasciati in tali occasioni presentano delle particolarità

che creano delle criticità nell’applicazione del

nuovo modello di trasmissione. Le particolarità sono rinvenibili

per i certificati rilasciati dal pronto soccorso nel

carattere dell’urgenza proprio della specifica attività, per

i certificati di ricovero nell’esigenza di attestare – oltre

alla diagnosi – il ricovero del paziente nella struttura e

per i certificati di dimissione nella necessità di produrre

una relazione al paziente al momento del rilascio dalla

struttura. La commissione ha preso atto dell’esistenza di

queste criticità per l’applicazione del sistema di trasmissione

telematica dei certificati, contestualmente ad altre

problematiche organizzative, ed ha segnalato la necessità

di individuare adeguate soluzioni e di attuare un monitoraggio

con il concerto delle amministrazioni coinvolte

per verificare la funzionalità del servizio. Si chiarisce

pertanto che, durante questo periodo di monitoraggio e

sino a quando non saranno decise le misure ad hoc da

seguire in queste situazioni, per i certificati di ricovero,

di dimissione e di pronto soccorso, i medici continueranno

ad elaborare certificati in forma cartacea, i dipendenti

continueranno a recapitare o consegnare tempestivamente

i certificati e gli attestati all’amministrazione di appartenenza

e le amministrazioni li accetteranno secondo le

tradizionali modalità.

3. Situazioni nelle quali l’amministrazione deve conoscere

la diagnosi.

Secondo il processo di trasmissione telematica dei

certificati attualmente sviluppato, una volta formato e

spedito in formato telematico il certificato da parte del

medico, il datore di lavoro riceve l’attestato di malattia.

Come chiarito nella circolare n. 1, l’attestato di malattia

consiste nel certificato privo dell’esplicitazione della

diagnosi. L’attestato è il documento che di regola viene

utilizzato dai lavoratori dei settori pubblico e privato per

la giustificazione dell’assenza e l’omissione della diagnosi

è finalizzata a tutelare la riservatezza del lavoratore.

Come noto, esistono però alcune situazioni particolari in

cui il datore ha necessità di conoscere la diagnosi. Per i

dipendenti contrattualizzati delle pubbliche amministrazioni

ciò accade nelle ipotesi di esenzione dalla decurtazione

della retribuzione e dal regime della reperibilità ai

fini della visita fiscale. In queste situazioni, l’amministrazione

è tenuta ad applicare il regime generale a meno che

non abbia la documentazione che consente di derogarvi

ed è innanzi tutto interesse del dipendente che si assenta

che l’amministrazione abbia tutti gli atti necessari per

applicare in maniera corretta la normativa di riferimento.

Senza dilungarsi sul punto, si rinvia alle indicazioni generali

già fornite dal Dipartimento della funzione pubblica

nelle circolari numeri 7 e 8 del 2008 e 8 del 2010, nonché

nel parere n. 2 del 2010 (tutte reperibili sul sito www.

funzionepubblica.it). In tali ipotesi, il medico certificante

dovrà procedere ad elaborare il certificato in forma telematica,

inserendo sul modello informatico tutti i dati e le

informazioni necessari secondo le indicazioni del decreto

ministeriale 18 dicembre 2009, n. 206, e delle circolari

menzionate, utilizzando, se del caso, la finestra delle note,

che è un campo libero. Il certificato sarà trasmesso dal

medico utilizzando i canali telematici consueti e l’amministrazione

riceverà per via telematica l’attestato. In queste

particolari ipotesi il medico dovrà anche provvedere a

stampare e consegnare al lavoratore copia del certificato

cartaceo che il lavoratore avrà l’onere di far pervenire

tempestivamente all’amministrazione secondo le tradizionali

modalità (PEC, fax, raccomandata, consegna a

mano). Pertanto, secondo questo processo, l’assenza dal

servizio del dipendente verrà giustificata comunque mediante

la trasmissione del documento informatico, mentre

il regime giuridico dell’assenza sarà condizionato dalla

ricezione della copia del documento da parte dell’amministrazione.

La corrispondenza tra documento cartaceo e

certificato telematico potrà essere verificata dall’amministrazione

interessata mediante consultazione del sito

INPS. 4. La responsabilità specifica per violazione della

normativa in materia di trasmissione telematica dei

certificati.

Con la circolare n. 1 sono state fornite informazioni relativamente

alle sanzioni per l’inosservanza degli obblighi

di trasmissione per via telematica dei certificati (par.

6). Rimandando al contenuto della predetta circolare,

giova soltanto rammentare che la legge ha introdotto specifiche

sanzioni per la violazione delle norme sulla trasmissione

telematica. Infatti, l’art. 55 -septies , comma 4,

del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce che

«4. L’inosservanza degli obblighi di trasmissione per via

telematica della certificazione medica concernente assenze

di lavoratori per malattia di cui al comma 2 costituisce

illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, comporta

l’applicazione della sanzione del licenziamento ovvero,

per i medici in rapporto convenzionale con le aziende sanitarie

locali, della decadenza dalla convenzione, in modo

inderogabile dai contratti o accordi collettivi.». Inoltre,

il comma 6 della medesima disposizione configura delle

ipotesi di illecito per il responsabile della struttura in

cui il dipendente lavora e il dirigente del servizio affari

generali e personale che, in relazione alle proprie competenze,

omettono l’osservanza della normativa relativa alle

assenze dal servizio per malattia. Le sanzioni applicabili

per questa ipotesi sono individuate per relationem con

rinvio agli articoli 21 e 55 sexies comma 3 del medesimo

decreto.

Anche i contratti e gli accordi collettivi recentemente

stipulati sono intervenuti sulla specifica materia. Infatti, il

CCNL relativo all’area IV, dirigenza medica e veterinaria,

stipulato il 6 maggio 2010 prevede la sanzione della sospensione

dal servizio con privazione della retribuzione

da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di sei mesi

per il caso di «inosservanza degli obblighi, a lui ascrivibili,

in merito alla certificazione medica concernente assenze

di lavoratori per malattia» (art. 8, comma 8) e richiama

il contenuto dell’art. 55 -septies comma 4 citato tra le fattispecie

di illecito che comportano il licenziamento con

preavviso.

Inoltre, gli accordi collettivi stipulati ai sensi dell’art. 8

del decreto legislativo n. 502 del 1992 per la disciplina

dei rapporti con i medici convenzionati di medicina generale,

i pediatri di libera scelta ed i medici specialisti

hanno previsto apposite sanzioni per il caso di mancata

osservanza degli adempimenti connessi alla trasmissione

telematica dei certificati (art. 59 -ter dell’ACN 23 marzo

2005, introdotto dall’ACN 27 maggio 2009 per i medici

di medicina generale; art. 58 -ter dell’ACN del 15 dicembre

2005, introdotto dall’ACN 27 maggio 2009 per

i pediatri di libera scelta; art. 28 -ter dell’ACN 23 marzo

2005, introdotto dall’ACN 27 maggio 2009 per i medici

specialisti, veterinari ed altre professionalità sanitarie).

Ciò premesso, come detto in precedenza (cfr: Premessa),

all’esito del collaudo relativo alla funzionalità del

sistema la commissione ha segnalato l’esigenza di monitorare

il processo di trasmissione telematica, visto che durante

i lavori sono emerse delle criticità organizzative soprattutto

per alcuni settori ed aree territoriali. L’esistenza

di tali criticità, per il superamento delle quali le Amministrazioni

interessate lavoreranno durante i prossimi mesi

anche utilizzando le evidenze del monitoraggio, rendono

allo stato problematici l’emersione e l’accertamento di

eventuali responsabilità per la violazione della specifica

normativa e, quindi, lo svolgimento dei procedimenti per

l’irrogazione delle conseguenti sanzioni. Infatti, la piena

applicazione dell’apparato sanzionatorio richiede la definizione

di presupposti di azione chiari e di un quadro

di operatività certo in mancanza dei quali potrebbe non

essere riscontrabile l’elemento della colpevolezza dell’illecito.

Pertanto, fermo restando l’obbligo dei medici di

continuare a trasmettere i certificati per via telematica in

presenza delle condizioni organizzative e tecniche che

lo rendono possibile, per il periodo transitorio, sino al

31 gennaio 2011, durante il quale le più rilevanti criticità

dovranno essere affrontate, è opportuno che le Amministrazioni

competenti si astengano dalla contestazione degli

addebiti specificamente riferiti all’adempimento.

Sarà cura dei Dipartimenti della funzione pubblica, per

la digitalizzazione e l’innovazione tecnologica e delle

altre Amministrazioni competenti comunicare nel prosieguo

ulteriori informazioni in vista della piena messa a

regime del sistema.

Raccomandazioni finali.

A fini di monitoraggio, si raccomanda alle Amministrazioni

che, in qualità di datori di lavoro, ricevono attestati

di malattia in forma cartacea al di fuori delle situazioni indicate

nella presente circolare di segnalare l’anomalia entro

48 ore dal ricevimento degli stessi, inviando apposita

comunicazione alla casella di posta elettronica certificata

dell’Azienda di riferimento del medico.

Si invitano le Amministrazioni destinatarie della presente

circolare a voler portare a conoscenza il contenuto

della stessa ai propri dipendenti.

Si chiede inoltre al Ministero della salute, alle Regioni

e Province autonome, alle Aziende sanitarie e agli Ordini

professionali di riferimento di volerne dare diffusione

presso gli esercenti la professione medica.

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