rimborsi spese

FATTO

A seguito della trasmissione, da parte del comune di Foggia, della deliberazione di c.c. n. 66/2011 – con la quale, su proposta del competente ufficio avvocatura, si è proceduto a riconoscere debiti fuori bilancio per complessivi oltre 1,2 milioni di euro, a titolo di rimborso spese legali derivante dall’avvenuta assoluzione di amministratori e dipendenti dell’ente comunale coinvolti in diversi procedimenti penali conclusisi con sentenza di assoluzione – la Procura ha avviato apposite indagini finalizzate a verificare la liceità dei suddetti rimborsi.

Riferisce l’attore pubblico che all’esito delle stesse si sarebbe appurato, anche per il tramite delle controdeduzioni fornite da taluni dei soggetti originariamente intimati e poi non convenuti, che:

– nella proposta formulata dal funzionario avvocato Antonio Puzio si faceva riferimento, genericamente all’assenza di conflitto di interessi fra i soggetti coinvolti nel procedimento penale e l’amministrazione comunale stessa, invocandosi le formule assolutorie pronunciate nei confronti dei dipendenti, nonché l’art. 67 d.p.r. n. 268/87 e una decisione della Suprema Corte del 2007, per indicare il richiamo per relationem alla spettanza del diritto al rimborso anche per gli amministratori comunali, per i quali la legge nulla prevede;

– con successive determine di liquidazione del 13 settembre 2011 e mandati di pagamento venivano, poi, liquidate le singole somme ai soggetti interessati dai provvedimenti di rimborso;

– l’ufficio avvocatura, sempre nella persona del PUZIO, non limitava a esprimere l’ordinario parere di regolarità tecnica ex art.49 T.U.EE.LL., ma, in aggiunta, forniva, nell’imminenza della seduta del consiglio comunale, un ulteriore parere, indirizzato alla specifica attenzione del presidente dell’organo consiliare, con cui ribadiva ulteriormente la piena legittimità, sotto il profilo formale e sostanziale, dei rimborsi da riconoscere ai dipendenti ed amministratori oggetto della proposta di delibera;

– il consiglio comunale e l’assessore al ramo sarebbero stati erroneamente indotti, sulla scorta di questo ulteriore e specifico atto, ad adottare i rimborsi che ne occupa.

Secondo la Procura, dalla suddetta delibera di riconoscimento di d.f.b. deriverebbe, dunque, un ingente danno erariale, pari al complessivo importo dei rimborsi, ascrivibile alla condotta concorrente degli odierni convenuti, trattandosi di esborsi non dovuti dall’amministrazione comunale, in quanto non si erano realizzate le condizioni di legge per erogare i rimborsi.

In particolare, evidenzia il requirente, non vi sarebbe stata in alcun caso la preventiva informazione, da parte dell’indagato/imputato, a beneficio del comune, circa la pendenza di un procedimento penale a proprio carico, al fine di procedere alla scelta di un legale di comune gradimento, così come stabilito dall’art. 67, d.p.r. cit. (ripetuto pedissequamente dall’art. 28 del c.c.n.l.-dipendenti enti locali del 14.9.2000), nonché di valutare l’eventuale sussistenza di un confitto di interessi.

Nella vicenda che ne occupa, addirittura, si sarebbe proceduto a liquidare parcelle di altissimo importo anche a due legali che avevano difeso il dipendente e l’amministratore nel procedimento penale, peraltro, senza neanche effettuare alcuna valutazione di congruità. Mancherebbe, inoltre, qualunque ponderazione circa l’eventuale conflitto di interessi fra l’ente e i funzionari coinvolti nei vari giudizi.

Non a caso, in diverse sentenze assolutorie (indicate genericamente nella deliberazione consiliare), sottolinea il p.m., il quadro delineato dal giudice penale avrebbe fatto emergere delle palesi irregolarità amministrative e/o comportamentali dei soggetti coinvolti pur se non costituenti fattispecie specifiche di reato.

In particolare:

– con riferimento ai rimborsi identificati al punto n. 1) della delibera consiliare, relativa alla sentenza di assoluzione n. 811/10, pronunciata dalla Corte d’Appello di Bari nei confronti di quattro funzionari del comune di Foggia, facenti parte del corpo dei vigili urbani, si sarebbe disposta, senza alcuna valutazione di congruità, la liquidazione della somma complessiva di € 339.988,70, in assenza di alcuna comunicazione preventiva in ordine al gradimento del legale, e procedendo al rimborso di parcelle (non ridotte del 50%) di due difensori;

– con riferimento al rimborso pari ad €.7.537,70, riconosciuto a tale Stanchi Antonio a seguito di sentenza n. 525/06 del Tribunale di Foggia, appare palese – a parere della Procura – la sussistenza di un conflitto di interessi (la sentenza si soffermerebbe su profili di dubbia legittimità nell’azione amministrativa) e anche in tal caso non vi sarebbe stata alcuna riduzione del 50% della parcella presentata;

– in un altro caso elencato nella delibera in questione, riguardante il procedimento penale n. 15269/08, a carico del funzionario Ercolino Matteo, poi, sarebbe gravissima la condotta degli odierni convenuti, giacchè dagli atti non emergerebbe in alcun modo quale sia il contenuto del decreto di archiviazione, non vi sarebbe prova del pagamento effettuato dal funzionario nei confronti del proprio legale e, a fronte di un riconoscimento di €1.951,60, risulterebbero erogati € 2.575,60.

Evidenzia, ancora, l’inquirente che si sarebbe spesso proceduto al rimborso delle spese legali nei confronti anche degli amministratori comunali, nonostante tale possibilità non fosse all’epoca prevista da alcuna disposizione normativa e in spregio a diverse e anche risalenti pronunce di contrario avviso.

La Procura richiama, al riguardo, i rimborsi effettuati, mediante emissione di mandati direttamente in favore dei relativi difensori e senza operarsi la dimidiazione dei compensi (come espressamente previsto nella deliberazione di riconoscimento di debito fuori bilancio), in favore di:

– Agostinacchio Paolo, sindaco p.t. del comune di Foggia, per un importo pari ad € 141.367,75, sulla scorta di due preavvisi di parcelle;

– Benvenuto Angelo, assessore p.t. della precitata amministrazione dauna, per un importo pari ad € 21.870,32, sulla base di una mera nota spese presentata da uno dei suoi difensori e nonostante la sentenza in questione ponesse in evidenza diverse illegittimità compiute dal predetto soggetto, in palese conflitto di interessi, pertanto, con l’amministrazione;

– Ciliberti Orazio, sindaco p.t. del prefato ente territoriale, per un importo pari ad €.5.415,25.

A ulteriore comprova della mancata valutazione della insussistenza del conflitto di interessi la Procura menziona un passaggio della sentenza del Tribunale di Foggia n. 1174/08 con la quale il Dirigente Marcellino Giuseppe è stato assolto con la formula “perché il fatto non costituisce reato” (e a seguito del quale gli è stato riconosciuto un ristoro pari ad € 68.522,84), laddove si afferma esplicitamente l’illegittimità della procedura amministrativa seguita.

Alla luce delle superiori emergenze probatorie e circostanziali, emergerebbero, dunque, le gravissime carenze istruttorie connotanti l’operato dei due convenuti, nelle rispettive qualità di funzionario del settore avvocatura (il PUZIO) e di responsabile del settore finanziario (il DI CESARE). Quest’ultimo, in particolare, stante le manifeste deficienze documentali, anche in relazione ai presupposti legittimanti la spesa (assenza di fatture quietanzate, di pareri di congruità, di effettive decurtazioni delle parcelle, ecc.), si sarebbe reso pienamente concorrente nell’illecito qui contestato.

Il nocumento patrimoniale cagionato all’amministrazione comunale – astrattamente pari ad € 1.209.501,55 – viene dalla Procura decurtato di una quota pari al 40%, per la concorrente condotta causale di altri soggetti originariamente intimati ma poi non convenuti (assessore al ramo, segretario comunale f.f., singoli consiglieri comunali), in quanto non si sarebbe raggiunta la prova della gravità della colpa di costoro in ragione del richiamato parere specificamente reso dal precitato funzionario del settore avvocatura. La restante parte del danno, pari a complessivi € 725.700,93, viene addossata pro pari quota ai due prevenuti.

A seguito della rituale notifica dell’atto di citazione, preceduto dalla regolare comunicazione del prescritto invito a dedurre, entrambi gli incolpati hanno provveduto a difendersi in giudizio.

Il convenuto PUZIO si è costituito a mezzo dell’avv. Michele Barbato, del foro di Foggia, con comparsa depositata il 19.7.2017, con la quale:

– eccepisce la propria incompetenza gestionale, finanziaria e tecnica, ex art. 107 t.u.eell., in ordine all’affare per cui è causa, non essendo egli dirigente, bensì mero funzionario avvocato;

– individua la responsabilità del danno erariale, innanzitutto, in capo al segretario comunale – che avrebbe dovuto, a suo dire, in relazione al conflitto di interessi sussistente tra il comune e il dirigente coordinatore dell’Avvocatura DRAGONETTI (destinatario di uno dei rimborsi in parola) – sostituire costui nell’istruttoria, in esplicazione del poteri di sovrintendenza di cui è titolare, con altro dirigente, anziché consentire che un funzionario non dirigente firmasse il parere per superare il conflitto;

– rileva che, in precedenti liquidazioni di analogo tenore, giammai la Procura regionale ebbe ad esercitare l’azione di responsabilità, pur essendone stata notiziata, tramite comunicazione della delibera di riconoscimento del d.f.b., ex art. 24, comma 5, l. n. 289/02, sicchè si era ingenerato il convincimento che tale modus operandi fosse lecito;

– richiama, inoltre, la consolidata prassi amministrativa fino a quel momento radicata presso il comune in consimili vicende;

– evidenzia che egli non è stato delegato all’intera istruttoria preordinata all’emanazione della delibera di c.c. di riconoscimento di d.f.b. (rimasta nelle mani del dirigente coordinatore e di una funzionaria), ma esclusivamente alla firma del parere, sicchè il conflitto di interessi sarebbe rimasto inalterato;

– precisa che egli sarebbe stato “costretto” a sottoscrivere, in ragione del rapporto fiduciario esistente con il proprio dirigente coordinatore e che, in ogni caso, mancava un atto regolamentare comunale, in ordine alla delega interna di competenze, ex artt. 2 e 4, l. n. 241/90, che gli consentisse di firmare il parere, di guisa che la responsabilità ricadrebbe tutta sul dirigente coordinatore, come peraltro stabilito dagli artt. 16-17 del vecchio regolamento approvato nel 2005 (e sostituito nel 2016);

– chiede, in via istruttoria, sentirsi, sulle circostanze sopra riportate, il coordinatore dell’avvocatura comunale e la dr.ssa Pia Cagliari (funzionaria istruttrice della pratica controversa) e, nel merito, rigettarsi la domanda, in quanto infondata, o condannarsi con ampio uso del potere riduttivo dell’addebito.

Il dr. DI CESARE si è costituito, a mezzo dell’avv. Luigi d’Ambrosio, del foro di Bari, con comparsa depositata il 26.7.2017, con la quale deduce:

– la nullità della citazione, ex art. 87 c.g.c., per difformità rispetto all’invito a dedurre (essendo stata contestata, nel primo atto, una responsabilità per rilascio del parere di regolarità contabile e nel secondo quella da omesso controllo dei documenti legittimanti la spesa);

– la nullità della citazione per carenza dei suoi requisiti ex art. 86 c.g.c., mancando il criterio di riparto dell’addebito propugnato nella domanda risarcitoria e il titolo di responsabilità del convenuto;

– l’insussistenza di una condotta antigiuridica, avendo costui solo il compito di rilasciare il parere di regolarità contabile, ex art. 49, t.u.ee.ll. (peraltro pure nel testo antecedente la modifica di cui alla l. n. 213/13), che non involge le questioni contestate dalla Procura;

– in ogni caso, l’assenza di responsabilità anche sotto il profilo dell’omesso controllo dei titoli di spesa, evidenziandosi, contrariamente alle asserzioni della Procura, l’esistenza delle fatture quietanzate o dell’autorizzazione della parte a liquidare direttamente il difensore (si produce documentazione al riguardo);

– la genericità delle contestazioni del p.m., che assumerebbe a fondamento dell’azione circostanze in parte inveritiere;

– l’erroneo computo del danno, posto che alcune liquidazioni in favore di uno dei beneficiari (tale Matteo Ercolino), non sarebbero state operate;

– la sproporzione del criterio di riparto al 30% a proprio carico, in ragione delle circostanze sopra evidenziate.

All’udienza del 14.9.2017, le parti hanno ampiamente illustrato i rispettivi assunti. Il p.m., in particolare, ha aderito alla minore quantificazione del danno prospettata dal convenuto DI CESARE, in relazione alla mancata liquidazione delle somme in favore del sig. Ercolino.

L’avv. D’Ambrosio ha evidenziato la corresponsabilità di consiglieri comunali e dell’assessore al ramo (che peraltro era un avvocato), nonostante non siano stati convenuti in giudizio. Afferma l’esistenza della documentazione atta a consentire la liquidazione delle parcelle presentate.

In sede di replica, la Procura ha sottolineato che non è corretta la predisposizione di una delibera consiliare onnicomprensiva di plurime vicende penali senza una analitica istruttoria per i singoli casi contemplati e, in ragione di ciò, l’organo consiliare non aveva possibilità di adeguata valutazione.

DIRITTO

Pregiudizialmente, in rito, va scrutinata la duplice eccezione processuale sollevata dalla difesa del DI CESARE con riguardo all’asserita nullità della citazione ex artt. 86 e 87 c.g.c. Esse sono entrambe infondate.

La specifica indicazione dei criteri di riparto pro quota del danno tra i convenuti non è, invero, a mente dell’art. 86 c.g.c., requisito essenziale della citazione a giudizio, limitandosi il codice a richiedere l’esplicitazione del danno complessivamente arrecato o degli elementi per individuarlo.

In ordine alla pretesa difformità dell’invito a dedurre rispetto alla domanda giudiziale, ex art. 87 c.g.c., è a dirsi come essa non sia sussistente. Già in sede preliminare, invero, la Procura ha contestato anche al responsabile del settore finanziario la (ritenuta illecita) liquidazione diretta e dei compensi ai difensori dei singoli imputati assolti, nonché generiche carenze istruttorie e documentali in sede di rilascio del parere di regolarità contabile (vedasi invito a dedurre, pagg. 11-12), e di ciò costui viene chiamato a rispondere anche in questa sede, meglio specificandosi in cosa siano consistite le carenze documentali (cfr. atto di citazione, pag. 23). Il nucleo essenziale dei fatti contestati originariamente, tenuto conto anche delle risultanze delle controdeduzioni dell’indagato (elemento da valorizzarsi ai sensi della norma suddetta), non appare, pertanto mutato e tale da ingenerare lacune istruttorie e/o, soprattutto, un vulnus al diritto di difesa di costui.

Nel merito, l’azione risarcitoria promossa dalla Procura è parzialmente fondata.

In ossequio all’obbligo di sinteticità degli atti processuali stabilito in generale dall’art. 5, comma 2, c.g.c. – e che trova il suo precipitato logico-giuridico, per quanto concerne le sentenze, nel successivo art. 39, comma 2, lett. d), del codice e, soprattutto, nell’art. 17, comma 1, delle relative disposizioni di attuazione – si espongono concisamente, per ragioni di economia processuale, i soli fatti decisivi sulla scorta dei quali questo Collegio addiviene alla pronuncia di condanna, richiamandosi, quanto ai principi di diritto cui intende fondare la decisione, ai precedenti pronunciati su consimili vicende, parimenti rinviando sinteticamente, ai medesimi fini, alla citazione, alle comparse di costituzione dei convenuti e ai documenti offerti in comunicazione dalle parti, sempre in ottemperanza al dettato dell’art. 17, cit.

In ordine alle plurime censure prospettate dall’attore pubblico in relazione alla delibera consiliare incriminata, senz’altro coglie nel segno, quale “ragione più liquida”, con assorbimento delle altre (su cui non è, dunque, necessario pronunciarsi, con le singole eccezioni di cui si dirà appresso), quella – per così dire “a monte” e comune a tutti i casi di rimborso analizzati dalla Procura, compendiati nel precitato provvedimento comunale – concernente l’omessa preventiva informazione dell’amministrazione foggiana circa il coinvolgimento del dipendente nel procedimento penale e al fine di concordare la nomina di un legale di comune gradimento, previa valutazione del potenziale conflitto di interesse tra l’indagato/imputato e l’ente datoriale. Il tutto in palese contrasto col chiaro disposto dell’art. 67, d.p.r. n. 268/87, poi riproposto nell’art. 28 c.c.n.l. del 14.9.2000, vigente all’epoca dei fatti di causa.

A mente delle cennate norme contrattuali, invero, <<L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento.>>.

Secondo la giurisprudenza contabile maggiormente condivisibile, in base alla norma suddetta e a differenza del regime riguardante i dipendenti dello Stato (per i quali effettivamente è possibile un rimborso ex post, senza preventiva consultazione: cfr. art. 18 l. n. 137/97), non solo la valutazione della sussistenza o meno di conflitto d’interessi è obbligatoria – poiché in caso tale conflitto vi sia, l’onere della propria difesa è comunque a carico del dipendente – ma l’amministrazione deve anche essere posta nella condizione di poterla effettuare, mediante tempestiva comunicazione dell’apertura del procedimento. E ciò perché, non è che vi siano due interessi rispettivamente confliggenti da considerare – quello pubblico dell’ente a preservare le proprie finalità istituzionali e quello privato del dipendente ad essere ristorato dalle spese legali sostenute in un procedimento che l’ha visto coinvolto in quanto dipendente pubblico e che ha poi avuto conclusione favorevole – bensì perché l’unico interesse che rileva è quello della collettività amministrata, anche mediante l’accollo degli oneri della difesa giudiziale del soggetto che, stabilmente incorporato nell’apparato amministrativo-burocratico dell’ente (e dunque legato a quest’ultima da rapporto d’immedesimazione organica), partecipa alla realizzazione di quelle finalità istituzionali con la propria azione e per essa ha visto il proprio coinvolgimento in un procedimento di responsabilità civile o penale (in termini, C. conti, Sez. Giurisd. Campania, n. 689/2012, integralmente confermata da C. conti, III Sez. App., n. 303/2016).

Nella specie risulta per tabulas – e, del resto, la circostanza non è neanche specificamente contestata dalla difesa dei due convenuti, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 95, comma 1, c.g.c., sì da potersi dare sostanzialmente per acclarata – che in nessun caso il rimborso è conseguito ad una preventiva comunicazione all’ente datoriale della esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente/amministratore indagato/imputato. Ne discende l’illegittimità della delibera consiliare n. 66/2011, posto che il riconoscimento di debito è stato effettuato in mancanza del veduto fondamentale requisito di legge, con conseguente indebita erogazione di tutti i rimborsi in parola.

Sul punto, peraltro, nessuno dei due prevenuti non solo ha smentito la veduta circostanza, ma nemmeno ha speso una qualche contraria argomentazione giuridica in ordine all’infondatezza di tale specifica accusa. Il DI CESARE si limita, al riguardo, a rinviare a quanto ritenuto nel parere resoillo tempore dall’avv. PUZIO (parere che, però, è erroneo e superficiale, per quanto si è detto e si dirà).

L’avv. PUZIO si limita a evidenziare la propria buona fede in ragione della conforme prassi amministrativa pregressa – che, però, per intuibili ragioni non può scriminare, essendo il dipendente costantemente onerato di verificare la conformità a legge del proprio agire (tra le ultime, C. conti, Sez. Giurisd. Veneto, n. 99/2017; Sez. Lombardia , n. 73/2017 e Sez. II App., n. 539/2013) – ovvero del mancato intervento della Procura contabile, in tal caso, dimenticando che l’attività inquirente è scandita da una tempistica non consona alla rapidità dell’azione amministrativa, nonché disciplinata da regole che possono escludere formali contestazioni pur in presenza di palesi illiceità (si pensi, ad esempio, all’istituto della prescrizione). E ciò in disparte ogni considerazione circa l’impossibilità di perseguire tempestivamente ogni illecito, in ragione di notorie e croniche carenze organizzative.

Ad opinare diversamente, del resto, si trasformerebbe surrettiziamente una funzione di tipo squisitamente repressivo-risarcitoria in una di stampo preventivo-consultiva, realizzando una pericolosa ingerenza del potere giudiziario nella gestione amministrativa attiva.

La delibera incriminata, peraltro, ferma restando l’assorbente profilo testè veduto, si colora di ulteriori connotati di illegittimità con riguardo quantomeno:

a) al riconosciuto rimborso delle spese legali, per complessivi € 168.653,32, in favore degli amministratori locali Agostinacchio, Benvenuto e Ciliberti (cfr. sub punto n. 2, delibera di c.c. n. 66/2011) – assolti giusta sentenze, rispettivamente, n. 2151/09 della Corte d’Appello di Bari (p.p. n. 1458/2001), n. 1117/09 del Tribunale di Foggia (p.p. n. 13460/2006) e decreto di archiviazione del g.i.p. presso il tribunale dauno nel p.p. n. 7533/2006 – non essendo costoro dipendenti comunali, diversamente da quanto richiesto dall’art. 28 c.c.n.l. cit., normaillo temporeritenuta inestensibile, per univoca e risalente giurisprudenza civile e contabile, a soggetti in rapporto di servizio solo onorario con l’ente locale (tra le tante, Cass., n. 10052/2008; C. conti, II Sez. App., n. 207/2016; C. conti, Sez. Giurisd. Puglia, n. 239/2012);
b) al parimenti riconosciuto rimborso di spese legali, per un complessivo importo di € 539.213,61, ai dipendenti comunali Dragonetti Domenico, Marcellino Giuseppe, Stanchi Antonio, Maffei Vincenzo, Biagini Ferdinando, Ercolino Matteo e Pedretti Raffaele, pure coinvolti nei medesimi procedimenti penali di cui sopra (gli ultimi due nel p.p. n. 13460/06 e i restanti nel p.p. n. 1451/01), nonostante la palese sussistenza di un conflitto di interessi, siccome chiaramente desumibile dalla formula assolutoria – <<perché il fatto non costituisce reato>> – adottata in loro favore nelle precitate sentenza, in relazione alle plurime illegittimità procedimentali riscontrate dal giudice penale (cfr.,amplius, sent. C. App. Bari n. 2151/09, pag. 9 e sent. Trib. Foggia, n. 1117/09, pagg. 5-7 e 10, entrambe versate in atti dalla Procura);
c) all’altrettanto riconosciuta liquidazione della somma di € 68.522,84, sempre al medesimo titolo, in favore dei dipendente Marcellino, assolto, giusta sentenza del Tribunale di Foggia n. 1174/08 (nel p.p. n. 2122/02) con la medesima formula di cui sopra, nonostante le numerose illegittimità procedimentali emerse nel corso dell’istruttoria penale e commesse da costui a titolo quantomeno colposo (cfr.,amplius, 26-27 e 32, sent. cit., affoliata al fascicolo di Procura).

Il danno erariale contestato dal requirente può eziologicamente ascriversi senz’altro alla condotta del convenuto PUZIO, in qualità di funzionario non solo firmatario del parere di regolarità tecnica, ex art. 49 t.u.ee.ll., sulla delibera consiliare in questione, ma altresì e soprattutto dell’ulteriore specifico parere, recante prot. n. 78230 del 28.7.2011, reso su richiesta di chiarimenti dell’organo consiliare e nella quale costui:

– sostiene che la mancata concertazione preventiva del difensore non rende di per sé illegittimo il rimborso in parola;

– dà per scontata la rimborsabilità delle spese legali anche agli amministratori, senza in alcun modo argomentare in proposito;

– esclude, in radice e genericamente, nonostante le numerose e variegate situazioni da istruirsi e analizzarsi, la sussistenza di un qualunque conflitto di interessi in ogni vicenda sottoposta alla sua attenzione.

La condotta in questione appare, dunque, sorretta quantomeno dalla colpa grave, stante la violazione delle richiamate norme di legge e contrattuali disciplinanti il ristoro delle spese legali, di inequivoca e stretta interpretazione e applicazione. Più in generale, e anche prescindendo dalla delibazione delle altre censure operate dalla Procura – tra le quali potrebbe trovare almeno parziale fondamento anche quella circa la mancata valutazione di congruità delle parcelle presentate e l’omesso riscontro della dimidiazione dei compensi, in ossequio alla delibera n. 66/01 – lo stesso sintetico parere rilasciato in pochi giorni e compendiante vicende del tutto eterogenee oggetto di molteplici sentenze penali da vagliare approfonditamente, e recante un’attestata conformità generica delle numerose e articolate parcelle, recante svariate voci tariffarie da verificarsi analiticamente, rappresenta il più fulgido esempio della inescusabile superficialità con cui tale delicato ed essenziale incarico è stato condotto dal PUZIO.

La condotta alternativa esigibile, invero, frutto di una seria e ponderata istruttoria, avrebbe richiesto un analitico parere nel quale, per ogni singolo procedimento e per ogni singolo dipendente, si fosse accertata:

a) la congruità della parcella in relazione alle voci prospettate dal difensore e a quanto all’uopo stabilito dal tariffario professionale di cui al d.m. n. 127/2004, applicabileratione temporis[pur senza delibare in merito, anche in ragione della genericità della contestazione operata dalla Procura (vedasi,amplius, C. conti, Sez. II App., n. 66/2017), si evidenzia, ad esempio, che già prima facie, per i dipendenti assolti con la precitata sentenza della Corte di Appello di Bari, un semplice raffronto tra il tariffario e le notule presentate dai difensori avrebbe consentito di evidenziare l’applicazione ingiustificata addirittura dei massimi tariffari (vedasi fatt. n. 2/2011 dell’avv. Pellegrini per l’imputato Cervati)];
b) la reale insussistenza del conflitto di interessi, siccome desumibile dai fatti di causa e dalle considerazioni all’uopo svolte dal giudice penale, con specifica motivazione al riguardo;
c) l’effettiva dimidiazione dei compensi, perlomeno laddove prevista (sul punto, in verità, la delibera n. 66/2011 non è del tutto chiara), indicando sia l’importo degli onorari richiesti sia quello teoricamente esigibile dal professionista, senza riduzioni e sulla scorta del tariffario.

Con la sottoscrizione di entrambi i pareri, peraltro, il suddetto legale interno – funzionario avvocato di cat. D, appartenente al settore che doveva renderli e professionalmente in grado di svolgere il compito assegnatogli – ha assunto la paternità giuridica del contenuto di tali atti, rendendosi pienamente responsabile delle conseguenze che ne discendono. Tali pareri favorevoli si pongono, poi, manifestamente in rapporto di stretta causalità con i censurati rimborsi, posto che – evidentemente – senza di essi l’organo consiliare non li avrebbe giammai deliberati.

Le riferite considerazioni fanno giustizia delle suggestive (ma inconferenti) dissertazioni difensive del PUZIO circa la supposta necessità di sostituire il dirigente astenutosi con altra figura di pari grado, così come degli asseriti vizi della delega ricevuta in proposito. Ciò che conta, ai fini del riconoscimento della responsabilità amministrativa, si ripete, è che egli abbia sottoscritto i pareri e che essi siano stati causa determinante dell’indebito esborso.

Il già avvenuto scomputo di una quota parte del danno erariale contestato (pari al 40% del totale), in una misura che si ritiene congrua, in relazione alle concorrenti condotte causali dell’assessore al ramo, dei consiglieri comunali, nonché del segretario comunale, pure originariamente tutti indagati, esime questo Collegio dal dover valutare la sussistenza o meno dell’elemento psicologico in capo a costoro – escluso dalla Procura – rilevante ai fini di una imputazione per responsabilità contabile, nonostante la loro mancata evocazione in giudizio, ex art. 83, comma 2, c.g.c. (in termini, C. conti, Sez. Giurisd. Puglia, n. 329/2017). Solo per mera completezza motivazionale, allora, nonché ai fini di valutare l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito posto in capo al PUZIO, si precisa di dissentire dall’impostazione accusatoria nella parte in cui esclude l’assessore al ramo (avv. Fratturino) dalla compartecipazione all’illecito de quo: costui, invero, nella veduta qualità, (con i precipui compiti di approfondimento istruttorio a ciò riconnessi) e stante la sua particolare qualificazione professionale, ben avrebbe potuto rilevare le plurime illiceità che si stavano commettendo, evitando quantomeno di apportare il proprio contributo all’approvazione della delibera in questione.

E’, invece, da disattendersi la domanda con riguardo all’altro convenuto.

Va preliminarmente chiarito che l’attore pubblico ha inteso censurare non la sola condotta “a monte” del DI CESARE, concernente il rilascio del parere di regolarità contabile ex art. 49 t.u.ee.ll. sulla delibera di c.c. n. 66/2011 – attività che, in base all’art. 18 del regolamento di contabilità comunale, pure comprende un non meglio definitivo riscontro documentale – ma anche quella “a valle” relativa all’emissione di mandati di pagamento in assenza di fatture quietanzate. In entrambi i casi, il prevenuto va mandato esente da responsabilità.

Al riguardo, è bene preliminarmente ricordare che il parere in questione, alla luce del disposto degli artt. 49 primo comma, e 153, commi 4-5, t.u.ee.ll., limita la sua valenza ai soli aspetti squisitamente finanziari e contabili dell’approvanda delibera consiliare (cfr., ex plurimis, C. conti, Sez. Giurisd. Campania, n. 1319/2013, recentemente confermata da Sez. II App. n. 309/2017).

E sebbene, indubbiamente, presso il comune foggiano tale compito effettivamente comprendesse, ai sensi del cennato art. 18, comma 1, lett. b) reg. cont. cit., allegato in giudizio dalla difesa del DI CESARE, anche il controllo sulla completezza documentale della proposta da trattarsi in consiglio comunale, tuttavia è a dirsi come esso può dirsi sufficientemente assolto, nella vicenda che ne occupa, mediante l’acquisita attestazione del settore avvocatura, col cennato parere prot. n. 79230/11, circa l’avvenuto dimidiamento degli onorari, così come della congruità delle parcelle presentate, aspetti entrambi che, peraltro, presupponevano, intuibilmente, conoscenze tecnico-giuridiche non esigibili dal responsabile del settore finanziario.

Quanto alla liquidazione delle parcelle non quietanzate è a dirsi come il pagamento diretto al professionista, in luogo del rimborso, non può dirsi illecito con riguardo ai dipendenti degli enti locali, per i quali non vale la regola di cui all’art. 18, l. n. 135/97, come rilevato dalla stessa Procura (sebbene ad altri fini), bensì quella di cui all’art. 28 c.c.n.l. cit. In base alla norma contrattuale, invero, differentemente da quella di legge, l’ente dovrebbe accollarsi ab origine gli oneri economici riconnessi al patrocinio legale del dipendente e non già rimborsare ex post gli stessi, sicchè la corresponsione dei compensi dovrebbe intercorrere tra il datore di lavoro pubblico e il patrono.

Non a caso il precedente giurisprudenziale richiamato dalla Procura per avvalorare la tesi accusatoria (la sentenza del Consiglio di Stato n. 1154/2017), trae spunto da un denegato pagamento diretto al difensore di un dipendente statale e il diniego viene dal g.a. ritenuto legittimo in virtù dei principi desumibili dall’art. 18, l. n. 135/97 (norma che, però, qui non viene in rilievo, come chiarito).

E ciò in disparte la considerazione, più in generale, che l’emissione stessa della fattura, per il principio di cassa regolante la fatturazione e la contabilità fiscale dei liberi professionisti, ben potrebbe presupporre il già avvenuto pagamento, rendendo superflua la quietanza (cfr. art. 21, comma 4, d.p.r. n. 633/72 e art. 6, comma 3 e art. 54, t.u.i.r.).

D’altronde, non venendo in contestazione l’effettività della prestazione professionale resa, ma esclusivamente le modalità di pagamento del difensore, l’eventuale versamento diretto a costui dei compensi non sembra comportare – al più – che una mera irregolarità non idonea a determinare un concreto pregiudizio erariale, posto che è da escludersi alcuna indebita locupletatio da parte dell’imputato assolto, certamente tenuto a sborsare la somma al professionista.

In ogni caso, poi, alla stregua delle considerazioni innanzi viste, oltre a mancare l’antigiuridicità della contestata condotta (nonché l’ingiustizia del danno), difetterebbe, quantomeno, in via assorbente, il requisito della colpa grave, non potendosi ritenere del tutto inescusabile il comportamento serbato dal DI CESARE nell’occasione, da qualificarsi al massimo come lievemente colposo e, come tale, irrilevante in questa sede (art. 1, comma 1, l. n. 20/94).

Del danno subìto dal comune di Foggia – depurato della parte relativa ai rimborsi attualmente ancora non liquidati al dipendente Ercolino (per complessivi € 11.530,00), secondo quanto convenuto dalle parti in sede dibattimentale, ex art. 95, comma 1, c.g.c. – dovrà, dunque, rispondere il solo PUZIO. L’importo contestato, pari a € 714.170,93, andrà, però, considerevolmente abbattuto, in misura pari al 50% dell’importo suddetto e con assorbimento della rivalutazione monetaria, in applicazione del potere riduttivo dell’addebito, ex art. 52, t.u. C.d.c., in relazione alle seguenti circostanze da valutarsi in favore del condannato: a) esistenza di una inveterata prassi conforme; b) particolarità della condizione ambientali in cui è venuto a trovarsi il convenuto (impossibilità di interloquire col proprio superiore dirigente in ragione dell’astensione di costui; necessità di esprimere in tempi brevi un parere concernente casi complessi; eccezionalità dell’incarico ricevuto, non rientrante tra gli usuali compiti cui era preposto; c) esistenza di indirizzi giurisprudenziali non del tutto uniformi in materia; d) sussistenza di una condotta agevolatrice da parte dell’assessore al ramo.

In definitiva, dunque, costui dovrà rispondere fino a concorrenza dell’importo di € 357.085,46.

Dall’assoluzione nel merito del DI CESARE discende il rimborso in suo favore delle spese legali affrontate, ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.g.c., siccome liquidate in dispositivo.

All’accertata responsabilità del PUZIO, invece, consegue la condanna anche al pagamento delle spese di giudizio, ai sensi dell’art. 31, comma 1, c.g.c., nella misura di seguito indicata.

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