SOLTANTO LE RISORSE STABILI DEL FONDO CONFLUISCONO NELL’AVANZO VINCOLATO DI AMMINISTRAZIONE – CORTE DEI CONTI MOLISE DELIBERA N. 15/2018

Richiesta di parere del Sindaco del Comune di Sesto Campano – La Sezione – ritenuta la richiesta ammissibile sotto il profilo soggettivo e oggettivo – evidenzia come la corretta gestione del “Fondo di contrattazione” comprende tre fasi obbligatorie e sequenziali e che solamente nel caso in cui nell’esercizio di riferimento siano adempiute correttamente tutte e tre le fasi, le risorse riferite al “Fondo” potranno essere impegnate e liquidate (cfr. allegato 4/2 al punto 5.2 del D.lgs. n.118/2011; Sez. Contr Molise n.218/2015/PAR e Veneto n.263/2016/PAR). La prima fase consiste nell’individuazione in bilancio delle risorse stabili (aventi carattere di certezza e stabilità) e variabili (finanziate di anno in anno dall’ente sulla base di una valutazione delle proprie capacità di bilancio). La seconda fase consiste nella formale costituzione del fondo che è atto di competenza della dirigenza atteso che non è mera ricognizione della presenza di sufficienti risorse in bilancio ma presuppone la verifica della corretta quantificazione delle risorse iscritte in bilancio e del rispetto dei vincoli di finanza pubblica che ne influenzano la modalità di determinazione (Sez. Contr Veneto n.263/2016/PAR). La terza consiste nella sottoscrizione del contratto decentrato annuale che, secondo i nuovi principi della competenza finanziaria potenziata, costituisce titolo idoneo (esigibilità) alla registrazione con imputazione contabile agli esercizi del bilancio di previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili (cfr. Sezione Controllo per il Molise n.218/2015/PAR). Pertanto gli impegni sono imputati all’anno in corso per le obbligazioni da liquidare nell’esercizio e, all’anno successivo, per le obbligazioni che diverranno esigibili in tale momento (es. produttività). La quota rinviata viene garantita dallo stanziamento di pari importo tramite il FPV Di contro, “nel caso di mancata costituzione del fondo nell’anno di riferimento, le economie di bilancio confluiscono nel risultato di amministrazione, vincolato per la sola quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale” (cfr. Sezione Controllo Molise n.218/2015/PAR, n.166/2017/PAR e Veneto, n.263/2016/PAR). Ne consegue, pertanto, che la sola quota stabile del “Fondo”, in quanto obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale, confluisce nell’avanzo vincolato e potrà essere spesa nell’anno successivo; diversamente, le risorse variabili restano definitivamente acquisite al bilancio come economie di spesa. Giova da ultimo evidenziare come le risorse trasportate, ancorché di parte stabile, debbono essere qualificate, nel fondo degli anni successivi, come risorse a carattere strettamente variabile, con espresso divieto, quindi, di utilizzarle per finanziare impieghi fissi e continuativi (cfr. parere MEF del 24 gennaio 2013). Dispone che la deliberazione venga trasmessa al Sindaco del Comune di Sesto Campano.

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NECESSARI OBIETTIVI E INDICATORI DI MISURAZIONE PER LIQUIDARE LA PERFORMANCE – CORTE DEI CONTI LAZIO SENTENZA N. 71/2018

FATTO

Con atto di citazione del 16 febbraio 2017, la Procura regionale ha chiesto la condanna del sig. Nazareno Renzo Brizioli al risarcimento del danno, in favore della A.U.S.L. Roma 5, per una somma di euro 63.164,82.

A tal fine la Procura espone quanto segue.

Il Direttore Generale della predetta Azienda, Dott. Brizioli, con la delibera n. 898 del 21.10.2011, aveva assegnato gli obiettivi da raggiungere per l’anno 2011 al Direttore Sanitario ed a quello Amministrativo, rinnovati per gli anni 2012 e primo semestre 2013, senza però stabilire gli indicatori per la valutazione, né tantomeno le percentuali di raggiungimento degli obiettivi stessi.

La Procura contesta l’illegittimità dell’operato del Brizioli circa il riconoscimento del raggiungimento dei risultati e della liquidazione dell’integrazione retributiva al Direttore sanitario e a quello amministrativo, in quanto ciò sarebbe avvenuto secondo modalità autoreferenziali del Direttore Generale senza basarsi su riscontri effettivi, non avendo egli mai definito né la percentuale di raggiungimento degli obiettivi medesimi, né i relativi indicatori.

Le somme liquidate al Direttore sanitario e a quello amministrativo, per il raggiungimento degli obiettivi costituirebbero danno erariale. Il Dott. Brizioli, con la propria condotta illecita gravemente colposa, avrebbe arrecato un danno alla A.U.S.L. Roma 5 pari ad euro 63.164,82, corrispondente all’ammontare delle integrazioni stipendiali riconosciute e corrisposte ai Direttori Sanitario ed Amministrativo, al lordo degli oneri di legge.

All’odierna pubblica udienza le parti hanno confermato gli scritti.

DIRITTO

La domanda risarcitoria della Procura merita di essere accolta, per le seguenti ragioni.

L’art. 4, comma 20, del contratto individuale di lavoro sottoscritto dal Direttore sanitario e da quello amministrativo dell’A.U.S.L. Roma 5 stabilisce che: “ai sensi del D.P.C.M. n. 502/1995, il trattamento economico può essere integrato di un’ulteriore quota, fino al 20% dello stesso, sulla base dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi fissati annualmente dal Direttore Generale e misurati mediante appositi indicatori. La corresponsione del predetto incremento del 20% è subordinata alla verifica, da parte del Direttore Generale, del raggiungimento degli obiettivi prefissati”.

L’erogazione del compenso aggiuntivo è, quindi, subordinata alla sussistenza di determinati presupposti, non altrimenti surrogabili: i) l’assegnazione da parte del Direttore Generale, ex ante, anno per anno, ai singoli direttori, di specifici obiettivi da raggiungere; ii) l’accertamento ex post dei risultati di gestione ottenuti da ciascuno di essi; iii) la fissazione di parametri per la misurazione dei risultati medesimi”.

Il quadro normativo di riferimento impone una “misurazione dell’azione amministrativa”, basata sulla “costruzione di obiettivi”, alla luce di un sistema di indicatori di attività” e di “valutazione dei risultati della gestione”.

Un tale meccanismo per l’attribuzione degli emolumenti accessori, quale il trattamento premiante in contestazione, risulta indispensabile anche sul piano dei principi generali.

L’art. 97, comma 1, Cost. individua nel principio del buon andamento il canone giuridico di riferimento dell’assetto funzionale (e organizzativo) della pubblica amministrazione. Il principio di buon andamento, in particolare, si riferisce alla valutazione complessiva dell’attività amministrativa: esso è stato oggetto di un’interpretazione volta ad enfatizzarne la valenza di strumento destinato a migliorare il rendimento dell’apparato pubblico.

Il principio si riflette nei criteri di efficacia ed economicità menzionati dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990.

Si tratta di criteri funzionali di matrice economico-aziendalistica, normalmente adottati per la gestione delle attività private. I canoni di azione ispirati a ragioni di efficientismo non sono appannaggio esclusivo delle attività di interesse privato e individuale volte alla massimizzazione del profitto. Tali canoni entrano a pieno titolo anche nel circuito della razionalità dell’agire amministrativo. L’obiettivo è quello della massimizzazione dell’utile amministrativo, attraverso il miglioramento della performance degli apparati.

E’ questo il significato del richiamo ai criteri di efficacia ed economicità (art. 1 della legge n. 241 del 1990) in cui si riflette il principio costituzionale del buon andamento.

Nelle scienze economico-aziendalistiche, le nozioni di economicità e di efficacia vengono impiegate in relazione all’uso delle risorse disponibili, al fine di stabilire le modalità più convenienti di impiego. Le due nozioni, quindi, confluiscono nella nozione più generale di “efficienza produttiva” di un sistema aziendale.

Nella prospettiva propria dell’economia del benessere, la condizione di efficienza complessiva di un sistema globalmente considerato di attività produttive e di scambio si definisce allocazione ottimale delle risorse, in grado di realizzare la massimizzazione del benessere collettivo (c.d. efficienza paretiana).

La considerazione delle risorse utilizzate vale a porre in evidenza la questione della diligenza e della accuratezza nella gestione amministrativo-finanziaria, rilevante principalmente ai fini dei controlli e delle responsabilità. La considerazione dei risultati vale anche a porre in evidenza la questione della performance organizzativa, cioè dell’apparato nel suo complesso, e quella individuale dei dipendenti, a partire dalla dirigenza.

La nozione di efficienza in ambito economico può ricevere un’applicazione più specifica, quando guarda all’azione singola di un unico organismo produttivo, come nella fattispecie.

In questa prospettiva, economicità, efficacia ed efficienza (ovvero, le “3 E” nella “vulgata” di stampo economico-aziendalistico) si integrano tra di loro nel definire i nessi esistenti tra obiettivi predefiniti e perseguiti, risultati attesi e realizzati e risorse (umane, finanziarie e materiali) acquisite e impiegate. Ognuna delle “3 E” riguarda specificamente una modalità relazionale e richiede quindi di essere considerata singolarmente. Anche se tutte convergono verso lo stesso fine: la valutazione complessiva circa l’impiego razionale delle risorse e l’utilità di una determinata azione (o pluralità coordinata di esse). Questa valutazione si sostanzia in un giudizio circa l’adeguatezza dell’azione amministrativa rispetto alla finalità della massimizzazione della convenienza dell’azione stessa, mediante la verifica dei suoi costi, rendimenti e risultati.

In definitiva, dunque, i criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nella loro integrazione, impongono, la “misurazione dell’azione amministrativa”, basata sulla assegnazione di specifici obiettivi da raggiungere, sull’accertamento ex post dei risultati di gestione effettivamente ottenuti sulla base di parametri prestabiliti per la misurazione dei risultati stessi.

Tutto questo, nella fattispecie, non è avvenuto.

Le delibere in contestazione sono state adottate dal convenuto in difetto assoluto dei presupposti legittimanti l’attribuzione del trattamento economico basato integrativo.

Segnatamente, nelle delibere n. 1029, n. 1030 e n. 1033 del 14.10.2013, con le quali sono stati dichiarati raggiunti i risultati prefissati, con conseguente riconoscimento dell’integrazione del trattamento economico ai relativi Dirigenti, il Direttore Generale non ha fornito alcun riscontro in merito ai criteri e agli indicatori adoperati per la valutazione. Difatti, nel corpo della delibera, la formula utilizzata è la seguente: “si delibera di ritenere pienamente raggiunti gli obiettivi”.

Il Brizioli, in questo modo, è incorso nella violazione dei principi generali e della disciplina di riferimento, non ancorando, come avrebbe dovuto, la corresponsione dell’integrazione retributiva a parametri oggettivi e misurabili.

Il compenso accessorio è stato attribuito, nella sostanza, in via automatica, senza alcun riscontro oggettivo della produttività e meritevolezza dei beneficiari, ovvero in palese assenza dei requisiti di legge.

La condotta del Brizioli è improntata a colpa grave dovuta ad assoluta negligenza, con conseguente responsabilità per danno erariale derivante dall’aver determinato, mediante l’adozione delle citate Deliberazioni, un ingiustificato esborso finanziario pari a complessivi euro 63.164,82 a carico della A.U.S.L, Roma G.

Nei confronti del convenuto, pertanto, sussistono tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.

Il Collegio ritiene, tuttavia, di poter fare applicazione, nella fattispecie, del potere di ridurre la misura del risarcimento del danno (art. 1, comma l-bis, della legge n. 20/94).

Occorre considerare, infatti, che la Regione Lazio, al termine dei diciotto mesi dal conferimento dell’incarico al Direttore Generale, lo aveva sottoposto ad una valutazione sulla base degli obiettivi effettivamente conseguiti, subordinando il rinnovo del mandato al raggiungimento dei ridetti obiettivi.

Ove la Regione Lazio avesse ritenuto non realizzati gli obiettivi fissati, non avrebbe confermato la carica al Dott. Brizioli, per ulteriori diciotto mesi, come invece è avvenuto.

Ciò non vale a escludere la colpa grave in relazione alla condotta oggetto del presente giudizio, ma è comunque circostanza che questo Collegio ritiene di considerare nell’esercizio di un potere di riduzione del risarcimento correlato alla funzione sanzionatoria della responsabilità amministrativa e finalizzato a calibrare e comminare la giusta sanzione all’autore dell’illecito.

In questa prospettiva, occorre anche considerare che il BRIZIOLI, in qualità di Direttore Generale, non ha mai percepito alcuna maggiorazione sul trattamento riservato alla carica apicale, fissata nella misura del 30% (pari ad oltre € 30.000,00 annui), come si evince dalle relative buste paga che il convenuto ha allegato alla memoria di costituzione.

Alla luce di ciò, il collegio ritiene equo ridurre la misura del risarcimento al 10% del danno cagionato, e quindi a € 6.316,00 la somma dovuta dal convenuto, comprensiva di rivalutazione, oltre interessi dalla presente sentenza fino al soddisfo.

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GLI INCENTIVI TECNICI SONO FUORI DAI LIMITI DEL SALARIO ACCESSORIO – CORTE DEI CONTI UMBRIA DELIBERA N. 14/2018

DIRITTO

La richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale in quanto è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Umbria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131.

Allo stesso modo il quesito è da considerarsi ammissibile sotto il profilo oggettivo in quanto i quesiti formulati coinvolgono due tematiche che hanno riflessi rilevanti sulle risorse pubbliche e sugli equilibri di bilancio, nonché sul corretto uso delle risorse finanziarie: gli appalti pubblici e la spesa del personale.

Nessun dubbio, pertanto, che i quesiti posti vertano su materie di contabilità pubblica, che rientrano nella sfera di competenza in materia consultiva di questa Sezione di controllo.

Nel merito i primi due quesiti riguardano l’attività di Stazione unica appaltante (SUA) prestata dalla Provincia in favore degli Enti locali che ne fanno richiesta, e come tale attività debba essere compensata da parte dell’Ente che usufruisce del servizio.

Il terzo quesito riguarda, invece, come i compensi dell’attività, sotto forma di quota/parte dei cd. incentivi tecnici (disciplinati dal comma 2 dell’art. 113 del D.lgs. n. 50 del 2016), riconosciuti ai sensi del comma 5 del citato art. 113, debbano essere computati ai fini del rispetto dei tetti di spesa del personale:

  • se le somme erogate dai Comuni alla Provincia di Perugia ai sensi del citato comma 5, dell’articolo 113, del codice degli appalti rientrino o meno nei limiti previsti dall’articolo 23, comma 2, d.l.gs n. 75 del 2017
  • se, qualora vi rientrino, gli stessi debbano essere computati nei limiti suddetti da parte del Comune erogante o della Provincia ricevente.

Per individuare un percorso interpretativo idoneo a dare soluzione ai quesiti posti all’esame di questo Collegio, occorre inquadrare correttamente il Testo unico in materia di appalti.

Il testo rappresenta una lex specialis in materia di appalti, norma che regolamenta tutti gli aspetti delle procedure con cui le pubbliche amministrazioni acquisiscono lavori, servizi e forniture.

A tale regolamentazione non sfuggono gli istituti richiamati dalla Provincia di Perugia ed oggetto del presente parere.

L’art. 3, comma 1, lett. i, definisce centrale di committenza un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie.

L’art. 37, comma 3, dispone poi che le stazioni appaltanti che non posseggono i requisiti di qualificazione (di cui al successivo art. 38), debbono necessariamente procedere all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

Il comma 4 dispone, ancora, che se la stazione appaltante è un Comune non capoluogo di provincia, può procedere in soli tre modi:

  1. a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;
  2. b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;
  3. c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane ovvero gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. Stazione unica che rappresenta anch’essa una centrale di committenza.

Quest’ultima può aggiudicare appalti, stipulare ed eseguire i contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, stipulare accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti. Infine, possono gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici.

A chiusura dell’ambito degli interventi previsti dalla norma, il comma 8 dispone che le centrali di committenza qualificate possono svolgere attività di committenza ausiliarie in favore di altre centrali di committenza o per una o più stazioni appaltanti.

Pertanto, la Provincia di Perugia fornisce i propri servizi di stazione appaltante unica in quadro dettagliatamente regolamentato che prevede pressoché tutte le tipologie di intervento nell’ambito degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture.

Quanto evidenziato consente di giungere alla conclusione che gli interventi della Provincia di Perugia, quale stazione unica appaltante nell’ambito degli appalti pubblici, trovino inquadramento giuridico nel d.lgs. n. 50 del 2016 e non possano rientrare nell’ambito di operatività di altre norme, come ad esempio l’art. 43 della legge 449 del 1997, norma richiamata dall’Ente.

Resta fermo che non sono preclusi accordi con ricorso ad altre norme dell’ordinamento giuridico, per regolamentare convenzioni che disciplinino interventi della Provincia di natura diversa da quelli descritti dal d.lgs. n. 50 del 2016.

Pertanto, questo Collegio ritiene che le convenzioni che disciplinano gli interventi della Provincia quale stazione unica appaltante, nell’ambito del d.lgs. n. 50 del 2016, non possano essere considerate quali convenzioni ai sensi della legge n. 449 de 1997.

Ne discende che i compensi previsti per l’attività di stazione appaltante possano ricondursi esclusivamente a quelli preisti dall’art. 113 del T.U. in materia di appalti.

Tale norma, in realtà prevede due fattispecie apparentemente identiche: quella del comma 2, terzo periodo in base al quale “Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo (del primo periodo) o parte di esso ai dipendenti di tale centrale…”.

Il comma 5, richiamato dall’ente nella richiesta di parere prevede che “Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell’espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell’incentivo previsto dal comma 2”.

Le due norme apparentemente sembrano regolamentare, in modo difforme, una medesima fattispecie. La prima intesta in capo agli enti che si avvalgono di una centrale unica di committenza, la possibilità di destinare il fondo per gli incentivi tecnici (o una parte di esso) ai dipendenti della predetta centrale, e senza alcun limite (se non quello del 2% previsto dal primo periodo).

Di contro, il comma 5 prevede che una parte del fondo incentivante possa essere destinato al personale della centrale unica di committenza nel limite del 25% del fondo e su richiesta della centrale unica.

Pur non essendo oggetto del parere, ritiene questa Sezione che l’apparente discrasia possa essere risolta considerando la fattispecie del secondo comma riferita al personale dipendente della centrale unica che svolge le mansioni individuate dal medesimo comma (mansioni tecniche).

Diversamente, il comma 5 potrebbe riguardare l’incentivazione del personale dipendente della centrale unica che svolge, nell’ambito delle procedure d’appalto, le funzioni ausiliare e, pertanto, non propriamente individuabili nell’ambito delle funzioni tecniche tipizzate nel comma secondo dell’art. 113.

Al di là della problematica riscontrata, al fine di rispondere al secondo quesito posto dalla Provincia, la Sezione ritiene che, alla luce del fatto che entrambe le disposizioni individuino una facoltà e non un obbligo regolamentato dalla legge, sia la stazione appaltante, che si avvale della centrale unica di committenza, a dover determinare se e in che parte destinare il fondo incentivante al personale dipendente di quest’ultima.

Tale facoltà, in considerazione dell’attività svolta dalla centrale di committenza, non può comunque essere arbitraria e deve trovare una propria disciplina nello strumento che il T.U. degli appalti individua al fine specificare le modalità di determinazione ed erogazione delle somme che compongono il fondo incentivante.

Il regolamento individuerà, nel rispetto di un criterio razionale e correttamente motivato, le modalità di costituzione del fondo in base alla tipologia di appalto, disciplinando i rapporti con altri enti, le modalità di calcolo, la ripartizione tra i singoli interventi, la ripartizione del fondo tra le varie attività (programmazione spesa per investimenti, verifica preventiva dei progetti di lavori, responsabilità del procedimento, direzione dei lavori, direttore dell’esecuzione, collaudatore/verificatore, ecc.).

Per quanto evidenziato, ritiene questo Collegio che relativamente all’importo dell’incentivo di cui al comma 5 dell’articolo 113 citato, si debba fare riferimento alla regolamentazione adottata dall’Ente che si avvale della stazione appaltante della Provincia. Dal canto suo quest’ultima formula le richieste di cui al comma 5, sulla base di un proprio regolamento.

Infine, il terzo quesito consente a questo Collegio di affrontare la problematica concernente la corretta computazione degli incentivi tecnici di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 (e conseguentemente della quota parte di cui al comma 5 del medesimo articolo), nell’ambito della spesa del personale.

Più precisamente, con il quesito posto, la Provincia chiede di conoscere se il fondo per gli incentivi tecnici debba essere computato nei limiti disposti sul trattamento accessorio dall’articolo 23, comma 2, d.l.gs n. 75 del 2017 in base al quale “l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016”.

In caso di risposta positiva, la Provincia chiede, poi, se gli stessi incentivi debbano essere computati nei suddetti limiti da parte del Comune erogante o della Provincia ricevente.

Sul quesito si è pronunciata la Sezione delle Autonomie che con la Pronuncia n. 7 del 2017 ha enunciato il principio in base a cui gli incentivi tecnici di cui all’art. 113, comma 2, del d.lgs n. 50 del 2016, sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017.

Occorre ricordare che relativamente agli incentivi tecnici (incentivi alla progettazione) disciplinati dalla precedente normativa (ex art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006), le Sezioni Riunite, con la pronuncia n. 51/2011, e la giurisprudenza contabile, avevano escluso dal rispetto del limite di spesa posto dall’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010, tutti quei compensi per prestazioni professionali specialistiche offerte da soggetti qualificati, tra i quali l’incentivo per la progettazione.

Anche la Sezione della Autonomie, con la deliberazione n. 16/SEZAUT/2009/QMIG, aveva disposto, ai fini del computo delle voci di spesa da ridurre a norma dell’art. 1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l’esclusione degli incentivi per la progettazione interna a motivo della loro riconosciuta natura “di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un’opera pubblica, e non di spese di funzionamento”.

Invece, a seguito della novella legislativa relativa al T.U. sugli appalti (d.lgs. n. 75 del 2016) la Sezione delle Autonomie, con la citata delibera n. 7 del 6 aprile 2017, ha stabilito che gli incentivi per le funzioni tecniche rientrino nel tetto del fondo per la contrattazione decentrata (per le argomentazioni si rinvia alla delibera citata).

Su tale orientamento la Sezione di controllo Liguria ha sottoposto all’attenzione della Sezione delle autonomie una rimeditazione della problematica in esame, come da Deliberazione n. 58 del 2017.

La Sezione delle Autonomie ha dichiarato inammissibile la remissione della questione da parte della Sezione ligure confermando il proprio orientamento restrittivo (v. deliberazione n. 24 del 2017).

Trattasi di orientamento che avrebbe trovato applicazione anche alla fattispecie evidenziata dalla Provincia di Perugia se nelle more tra l’invio della richiesta di parere e l’esame da parte di questo Collegio il quadro normativo non fosse mutato.

La legge di bilancio 2018 (legge 27 dicembre 2017, n. 205), con il comma 526 dell’articolo 1, ha, infatti, aggiunto all’articolo 113 del d.lgs. n. 75 del 2016, il comma 5-bis il cui testo è il seguente: “Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

In tal modo il legislatore è intervenuto sulla questione della rilevanza degli incentivi tecnici ai fini del rispetto del tetto di spesa per il trattamento accessorio, escludendoli dal computo rilevante ai fini dall’articolo 23, comma 2, d.l.gs n. 75 del 2017.

Il legislatore ha voluto, pertanto, chiarire come gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto.

Del resto, sia il comma 1 che il comma 2 dell’art 113 citato, già disponevano che tutte le spese afferenti gli appalti di lavori, servizi o forniture, debbano trovare imputazione sugli stanziamenti previsti per i predetti appalti. Il comma 5 bis rafforza tale intendimento e individua come determinante, ai fini dell’esclusione degli incentivi tecnici dai tetti di spesa sopra citati, l’imputazione della relativa spesa sul capitolo di spesa previsto per l’appalto.

Ciò consente di ritenere assorbito nel dettato normativo: a) la natura di tali incentivi (come spese corrente o spesa di investimento); b) la circostanza che gli incentivi remunerino o meno prestazioni professionali tipiche.

Alla luce di quanto sopra, i “nuovi” incentivi vanno visti con un’angolazione che si allontana dalle motivazioni della precedente giurisprudenza contabile.

In base alla norma in riferimento, l’individuazione dei soggetti aventi diritto all’incentivo avviene tenendo conto delle funzioni “tecniche”, garantendo l’incentivo ai dipendenti pubblici che le espletano.

L’istituto in esame ha certamente un respiro differente e maggiore rispetto a quello del vecchio testo dell’art. 93 del d.lgs. 163 del 2006.

Peraltro, l’esclusione degli incentivi dal computo rilevante ai fini del rispetto dei tetti spesa del personale previsti dalla normativa vigente, non determina un ampliamento indeterminato della spesa in esame in quanto lo stesso sistema normativo contiene regole che consentono di determinare e contenere la spesa del personale, evitando che la stessa assuma un carattere incontrollato.

Al riguardo va evidenziato che la disciplina in esame fissa criteri e limiti che autolimitano la spesa per incentivi:

1) il fondo incentivante deve trovare copertura negli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti (comma 2). Pertanto, il quadro economico determinato per il singolo lavoro (o fornitura/servizio) costituisce il primo e più importante limite alla spesa per gli incentivi tecnici, poiché il 2% richiamato dalla norma viene calcolato sulle somme predeterminate per il contratto da stipulare, non incidendo su ulteriori stanziamenti di bilancio. Ed ancora, tali risorse finanziarie non sono prefissate nell’ammontare massimo, ma vanno modulate sull’importo dei lavori posti a base di gara, potendo essere calcolate in misura inferiore in base alla tipologia di lavoro, servizio e fornitura da espletare;

2) altro limite individuato dalla norma, forse il più rilevante, è disposto dal comma 3, che prescrive che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente (anche da diverse amministrazioni) non possano superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Tale importo assume la valenza di tetto di spesa individuale invalicabile a fronte del quale nessun dipendente pubblico può percepire somme superiori al limite indicato;

3) inoltre, modalità e criteri di ripartizione del fondo sono previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti. Ebbene, il regolamento è lo strumento utile al fine di verificare, anche da parte dei giudici contabili, che gli incentivi non vengano distribuiti a pioggia ma realizzando una finalità realmente incentivante che tenga conto delle attività concretamente svolte. Tanto è vero che, sempre ai sensi del terzo comma, la corresponsione dell’incentivo “è disposta dal dirigente o dal responsabile del servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.

I limiti evidenziati si applicheranno anche al personale della centrale unica di committenza (nel caso di specie la Provincia di Perugia) con riferimento alle quote del fondo che saranno attribuite allo stesso ai sensi del comma 5 (e del comma 2, terzo periodo).

In conclusione, con riferimento al terso quesito posto dall’Ente, la lettura del nuovo comma 5 bis dell’art. 113 citato, unita alla specialità della norma ed ai puntuali limiti di spesa intrinseci al quadro normativo descritto, consentono a questo Collegio di escludere il fondo di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 (anche per le quote assegnate ai dipendenti delle centrali uniche di committenza ai sensi del comma 2, terzo periodo, e comma 5)  dal computo della spesa rilevante ai fini del rispetto del tetto di spesa di cui all’art. 23 del d.lgs. 75 del 2017.

Scelta, questa, che consente di evitare effetti espansivi della spesa, come dimostrato dalla citata delibera della Sezione di controllo per la Liguria alla quale si rinvia per gli approfondimenti necessari.

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NON E’ CONSENTITO AI SINDACATI L’ACCESSO ALLE VALUTAZIONI – CONSIGLIO DI STATO, SENTENZA N. 5937/2017

– rilevato che la presente controversia ha ad oggetto l’appello proposto avverso la sentenza con cui il Tar Veneto ha respinto il ricorso di prime cure, proposto dall’associazione odierna appellante avverso il diniego di accesso adottato dalle amministrazioni odierne appellate avverso l’originaria domanda di accesso;

– rilevato che, se tale istanza aveva ad oggetto l’acquisizione degli atti relativi all’attribuzione del bonus merito/valorizzazione a.s. 2015/2016 ed il prospetto analitico dei conseguenti compensi erogati al personale docente dell’istituto statale Malipiero di Marcon, il provvedimento di diniego adottato dal dirigente scolastico si fondava su ragioni di “tutela dei diritti relativi alla privacy dei singoli operatori della scuola”;

– atteso che, in disparte il rigetto dell’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione e dell’espresso mancato approfondimento della verifica dell’integrità del contraddittorio, il non accoglimento del gravame di prime cure veniva motivato, dalla sentenza appellata, sulla scorta dell’interpretazione della disciplina di cui al ccnl del personale del comparto scuola svolta alla luce delle norme generali di cui agli artt. 24 comma 6 lett d) l. 241\1990 e 20 d.lgs. 33\2013;

– considerato che in sede di appello l’associazione originaria ricorrente censurava i passaggi motivazionali della sentenza del Tar Veneto, deducendo in specie la violazione delle norme del ccnl predetto nonché l’errata applicazione delle disposizioni sopra richiamate, ribadendo la necessità della cognizione completa dei dati richiesti, estesi al nominativo del singolo docente completo di incarico e di compenso;

– ritenuto che l’appello proposto non sia suscettibile di accoglimento;

– rilevato che preliminarmente, rispetto all’accenno formulato dal Tar in termini di inammissibilità, va ribadito il principio per cui, nonostante sia condivisibile la tesi per cui non può essere dichiarato inammissibile il ricorso avverso il diniego di accesso non notificato al controinteressato ove questi non sia stato precedentemente reso edotto dall’amministrazione, da tale condivisibile principio (che impedisce che il richiedente l’accesso debba essere maggiormente diligente rispetto alla stessa amministrazione cui l’istanza è stata notificata) non può tuttavia discendere che il giudice adito non sia tenuto (anche ex officio), ove ravvisi posizioni di controinteresse, ad ottemperare all’obbligo ex art. 116 cod. proc. amm. e ad imporre quindi la notifica del ricorso di primo grado alla parte controinteressata (Consiglio di Stato, sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4308);

– atteso che nel caso di specie, peraltro, assume rilievo preminente la genericità della domanda di accesso, da cui non emergono elementi sufficienti anche a tale preliminare fine;

– considerato che, rispetto al merito della domanda e delle argomentazioni esposte dal Tar a sostegno del diniego, l’art. 20 d.lgs. 33 cit. effettivamente statuisce, in termini di principio in ordine agli obblighi di pubblicazione – e quindi in termini di generale accessibilità – che “le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi all’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti”;

– rilevato che nel caso in esame l’istanza di accesso risulta formulata da un’associazione sindacale del settore a fronte della quale, in disparte il generale limite predetto, si pone il problema della verifica di uno specifico interesse ulteriore;

– considerato che nella presente fattispecie, come correttamente evidenziato dal giudice di prime cure, le organizzazioni sindacali nella loro domanda di accesso non hanno indicato né altrimenti motivato le specifiche ragioni che renderebbero necessaria la conoscenza dell’ammontare erogato a ciascun docente;

– atteso che in tale contesto non è certo invocabile ex officio la generale attività di tutela svolta dalle associazioni stesse, anche in considerazione del fatto che, rispetto all’attribuzione dei premi in questione, potrebbe sorgere un evidente controinteresse fra soggetti iscritti alla medesima organizzazione sindacale (sul punto cfr. ex multisConsiglio di Stato, sez. III, 09/08/2017, n. 3972);

– rilevato che da ciò ne consegue il sorgere, in capo all’associazione istante, di un onere di specificazione degli interessi perseguiti (anche in connessione con la ipotizzabile proponibilità di un’azione a tutela della stessa libertà dell’azione sindacale in dipendenza di effetti distorsivi nell’applicazione dei criteri di attribuzione dei “bonus”), nonché dei soggetti – aderenti alla propria associazione o meno-, rispetto alla quale assume ulteriore rilievo dirimente, in termini di infondatezza della pretesa così come avanzata nel caso in esame, il limite generale dell’inammissibilità dell’accesso in caso di istanze che, come nel caso de quo, paiono preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni;

– considerato che, in definitiva, l’interesse qualificato prospettabile nella specie appare solo trasparire sullo sfondo di un’azione proposta, allo stato, in termini non coerenti rispetto al quadro normativo come sopra ricostruito;

– atteso che una sufficiente specificazione dell’interesse all’accesso esteso alle informazioni richieste con l’istanza in esame neppure può ricavarsi in astratto dalla disciplina del ccnl di settore;

– rilevato che, a quest’ultimo riguardo, l’art. 6 comma 2 in questione, se per un verso al punto o) invocato non prevede espressamente – come invece prevede il precedente punto n) – che le informazioni includano i nominativi del personale, per un altro verso in ambedue le disposizioni non prevede comunque un’informazione che abbini i nominativi del personale agli importi percepiti;

– considerato che, d’altronde, in assenza di una specificazione dell’istanza nei termini predetti l’opzione ermeneutica del tenore del ccnl appena richiamato, così come fatta propria dal Giudice di prime cure, appare coerente con il principio generale dettato dall’art. 20 d.lgs. 33 cit.;

– ritenuto che pertanto l’appello debba essere respinto, fatta salva la possibile riproposizione dell’istanza attraverso la necessaria specificazione;

– atteso che, a fronte della natura degli interessi coinvolti, sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

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SOLO CON LA SOTTOSCRIZIONE DEFINITIVA IL CONTRATTO INTEGRATIVO E’ EFFICACE – CORTE DEI CONTI LIGURIA DELIBERA N. 68/2017

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Liguria, dall’esame della relazione relativa al rendiconto 2014 e della documentazione acquisita successivamente dal Comune di Taggia (IM), ha accertato la violazione dell’articolo 227, comma 2 TUEL, in relazione all’approvazione oltre il termine prescritto del rendiconto consuntivo relativo all’esercizio 2014 nonché, la violazione delle norme che disciplinano la contrattazione integrativa.

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DUBBI SULL’INCLUSIONE DEGLI INCENTIVI PER FUNZIONI TECNICHE NEI LIMITI DEL FONDO DEL SALARIO ACCESSORIO – CORTE DEI CONTI LIGURIA DELIBERA N. 58/2017

La Sezione regionale di controllo per la Liguria, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme della normativa disciplinante gli incentivi tecnici di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, ai fini del rispetto dei limiti di spesa del personale, sospende la decisione sul parere richiesto dal Comune di Ceriale per sottoporre al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009, e dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, sotto l’illustrata differente prospettazione interpretativa, la seguente questione di massima: “se gli incentivi tecnici di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, debbano essere ricompresi nel computo della spesa rilevante ai fini del rispetto del tetto di spesa previsto dall’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006, nonché ai fini del rispetto del tetto di spesa previsto dall’art. 1, comma 236, della legge n. 208 del 2015.

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NO ALLA CONSERVAZIONE DEL SALARIO ACCESSORIO IN CASO DI TRASFERIMENTO – CORTE DI CASSAZIONE SENTENZA N. 17775/2017

Seguente ORDINANZA sul ricorso 23749-2012 prQpoqto da: COMUNE DI ALGHERO C.F. 00249350901, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato in ROMA PIAZZA CAVOUR PRESSO LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato CRISTINA SCARFO’, che lo rappresenta e difende, giusta delega in atti; – ricorrente – contro MULAS SALVATORE C.F. MLSSVT52L29A977T, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COLOSSI 53, presso lo studio dell’avvocato DANIELA EMPOLI, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato PIETRO CONGIATU, giusta delega in atti; – controricorrente – avverso la sentenza n. 87/2012 della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI sezione distaccata di SASSARI, depositata il 06/04/2012 R.G.N. 340/11. . n. 23749/2012 R.G. .. RILEVATO che con sentenza depositata il 6.4.2012 la Corte di Appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, ha confermato la decisione del Tribunale della medesima sede che aveva accolto la domanda proposta da Mulas Salvatore, Roberto Piras e Maria Domenica Slolinas – transitati dall’Azienda autonoma di soggiorno e turismo di Alghero (soppressa con legge regionale n. 7 del 2005) al Comune di Alghero a decorrere dall’1.7.2006 – avente ad oggetto la corresponsione delle indennità di posizione, maneggio denaro e videoterminalista percepite presso l’ente di provenienza, in considerazione della natura fissa e continuativa di tali voci retributive; che avverso tale sentenza il Comune di Alghero ha proposto ricorso affidato a due motivi, al quale ha opposto difese con controricorso il Mulas; che entrambe le parti hanno depositato memorie; CONSIDERATO che il Comune, nel denunciare la disposizione di legge regionale e i principi dell’ordinamento che governano il riparto degli oneri probatori, nonché vizio di motivazione, assume che la sentenza impugnata ha errato nel ritenere fisse e continuative indennità di carattere accessorio, erogate dall’ente autonomo in considerazione a particolari posizioni e responsabilità rivestite dal lavoratore, non più attribuite presso l’ente territoriale; che ritiene il Collegio si debba accogliere il ricorso avendo questa Corte già affermato che solamente le indennità corrisposte al personale transitato presso altro ente pubblico che costituiscono una componente retributiva fissa e continuativa avente il carattere di generalità rientrano nella garanzia di mantenimento della posizione retributiva maturata (cfr. Cass. n. 19916/2016); che a dette conclusioni la Corte è pervenuta, in analoghe fattispecie, rilevando che il computo degli “emolumenti fissi e continuativi” (dizione espressamente utilizzata dall’art. 24 della legge Regione Sardegna n. 7 del 2005) si riferisce esclusivamente alle voci di retribuzione riconosciute a tutti i dipendenti, con conseguente esclusione degli emolumenti che trovino causa in una situazione contingente e temporanea, in quanto destinati a venire meno una volta che questa sia cessata, o dei compensi erogati in ragione di particolari modalità della prestazione lavorativa o collegati a specifici disagi o difficoltà, i quali non spettano allorchè vengano meno le situazioni cui erano collegati (cfr. Cass. n. 20604/2013 con riguardo all’indennità di distacco; Cass.n. 12906/2013 con riguardo alle voci premiali, connesse ai risultati; Cass.i • n. 23749/2012 R.G. n.1156/2014 con riguardo all’indennità di posizione da escludere dalla base di computo dell’indennità di buonuscita che riguarda solo emolumenti fissi e continuativi; Cass. n. 10449/2006 n. 10449); che, pertanto, il Comune ricorrente non è tenuto a corrispondere indennità, quali quella di posizione, di maneggio denaro e di videoterminalista, prive del carattere di generalità e connesse a situazioni collegate a specifiche responsabilità o modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, suscettibili di venir meno in caso di mutamento della situazione a cui sono collegate; che la Corte distrettuale, accogliendo la domanda del lavoratore, non si è conformata al principio di diritto affermato da questa Corte; ne deriva l’accoglimento del ricorso; la sentenza impugnata deve essere cassata, rinviandosi alla Corte di appello di Cagliari per l’applicazione del principio di diritto innanzi formulato; che le spese di lite del presente giudizio di legittimità sono regolate dal giudice di rinvio; che non sussistono la condizioni di cui all’art. 13 c. 1 quater dPR 115 del 2002 P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Cagliari. Così deciso nella Adunanza camerale del 21 aprile 2017 Il Presidente Dott. Giuseppe a ol o Il Flunionari 4 .

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